De toutes les ressources qui s’offrent aux États pour le bon fonctionnement et leur développement, la plus importante en terme de rendement et stabilité est l’impôt [1]. Ainsi le recouvrement de ce dernier revêt une importance cruciale en République Démocratique du Congo, pays en développement où les enjeux économiques sont particulièrement sensibles. Maximiser les recettes de l’État est essentiel pour garantir le financement des infrastructures et des services publics, et ainsi favoriser le développement socio-économique. Notons qu’une gestion efficace du recouvrement permet à l’État de disposer des ressources nécessaires pour mettre en œuvre ses politiques publiques et répondre aux attentes de sa population.

Dans le contexte congolais, où les défis économiques sont nombreux, le civisme fiscal est une priorité. Encourager les citoyens à s’acquitter de leurs obligations fiscales contribue non seulement à améliorer les recettes de l’État, mais aussi à instaurer un climat de confiance entre les contribuables et l’administration fiscale. Une telle dynamique est indispensable pour bâtir une culture du respect des obligations fiscales et renforcer la légitimité de l’État.

Par ailleurs, le recouvrement de l’impôt doit également s’accompagner d’une vigilance accrue pour lutter contre les abus du fisc. Il est primordial que les procédures de recouvrement soient transparentes et équitables, afin de préserver les droits des contribuables tout en garantissant l’efficacité de la collecte fiscale. Une approche équilibrée permettra de minimiser les conflits et de favoriser un environnement fiscal propice à l’investissement.

Il est essentiel de bien comprendre les procédures fiscales en vigueur pour naviguer efficacement dans le système de recouvrement. Une connaissance approfondie de ces procédures est non seulement bénéfique pour les contribuables, mais également pour l’administration fiscale, qui peut ainsi mieux gérer les litiges et améliorer ses pratiques de recouvrement. Ainsi cette étude se propose d’étudier en long et en large le contentieux de recouvrement de l’impôt en République Démocratique du Congo.

I. Notions sur le recouvrement de l’impôt.

1. Recouvrement de l’impôt.

Le recouvrement de l’impôt est l’opération qui consiste à faire passer la somme de l’impôt de la poche du contribuable à la caisse du trésor [2]. En effet ce terme désigne l’ensemble des actions permettant au receveur des impôts de collecter les montants dus au trésor par les contribuables, que ce soit pour des impôts, des droits ou des taxes. Rappelons comme dit ci-haut que ce processus est fondamental en matière fiscale car il permet à l’État de garantir ses ressources financières essentielles au financement des services publics.
En République Démocratique du Congo, cette opération suit une réglementation stricte, notamment définie par les codes des impôts et les différentes modifications pouvant intervenir à travers les lois des finances.
De manière générale, le recouvrement des impôts s’effectue de deux manières : d’une part, le recouvrement amiable, et d’autre part, le recouvrement forcé.

a. Le recouvrement amiable.

Le recouvrement est considéré comme amiable lorsque le contribuable s’acquitte volontairement de sa dette fiscale dans les délais impartis par la loi. Il se manifeste à travers :

• Soit le paiement spontané, qui se produit lorsque le contribuable effectue son paiement après avoir lui-même liquidé l’impôt via une déclaration ;
• Soit le paiement fait suite à l’avis de mise en recouvrement, qui intervient lorsque l’administration fiscale a procédé à un redressement ou à une taxation d’office.

Il est à noter que, bien que l’avis de mise en recouvrement (AMR) soit un titre exécutoire représentant la phase préliminaire du recouvrement forcé, nous estimons qu’un redevable qui s’acquitte des impôts ou d’un supplément d’impôt après l’avoir reçu reste dans la phase du recouvrement amiable.
Cela s’explique par le fait qu’il effectue le paiement de l’impôt ou du supplément d’impôt par lui-même, sans acte de poursuite [3].
L’accent est mis ici sur la personne qui transfère les fonds du patrimoine du contribuable à celui du trésor public. S’agit-il du redevable ou de l’administration fiscale qui se sert elle-même à travers les actes de poursuite ? La réponse à cette question nous permet donc d’assoir notre argumentation.

b. Le recouvrement forcé.

Lorsque le recouvrement amiable échoue, l’Administration fiscale est habilitée à employer des moyens contraignants pour récupérer la dette fiscale. Ces moyens incluent les mesures suivantes :

• L’avis à tiers détenteurs (ATD), une mesure qui permet à l’Administration de saisir les sommes dues au contribuable auprès de ses créanciers, tels que les banques, les locataires et c.
• En outre, l’administration peut procéder à des saisies mobilières et immobilières, ce qui lui permet de saisir et de vendre les biens du redevable.
• Une autre mesure possible est la fermeture temporaire des établissements, où l’administration peut sceller les locaux d’une entreprise jusqu’au paiement des impôts dus.
• Le recouvrement des impôts vise à garantir le paiement des dettes fiscales ; cependant, il engendre également des situations de litige qui donnent lieu au contentieux de recouvrement.

Il y a donc lieu de parler du contentieux de recouvrement.

2. Contentieux de recouvrement.

De prime abord, avant d’explorer la question du contentieux de recouvrement, il est essentiel de comprendre préalablement la notion de contentieux fiscal. Il est à noter que l’application de la législation fiscale est souvent génératrice de tensions [4].
Ces conflits peuvent émerger pour diverses raisons, telles que la contestation d’une taxation par un contribuable, une mauvaise interprétation des lois fiscales, ou encore la remise en question des procédures établies par l’administration. Ces éléments constituent autant de causes qui peuvent être à l’origine de ce que l’on désigne comme le contentieux fiscal. Alors, qu’est-ce que le contentieux fiscal ?
Au sens strict, le contentieux fiscal désigne les litiges entre administration fiscale et les contribuables. Au sens large, il recouvre plusieurs types de litiges. En effet les contentieux fiscaux généraux regroupent, d’une part, le contentieux relatif à l’assiette de l’impôt, le plus abondant, car relatif au bien-fondé de l’impôt et, d’autre part, le contentieux du recouvrement, qui porte sur les procédures engagées pour obtenir le paiement de l’impôts [5].
En terme simple et clair le contentieux d’assiette désigne, les contestations liées à l’assiette fiscale et au calcul de l’impôt, c’est-à-dire à la base imposable, le taux appliqué, etc. En revanche, le contentieux de recouvrement, qui fait l’objet de la présente étude, concerne toutes les contestations portant sur :

• L’existence de l’obligation de payer ;
• Le délai d’exigibilité de la somme réclamée ;
• Le montant de la dette, en tenant compte des paiements effectués ;
• La régularité formelle de l’acte de poursuite exigeant le paiement de l’impôt [6] ;
• La régularité formelle des mesures ou actes préalables aux poursuites [7] ;

La compétence de la personne qui exerce les poursuites [8].
En résumé, le contentieux de recouvrement concerne tout motif ou toute cause qui ne remet pas en question l’assiette et le calcul de l’impôt.

II. Analyses de quelques cas donnant lieu au contentieux de recouvrement.

1. Contestation de l’existence de l’obligation de payer.

Un contribuable peut remettre en question l’obligation de payer un impôt s’il estime ne pas être assujetti en raison de circonstances particulières, comme une exonération ou un régime spécial ou carrément lorsqu’il n’est pas concerné par l’impôt mise en recouvrement.
Exemple : la contestation de l’impôt sur les revenus mobiliers par le redevable en affirmant qu’il n’est pas le bénéficiaire des revenus mise en recouvrement ou en prouvant qu’il n’est pas propriétaire des actions sur lesquelles il est imposé.
De même, un redevable peut contester la TVA en soutenant qu’il n’a pas réalisé de ventes de biens ou de services assujettis, ou en affirmant ne pas être redevable de cet impôt, comme dans le cas d’une demande de paiement de TVA pour des prestations non fournies ou exonérées. Dans ce cas, le contribuable conteste l’obligation de payer.

2. Contestation du délai d’exigibilité de la somme réclamée.

L’exigibilité est un terme qui désigne la capacité d’une créance à être exigée ou réclamée [9].
En d’autres termes, une créance est exigible lorsque le créancier a le droit de demander le paiement ou l’exécution de l’obligation par le débiteur. En matière fiscale ceci indique le droit dont disposent les services de l’administration fiscale d’exiger du redevable le paiement de l’impôt à partir d’une date donnée.
Il s’agit donc ici de contester le moment où le paiement de l’impôt doit être effectué. Si une personne estime que le délai de paiement n’est pas respecté, elle peut contester la demande de recouvrement.
Par exemple un redevable qui reçoit une notification de paiement d’impôt alors que la date limite de paiement a été prolongée en raison d’une situation exceptionnelle ou l’exigibilité de l’impôt fait l’objet d’une suspension ou encore en cas de prescription du droit de l’administration de recouvrir l’impôt.

3. Contestation du montant de la dette, en tenant compte des paiements effectués.

Il est question ici de la contestation du montant exigé, non pas en contestant l’assiette, mais en raison des paiements déjà effectués qui devraient réduire la dette.
Le cas par exemple des paiements des acomptes provisionnels de l’IBP non comptabilisés par l’administration fiscale.

III. Actions à entreprendre en matière de conflit de recouvrement.

Une fois que le redevable fait l’objet d’une procédure de recouvrement forcé de l’impôt, quels doivent être ses droits et quelles procédures doit-il suivre ?
Il est important de souligner que la procédure fiscale se distingue par une rigueur stricte, visant à garantir l’intégrité du système de recouvrement des créances publiques. Bien qu’autonome dans ses règles, cette procédure reste néanmoins liée au droit administratif dans plusieurs aspects, tant sur le plan juridictionnel que non juridictionnel. À l’instar des autres recours administratifs le recours en matière de contentieux de recouvrement des impôts est soumis à des conditions préalables rigoureuses [10].
Avant d’intenter une action en justice en matière de contentieux de recouvrement, il est impératif d’engager un recours administratif préalable. De manière pratique, le contentieux de recouvrement implique deux procédures : d’un côté, la procédure administrative préalable, et de l’autre, la procédure juridictionnelle.
Il convient de noter qu’avec la loi de finances exercice 2025, notamment à travers son article 43, des modifications ont été apportées à cette procédure, en particulier en ce qui concerne les délais. Cependant, de manière générale, la procédure a conservé ses grandes lignes à savoir :

• l’étape de la réclamation préalable devant l’administration et
• l’étape du recours devant le tribunal administratif.

1. Réclamation préalable devant l’Administration fiscale.

Cette obligation est d’ordre public, sans laquelle il n’y a pas de contentieux juridictionnel. Il est à noter que cette phase vise à désengorger les tribunaux et à favoriser une résolution amiable des litiges [11]. En effet, en ne respectant pas cette étape cruciale, le contribuable s’expose à un risque d’irrecevabilité de sa demande, ce qui pourrait entraîner un refus de la justice de traiter son cas.
Ainsi, avant toute action en justice, le redevable ou son mandataire est tenu de déposer une réclamation écrite auprès du receveur des impôts compétent. Si, à la fin du délai accordé à l’administration pour répondre, cette dernière ne réagit toujours pas ou si la décision est insatisfaisante pour le redevable, ce dernier peut saisir la juridiction compétente.

2. Recours devant la juridiction.

En cas de recours devant le tribunal administratif, il est important de noter que toutes les mesures de poursuite sont suspendues jusqu’à ce qu’une décision judiciaire soit rendue, et ce, dès que le tribunal se déclare saisi. Le tribunal se base uniquement sur les justifications qui ont été fournies en soutien à la réclamation formulée à l’Administration. Il est impératif que le redevable se limite aux pièces justificatives déjà présentées, sans pouvoir soumettre de nouveaux éléments ou invoquer des faits inédits lors de l’examen de son dossier.

La décision du tribunal doit être rendue dans un délai bien déterminé à compter de sa saisine. Si ce délai vient à expirer sans qu’une décision ait été prise, la suspension de l’exécution des mesures de poursuite sera automatiquement levée.

IV. Le canevas du contentieux de recouvrement avant et après la loi de finances 2025.

Pour des raisons pédagogiques, nous allons présenter cette procédure en deux temps : d’abord, nous aborderons la procédure antérieure à l’entrée en vigueur de la loi de finances ’exercice 2025, puis nous exposerons la procédure à suivre désormais :

1. Procédure Avant la loi de Finances 2025.

a. Dépôt de la Réclamation.

Le contribuable déposait sa réclamation auprès de l’administration fiscale.

b. Délai de réponse du receveur des impôts.

Le receveur des impôts avait l’obligation de se prononcer sur la réclamation dans un délai de huit jours à compter de sa réception.

c. Recours au tribunal administratif.

• Si aucune décision n’était prise dans ce délai ou si la décision rendue n’était pas satisfaisante pour le redevable, ce dernier devait porter l’affaire devant le tribunal administratif compétent dans un délai d’un mois.
• Ce délai commençait soit à partir de la notification de la décision, soit à partir de l’expiration du délai de huit jours.

2. Procédure avec loi de Finances exercice 2025.

Les alinéas 3 et 4 de l’article 72 de la loi n° 004/2003 du 13 mars 2003 ont modifiés quant aux délais désormais les choses se présentent ainsi [12] :

a. Modifications apportées.

• Accusé de Réception ; le receveur des impôts doit adresser une lettre d’accusé de réception de la réclamation au contribuable dans les 48 heures suivant sa réception.
• Délai de Réponse ; le receveur des impôts se prononce sur la réclamation dans un délai de 72 heures à compter de l’accusé de réception.

b. Recours au tribunal administratif.

Si aucune décision n’est prise dans ce délai de 72 heures ou si la décision ne donne pas satisfaction au redevable, celui-ci doit, sous peine de forclusion, porter l’affaire devant le tribunal administratif dans un délai de 15 jours.
Ce délai commence à compter également soit de la notification de la décision, soit de l’expiration du délai de 72 heures.
Notons que dès la signification de la requête en recours juridictionnel (dans la pratique, c’est l’assignation qui est signifiée) à l’administration des impôts, l’exécution de la mesure de poursuites est suspendue jusqu’à la décision judiciaire. Ceci constitue l’un des avantages du contentieux de recouvrement par rapport au contentieux d’assiette, où la suspension des poursuites obéit à des conditions plus complexes.
Le tribunal a 30 jours depuis sa saisine pour se prononcer. En cas de non-décision dans ce délai, la suspension de l’exécution des mesures de poursuites est levée.
En gros on peut retenir que la nouvelle formulation de l’article 72 présente 3 délais :

• Délai de 48 heures : pour l’accusé de réception du receveur des impôts.
• Délai de 72 heures : pour la réponse du receveur des impôts à la réclamation.
• Délai de 15 jours : accordé au redevable pour saisir la juridiction.

V. Droits et obligations du redevable pendant le contentieux de recouvrement.

En droit, la reconnaissance de la personnalité juridique tant aux personnes physiques qu’aux personnes morales engendre la notion de droits et d’obligations auxquels chaque catégorie de personnes est assujettie [13].
Pendant cette étape du contentieux fiscal de recouvrement, les redevables disposent de droits qui ont pour but de garantir la protection de leurs intérêts. Cependant, ils sont également soumis à des obligations strictes, la violation de ces obligations peut avoir des conséquences graves sur leur situation, pouvant aller jusqu’à des pénalités financières, des majorations d’impôts, voire des poursuites judiciaires.
Il est donc essentiel que les contribuables soient conscients de leurs droits et obligations afin de naviguer efficacement dans le système fiscal et de protéger leurs intérêts légitimes.
Ainsi parmi les droits et obligations du redevable en matière de contentieux de recouvrement nous pouvons citer ce qui suit :

1. Droits du redevable.

• Le droit de la défense : il s’agit d’un droit fondamental à portée constitutionnelle. Dans le cadre du contentieux de recouvrement, il s’exerce principalement par la possibilité accordée au redevable de contester la régularité des actes préalables aux poursuites, ainsi que celle des actes de poursuite eux-mêmes ou encore pour toute autre raison donnant lieu au contentieux de recouvrement. Par conséquent, l’administration fiscale ne peut en aucun cas empêcher un redevable d’exercer son recours devant elle, car une telle entrave nuirait à l’exercice de ce droit essentiel.
• Droit à la contestation : c’est le corollaire du droit de la défense.
• Droit à l’assistance : le redevable a le droit d’être assisté par un avocat ou un conseiller fiscal selon le cas.
• Droit à la protection des données : les informations personnelles et financières du redevable doivent rester confidentielles [14].
• Droit de recours : en cas de décision défavorable, il peut exercer son recours juridictionnel.

2. Obligations du redevable.

• Introduire un recours administratif préalable : si le redevable ne souhaite pas voir son action déclarée irrecevable devant la juridiction, il doit introduire un recours préalable auprès de l’administration comme nous l’avons déjà indiqué.
• Le respect des délais : le redevable est tenu de respecter les différents délais que nous avons déjà évoqués et expliqués dans le cadre de cette étude pour l’introduction de son recours, tant auprès de l’administration que devant la juridiction [15].
• Les contestations ne peuvent concerner l’assiette et au calcul de l’impôt : il s’agit d’un critère important en matière de contentieux de recouvrement, car l’objet de la demande dans ce domaine ne doit pas être orienté vers l’assiette et le calcul de l’impôt.
• L’obligation pour le mandataire de produire sa procuration : en matière de contentieux fiscal, lorsque le redevable intervient par l’intermédiaire d’un mandataire, ce dernier doit produire expressément la procuration qui fonde sa qualité d’agir, sous peine de voir son action déclarée irrecevable pour défaut de qualité. Notons qu’à cet égard, l’avocat ou le défenseur judiciaire, selon le cas, qui agit pour le compte d’un redevable, doit annexer à la réclamation fiscale la procuration générale ou spéciale qui lui permet d’agir en ce sens, tant devant l’administration que devant le tribunal [16].

VI. Conclusion.

En définitive, le recouvrement de l’impôt et le contentieux qui l’accompagne revêtent une importance capitale dans la gestion fiscale en République Démocratique du Congo. Pour chaque redevable, il est crucial de maîtriser les procédures fiscales en vigueur. Cette connaissance ne se limite pas à une simple obligation administrative ; elle constitue un véritable bouclier contre les risques liés à une mauvaise interprétation ou à l’ignorance des règles fiscales. En effet, le paysage fiscal est complexe et en constante évolution, et les erreurs peuvent avoir des conséquences graves sur le plan financier, mais également sur le plan juridique.

Un redevable informé est en mesure de naviguer plus sereinement dans ce système, minimisant ainsi le risque de litiges coûteux et protégeant ses droits. La compréhension des mécanismes de recouvrement permet d’établir une relation de confiance entre les contribuables et l’administration fiscale. Cette confiance est essentielle, car elle favorise une coopération harmonieuse, bénéfique tant pour l’État que pour les citoyens.

Investir dans la connaissance des procédures fiscales doit donc être perçu non seulement comme une nécessité, mais aussi comme un moyen d’assurer une meilleure gouvernance fiscale. Les contribuables, en s’informant et en comprenant leurs droits et obligations, contribuent à la transparence et à l’équité du système fiscal.

Par ailleurs, il est impératif que l’État, dans sa quête de renforcement de ses caisses, n’oublie pas l’importance des garanties offertes aux contribuables. L’équilibre entre le renflouement des caisses de l’État et la protection des droits des contribuables est fondamental pour l’épanouissement du civisme fiscal. Un tel équilibre est non seulement bénéfique pour la société dans son ensemble, mais il est également un facteur clé dans le développement socio-économique du pays.

La relation entre le recouvrement des impôts, le contentieux qui l’accompagne et les droits des contribuables doit être envisagée sous l’angle d’une collaboration constructive. Une administration fiscale qui respecte les droits des contribuables tout en s’efforçant d’améliorer l’efficacité du recouvrement contribuera à instaurer un climat de confiance et à promouvoir un civisme fiscal actif. Ce faisant, elle favorisera un développement harmonieux et durable de la République Démocratique du Congo.

Reagan Kanyuka Kantole, Avocat au barreau près la Cour d’appel de Kinshasa / Matete Spécialisé en droit des affaires Consultant en droit fiscal, droit minier et droit du numérique

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