La réforme du mode de scrutin applicable aux élections municipales a donné lieu à deux décisions majeures du Conseil constitutionnel rendues le 15 mai 2025 : La décision n° 2025-882 DC, portant sur la loi organique ; La décision n° 2025-883 DC, portant sur la loi ordinaire qui l’accompagne. L’ensemble forme un corpus jurisprudentiel cohérent et structurant qui balise aussi bien les objectifs démocratiques de la réforme que les exigences procédurales, pratiques et constitutionnelles à respecter. Il ne s’agit pas uniquement de réformer un dispositif électoral : il s’agit de refonder un cadre démocratique commun aux 35 000 communes françaises.

Par sa décision n°2025-882 DC rendue le 15 mai 2025, le Conseil constitutionnel a validé l’intégralité de la loi organique relative à l’harmonisation du mode de scrutin aux élections municipales. Ce texte législatif, aux apparences techniques, provoque pourtant un basculement historique pour des milliers de communes françaises de moins de 1 000 habitants, qui représentent plus de 30 000 communes sur les 35 000 que compte le pays.

Derrière cette réforme électorale, se dessine une volonté d’uniformisation démocratique, de renforcement de la parité, et d’amélioration de la lisibilité du scrutin local. Ces ambitions doivent cependant être confrontées aux principes constitutionnels protecteurs : égalité devant le suffrage, liberté du vote, libre administration des collectivités territoriales, intelligibilité de la loi.

La présente analyse propose de retracer, à travers cette décision, la manière dont le Conseil constitutionnel a garanti l’équilibre entre modernisation électorale et respect des exigences constitutionnelles.

I. Une réforme motivée par un triple impératif démocratique.

Ces réformes s’inscrivent dans une démarche ambitieuse visant à adapter le système électoral municipal aux réalités contemporaines, tout en répondant aux impératifs constitutionnels et démocratiques. Trois grands axes structurent cette transformation :

• Uniformiser le système électoral communal pour garantir une meilleure lisibilité et cohérence dans l’expression démocratique ;
• Imposer la parité électorale dans toutes les communes, afin de corriger les déséquilibres historiques et promouvoir une représentation équilibrée des femmes et des hommes ;
• Structurer la gouvernance municipale autour de projets collectifs, en recentrant les débats sur des initiatives communautaires plutôt que sur des individualités.

Ces piliers redéfinissent le cadre électoral local, tout en renforçant l’objectif d’une démocratie plus inclusive, claire et dynamique.

A. Uniformiser le système électoral communal : entre lisibilité et cohérence.

Pour garantir une démocratie locale plus transparente et accessible, la réforme propose une refonte du système électoral communal. L’objectif est d’éliminer les incohérences qui découlaient de la coexistence de deux régimes électoraux distincts, tout en assurant une meilleure lisibilité du processus pour les électeurs. Cette homogénéisation du mode de scrutin constitue une réponse au besoin d’intelligibilité juridique, tout en jetant les bases d’une expression démocratique simplifiée et harmonieuse.

Jusqu’à cette réforme, deux systèmes électoraux coexistaient en droit français. Pour les communes de moins de 1 000 habitants, le scrutin majoritaire plurinominal à deux tours avec panachage [1]. Il permettait aux électeurs de rayer ou ajouter des noms sur les bulletins. C’était un système individualisant le vote, centré sur les personnes plus que sur les projets. S’agissant des communes de 1 000 habitants et plus, le scrutin de liste à deux tours [2], avec prime majoritaire à la liste arrivée en tête et répartition proportionnelle des sièges restants.

Cette dualité était source d’incompréhensions, d’inefficacité et de contentieux. Le Conseil d’État l’avait déjà souligné dans plusieurs affaires relatives à l’invalidation de résultats fondés sur des erreurs de panachage ou d’interprétation du bulletin. Ainsi, la loi organique vise à supprimer cette hétérogénéité, en unifiant le mode de scrutin. Il s’agit de permettre une intelligibilité de la Loi, en l’occurrence le droit électoral, principe constitutionnel dégagé depuis la décision n° 2005-514 DC du 28 avril 2005, selon lequel « Les dispositions législatives doivent être rédigées dans des termes suffisamment clairs et précis pour exclure l’arbitraire et pour éviter le risque d’interprétations divergentes ou contradictoires » [3].

B. Imposer la parité électorale dans toutes les communes.

La parité électorale s’impose encore aujourd’hui comme un enjeu fondamental pour garantir une représentation équitable des femmes et des hommes dans toutes les sphères de la vie publique. En réponse aux déséquilibres persistants dans les petites communes, la réforme introduit des mesures concrètes pour inscrire la parité au cœur même du système électoral municipal.

En effet, l’autre pilier de la réforme concerne la parité entre les femmes et les hommes dans les conseils municipaux. Les petites communes échappaient jusqu’ici à cette exigence. Le panachage ne permettait ni d’imposer une parité stricte ni de prévoir des mécanismes d’alternance. Dès lors, dans les communes de moins de 1 000 habitants, près de 75% des maires et adjoints sont des hommes, et les conseils présentent un déséquilibre notable. C’est à ce titre que le nouvel article L264 du Code électoral (modifié) rend obligatoire des listes complètes, couvrant tous les sièges à pourvoir et une alternance stricte homme-femme.

Cette exigence trouve son fondement dans l’article 1er al. 2 de la Constitution, tel que modifié par la loi constitutionnelle du 8 juillet 1999, qui dispose que « La loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu’aux responsabilités professionnelles et sociales ». Le Conseil constitutionnel a déjà validé de telles obligations de parité dans les décisions n°2001-445 DC et n°2008-573 DC, en précisant que cette exigence ne méconnaît pas le principe d’égalité s’il vise un objectif constitutionnel.

C. Structurer la gouvernance municipale par des projets collectifs.

Dans une volonté de renforcer la cohésion et l’efficacité des équipes municipales, la réforme place davantage les projets collectifs au centre de la gouvernance locale. Ce repositionnement stratégique vise à dépasser les dynamiques individuelles pour encourager des démarches structurées, axées sur des objectifs partagés et des valeurs communes. Cette orientation s’inscrit dans l’ambition d’une démocratie locale plus mature et plus performante, où chaque élu contribue de manière active et coordonnée à l’élaboration et à la mise en œuvre de projets bénéfiques pour l’ensemble de la communauté. À ce titre, il semble bien que cette réforme cherche à favoriser l’émergence d’équipes municipales construites, plutôt que de listes de circonstance ou de candidatures individuelles disparates. Le scrutin de liste (malgré ses imperfections), en imposant une candidature groupée et paritaire, pousserait les prétendants à s’organiser autour d’un projet municipal structuré, souvent formalisé dans une profession de foi collective. Ainsi, ce changement devrait également induire une montée en compétence des élus locaux. Le temps où une liste municipale se formait sur un coin de table, dans les toutes petites communes, serait révolu. Il s’agit ici de professionnaliser l’offre démocratique locale. Sans faire de la fonction d’élu local une profession ?

II. Les nouvelles règles électorales applicables aux petites communes.

La réforme électorale introduit un changement majeur pour les petites communes, marquant la fin du panachage et l’unification des règles de scrutin. Ces nouvelles dispositions visent à aligner le régime électoral des petites communes sur celui des communes de 1 000 habitants et plus, afin d’instaurer une cohérence législative et une clarté renforcée dans le processus électoral. Ces ajustements ne se résument pas uniquement à une modification technique, mais reflètent une volonté d’assurer une gouvernance locale plus structurée et démocratique, tenant compte des besoins de représentativité et de proportionnalité.

A. Le passage au scrutin de liste à deux tours.

L’introduction du scrutin de liste à deux tours marque une transformation significative dans les règles électorales applicables aux petites communes. Inspiré du modèle en vigueur pour les communes plus importantes, ce nouveau régime vise à renforcer la clarté et l’équité du processus électoral, tout en favorisant des candidatures structurées et collectives. Cette évolution ambitionne de garantir une représentation politique proportionnelle et inclusive, tout en assurant une majorité municipale stable et cohérente. Par cette réforme, les petites communes se voient dotées d’un cadre électoral plus homogène, en phase avec les principes de démocratie moderne et de gouvernance locale efficace.

Le nouveau régime est calqué sur celui en vigueur dans les communes de 1 000 habitants et plus. Il repose sur les principes suivants [4] :

• Premier tour : si une liste obtient la majorité absolue des suffrages exprimés, elle se voit attribuer la moitié des sièges.
• Répartition du solde : les sièges restants sont attribués à la proportionnelle au plus fort reste, entre toutes les listes ayant obtenu au moins 5% des suffrages.
• Second tour : s’il est nécessaire, seules les listes ayant obtenu au moins 10% des voix au premier tour peuvent se maintenir ; celles ayant obtenu plus de 5% peuvent fusionner avec une autre.

L’objectif est triple : assurer une majorité municipale claire, respecter la diversité d’expression politique, et garantir une proportionnalité dans la représentation des minorités locales.

B. Illustration chiffrée du fonctionnement du nouveau système.

Pour mieux comprendre le fonctionnement concret de ce nouveau régime électoral, il est utile de l’illustrer au moyen d’exemples chiffrés. Ces simulations doivent permettre de cerner comment les principes de majorité absolue, de répartition proportionnelle et de seuils d’éligibilité se traduisent dans la pratique, tout en éclairant les enjeux de représentativité locale et de stabilité municipale.

Prenons l’exemple d’une commune de 800 habitants disposant de 11 sièges à pourvoir.

Trois listes obtiennent au premier tour :
Liste A : 52% des voix
Liste B : 28%
Liste C : 20%

Résultat :
Liste A obtient la majorité absolue → 6 sièges (prime majoritaire).

Les 5 sièges restants sont répartis à la proportionnelle :
Liste A : 2 sièges
Liste B : 2 sièges
Liste C : 1 siège

Ce système garantit (en principe, car il faut garder en tête l’existence d’alliances politiques plus ou moins solide source de majorités municipales plus ou moins stables) à la liste majoritaire une majorité de gestion tout en permettant une représentation des autres sensibilités politiques ou communautaires.

C. Les effets concrets de la réforme sur le terrain.

Cette réforme, bien que chargée d’intentions structurelles et politiques, s’accompagne de transformations notables dans le paysage électoral et institutionnel. Elle modifie les modalités d’expression des électeurs, redéfinit les conditions de candidature et offre de nouvelles perspectives de représentativité. Ces changements, tout en simplifiant certains aspects, posent également des enjeux complexes en matière de pluralisme et de gouvernance locale.

Ainsi, au-delà des chiffres, les impacts pratiques de cette réforme sont multiples :

• Disparition du panachage : les électeurs ne pourront plus modifier les bulletins. Cela simplifie le dépouillement mais réduit l’expression individuelle.
• Apparition d’un « seuil de viabilité » des candidatures : en exigeant des listes complètes et paritaires, certaines candidatures isolées ne pourront plus se présenter.
• Accroissement du pluralisme : dans les communes où plusieurs listes sont en compétition, le scrutin proportionnel permet une représentation des minorités, absente du scrutin plurinominal.

III. L’encadrement constitutionnel de la réforme : validation par le Conseil.

L’encadrement constitutionnel de toute réforme électorale est une étape cruciale pour garantir qu’elle respecte les principes républicains et les droits fondamentaux. Dans le cas de cette réforme, le Conseil constitutionnel a été sollicité pour examiner les griefs soulevés à son encontre et évaluer sa compatibilité avec les normes constitutionnelles. Cette validation, fruit d’un contrôle attentif, a permis de trancher des questions complexes mêlant liberté, égalité et représentativité.

A. Griefs soulevés et réponse du Conseil.

L’introduction de la réforme électorale a suscité des débats intenses et des objections variées, reflétant les préoccupations liées à son impact sur les libertés fondamentales et la gouvernance locale. Ces objections, portées devant le Conseil constitutionnel, témoignent des tensions entre innovation institutionnelle et respect des principes républicains.

Les requérants ont avancé plusieurs objections face à la réforme, notamment :

• Une atteinte à la liberté de candidature, en raison de l’obligation de listes complètes et paritaires, risquant d’exclure des candidatures isolées.
• Une atteinte à la libre administration des collectivités territoriales, arguant que le format politique imposé ne reflète pas les réalités locales.
• Une rupture d’égalité devant le suffrage, posant des difficultés pour certains citoyens à constituer des listes selon leur sexe, âge ou localisation.

Le Conseil constitutionnel a toutefois jugé ces objections non fondées, affirmant que la réforme respectait les principes fondamentaux d’égalité devant le suffrage, de libre administration et de représentativité. En particulier, il a estimé que l’obligation de listes complètes n’était pas disproportionnée et qu’elle garantissait le fonctionnement optimal des conseils municipaux.

B. Principes constitutionnels et contrôle de proportionnalité.

Afin de garantir une réforme électorale conforme aux principes républicains, le Conseil constitutionnel s’est appuyé sur une analyse rigoureuse des fondements constitutionnels. Cette démarche s’inscrit dans le cadre du contrôle de proportionnalité, une méthode essentielle pour évaluer l’équilibre entre les exigences de la réforme et le respect des libertés fondamentales. Les principes constitutionnels concernés ont été examinés avec soin pour assurer que la réforme renforce plutôt qu’elle ne compromet les bases démocratiques de la gouvernance.

Les décisions n°882 DC et n°883 DC ont consacré la conformité de la réforme avec les principes constitutionnels suivants :

• Égalité devant le suffrage [5].
• Droit d’éligibilité et parité [6].
• Libre administration des collectivités locales [7].
• Pluralisme des courants d’opinion [8].

Le Conseil a appliqué un contrôle de proportionnalité équilibré, jugeant que la réforme ne portait pas atteinte aux libertés fondamentales des électeurs et candidats, tout en favorisant une meilleure structuration démocratique, y compris dans les petites communes.

C. Décision procédurale et sécurisation juridique.

Dans le cadre de l’examen de la réforme électorale, le Conseil constitutionnel a également étudié les aspects procéduraux et les mesures destinées à garantir la sécurité juridique. Ces éléments, bien que parfois sujets à controverse, démontrent l’importance de concilier la rigueur institutionnelle avec les exigences pratiques et les préoccupations locales. Les décisions rendues à ce sujet mettent en lumière l’attention portée au respect des principes fondamentaux tout en assurant une transition harmonieuse vers le nouveau cadre juridique.

Sur le plan procédural, la décision n°883 DC a validé plusieurs éléments contestés :

• Le recours à une proposition de loi comme mode de dépôt.
• L’absence de consultation directe des collectivités d’outre-mer, compte tenu de leur non-applicabilité immédiate.
• L’habilitation du gouvernement à légiférer par ordonnance pour certains territoires spécifiques.

Le Conseil a également précisé que l’entrée en vigueur de la réforme, moins d’un an avant les élections municipales, ne compromettait pas la sécurité juridique. De plus, il a répondu à des inquiétudes concernant le secret du vote en réaffirmant la possibilité de voter blanc ou nul, avec des garanties de confidentialité intactes.

Conclusion.

La réforme validée par les décisions n° 2025-882 DC et n° 2025-883 DC du Conseil constitutionnel représente une étape importante pour la vie locale française. Elle fait partie d’un processus de rationalisation du droit électoral, d’unification des pratiques démocratiques et de lutte contre les inégalités d’accès aux fonctions politiques.

Bien que les défis de mise en œuvre existent, l’objectif est de rendre les élections municipales plus cohérentes, inclusives et représentatives, même dans les communes les plus petites. La décision n°882 DC pose les principes, tandis que la décision n°883 DC approfondit et sécurise la procédure, et répond aux critiques exprimées par les élus et les citoyens. En confirmant l’unité du mode de scrutin, la parité généralisée, et l’effort de structuration démocratique dans les petites communes, ces deux décisions ouvrent une nouvelle phase de la démocratie locale, où la cohérence juridique favorise l’efficacité institutionnelle.

La loi organique prévoit l’entrée en vigueur lors des prochaines élections municipales de mars 2026, laissant moins d’un an aux communes pour se préparer. Les services de l’État (préfectures, DGE, ministère de l’Intérieur) joueront un rôle central dans cette transition. Plusieurs actions seront nécessaires :

• Formations des maires sortants et futurs candidats sur les nouvelles modalités.
• Rédaction de guides pratiques par l’AMF et le CNFPT pour aider à constituer des listes paritaires.
• Outils de communication simplifiée à destination des électeurs (schémas explicatifs, tutoriels).
• Modèles de bulletins de vote normalisés pour éviter les erreurs de forme.

Les enjeux sont particulièrement sensibles dans les territoires ultramarins, les zones de montagne ou les villages isolés, où les candidatures sont souvent moins nombreuses.

Laurent Thibault Montet Docteur en droit https://www.linkedin.com/in/montet-laurent-thibault-51b01a10a http://www.motsdunjuriste.fr/

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