Outil privilégié de l’aménagement urbain, la zone d’aménagement concerté (ZAC) occupe effectivement une place singulière dans le droit de l’urbanisme français.
Créée par la loi n° 67-1253 dite « loi d’orientation foncière » du 31 décembre 1967, elle a remplacé les zones à urbaniser en priorité (ZUP), avec une ambition plus souple et plus concertée.
"Les zones d’aménagement concerté sont les zones à l’intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement et l’équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés" [1].
Ces zones peuvent correspondre à un emplacement d’un seul tenant ou à plusieurs emplacements territorialement distincts (ZAC multi-sites) et l’objectif poursuivi peut consister indifféremment en l’implantation d’habitations, d’activités économiques ou de services collectifs.
La question de la création de zones d’habitation dans une ZAC cristallise des enjeux multiples : production de logements, respect des objectifs de mixité sociale, maîtrise de l’artificialisation des sols et cohérence avec les documents de planification territoriale. Cet outil à la disposition des personnes publiques implique de respecter une procédure spécifique ainsi que de répondre à des exigences de fond visant à garantir que le développement résidentiel soit conforme à l’intérêt général.
1. Une finalité légalement encadrée : la production de logements dans un projet global d’aménagement.
L’article L311-1 du Code de l’urbanisme précise que les ZAC peuvent être créées « afin de réaliser ou de faire réaliser l’aménagement et l’équipement de terrains, notamment en vue de la construction de bâtiments à usage d’habitation, de commerce, d’industrie ou de services ». La création d’une zone d’habitation dans une ZAC n’est donc pas une fin en soi, mais s’inscrit dans une logique d’aménagement cohérent du territoire. La jurisprudence rappelle à cet égard que l’opération doit répondre à un intérêt général et respecter les orientations d’aménagement définies par les documents supra-communaux.
Ainsi, l’affectation d’une partie du programme à des logements, qu’ils soient privés ou sociaux, doit être compatible avec les objectifs du Schéma de cohérence territoriale (SCOT) et du Plan local d’urbanisme (PLU), notamment en matière de densification urbaine, de mixité sociale [2] et de sobriété foncière [3].
Il est toutefois à noter que la délibération approuvant le dossier de réalisation et la délibération approuvant le programme des équipements publics, qui fixent seulement la nature et la consistance des aménagements à réaliser, ne sont pas tenus de respecter les dispositions du règlement du plan local d’urbanisme ou du plan d’occupation des sols en vigueur à la date de leur adoption. En revanche, il appartient aux autorités compétentes de prendre les dispositions nécessaires pour que les autorisations individuelles d’urbanisme qui ont pour objet l’aménagement et l’équipement effectifs de la zone puissent être accordées dans le respect des règles d’urbanisme, et notamment des dispositions du règlement du plan local d’urbanisme ou du plan d’occupation des sols, applicables à la date de leur délivrance [4].
2. Les études préalables : une étape essentielle pour justifier l’implantation résidentielle.
La création d’une ZAC requiert la réalisation d’études préalables approfondies, qui constituent une condition de légalité de la délibération créant la zone.
Ces études doivent tout d’abord démontrer la faisabilité foncière et économique, depuis la disponibilité des terrains au coût d’acquisition sans oublier l’équilibre du bilan prévisionnel.
Ensuite, il faut encore que le projet soit compatible avec les différents documents d’urbanisme et notamment qu’il soit en cohérence avec les règles du PLU (emplacements réservés, hauteur, emprise au sol). A défaut il sera nécessaire de procéder à une procédure de modification ou révision desdits documents car la création de la ZAC serait entachée d’illégalité.
Enfin, l’étude d’impact étant obligatoire pour tout projet de ZAC, tout projet devra être précédé d’une évaluation environnementale visant à analyser les incidences de la création de logements sur les milieux naturels, la circulation, les nuisances sonores ou encore les ressources énergétiques [5].
La jurisprudence sanctionne d’ailleurs les insuffisances de ces études lorsqu’elles empêchent d’apprécier la portée réelle du projet résidentiel.
3. Les conditions de création : un acte délibératif motivé et concerté.
Les études préalables réalisées, s’ensuit la présentation d’un dossier de création de la ZAC qui devra comprendre un rapport de présentation, un plan de situation, un plan de délimitation du périmètre, ainsi que l’étude d’impact précitée.
S’agissant d’un projet comprenant des logements, le dossier doit en outre préciser le nombre de logements envisagés, leur typologie (logements sociaux, accession, intermédiaire) ainsi que les équipements publics correspondants (écoles, crèches, espaces verts, voiries).
La délibération créant la ZAC doit être précédée d’une concertation avec le public, conformément à l’article L103-2 du Code de l’urbanisme. Si la concertation ne revêt pas la forme d’une enquête publique, elle doit néanmoins permettre aux habitants et associations de formuler des observations sur la programmation résidentielle, ce qui participe à la légitimation du projet.
4. La compatibilité avec les politiques locales de l’habitat.
La création de logements dans une ZAC doit être conforme aux objectifs du Programme local de l’habitat (PLH), lorsqu’il existe, et répondre aux obligations légales en matière de logement social [6]. Une collectivité ne saurait utiliser l’outil ZAC pour développer exclusivement de l’habitat privé si son territoire est soumis à des obligations de rattrapage en logements sociaux.
En outre, l’article L300-1 du Code de l’urbanisme impose que toute opération d’aménagement vise la mixité sociale et fonctionnelle, ce qui signifie que la création d’une zone d’habitation doit s’accompagner de la présence d’activités et d’équipements publics de proximité.
5. La réalisation : un encadrement contractuel et réglementaire.
Le dossier de réalisation, qui suit l’acte de création, fixe le programme détaillé des constructions.
Lorsqu’il comporte des logements, il doit préciser :
- la part des logements sociaux et leur localisation au sein de la ZAC ;
- les modalités de phasage de la construction, afin d’assurer une montée en charge progressive des équipements publics ;
- les conditions de cession de terrains aux constructeurs, définies dans le cahier des charges de cession de terrains (CCCT).
Enfin, le contrôle du juge administratif demeure strict sur le respect de ces conditions, en particulier lorsqu’un déséquilibre apparaît entre la programmation initiale (nombre de logements, proportion de logements sociaux) et la réalisation effective.
Ainsi, la création de zones d’habitation dans une ZAC ne résulte pas d’une simple volonté politique locale. Elle suppose de satisfaire à un faisceau de conditions juridiques, économiques et environnementales, qui encadrent la compatibilité du projet avec les documents de planification, la justification de son intérêt général et l’exigence de mixité sociale. La ZAC, loin d’être un instrument neutre, apparaît comme un outil de régulation du marché du logement et un vecteur de mise en œuvre des grandes politiques publiques d’habitat.
