La coopération entre des entités publiques, ayant pour objet d’assurer la mise en œuvre d’une mission de service public qui est commune à celles-ci, constitue depuis 2009 le second cas de marchés conclus par des entités publiques ne rentrant pas dans le champ d’application du droit de l’Union en matière de marchés publics (le premier étant le « in house »). Plus de 4 ans après, qu’en est-il ?
(A propos de CJUE, 13 juin 2013, Piepenbrock Dienstleistungen GmbH & Co. KG c/ Kreis Düren, aff. C- 386/11 ; et CJUE, 20 juin 2013, Consiglio Nazionale degli Ingegneri c/ Comune di Castelvecchio Subequo, aff. C- 352/12)

Dans la première affaire, l’arrondissement de Duren (Allemagne) est un groupement de communes auquel appartient la ville de Duren (Allemagne). Il possède des bâtiments dans cette dernière. Il a décidé de transférer, par contrat avec la ville, leurs nettoyages moyennant une contrepartie financière.
La seconde affaire traite des suites du séisme de l’Aquila, en date du 06 avril 2009, qui avait profondément endommagé des communes italiennes. Un décret du pouvoir réglementaire central prévoyait que chacune devait établir un plan de reconstruction. Les communes et des établissements universitaires ont alors établi des projets de conventions pour permettre « une coopération scientifique entre des entités publiques dans le but d’assurer l’exécution d’une mission de service public d’intérêt commun ». Ces établissements étaient chargés de diverses prestations dans le cadre de la reconstruction, avec une contrepartie financière. C’est ce que contestait le Conseil national des ingénieurs italiens, à l’origine du litige devant le juge national, et qui a amené la CJUE à prendre position.

Sans reprendre l’analyse détaillée, la qualification des contrats en cause comme marchés publics ne soulevait pas de difficultés majeures. Il restait donc à savoir s’il était possible de bénéficier de l’exonération des règles de publicité et de mise en concurrence résultant de l’arrêt Commission contre RFA (CJCE, 09 juin 2009, Commission c/ RFA, C-480/06).

Dans les deux cas, s’appuyant sur son arrêt Conisma (CJUE 23 déc. 2009, CoNISMa, aff. C-305/08), la Cour rappelle qu’ «  il est sans incidence, d’une part, que cet opérateur soit lui-même un pouvoir adjudicateur et, d’autre part, que l’entité concernée ne poursuive pas à titre principal une finalité lucrative, qu’elle n’ait pas une structure d’entreprise ou encore qu’elle n’assure pas une présence continue sur le marché ». Elle réaffirme par là ce qu’elle avait déjà opposé aux parties dans un arrêt important de 2012 (CJUE, 19 décembre 2012, Azienda Sanitaria Locale di Lecce, aff. C-159/11).

Ce rappel n’est pas négligeable car des interrogations semblaient persister. A ce sujet, le tribunal italien (tribunal administratif régional des Abruzzes), qui a renvoyé la seconde question préjudicielle, défendait une notion « d’intérêts communs » des entités publiques appréciée largement. La limitation de la contrepartie aux remboursements des coûts (en plus des intérêts pour la recherche scientifique appliquée) est centrale dans son raisonnement. Or pour la CJUE, le fait que la rémunération soit limitée aux remboursements des frais qui ont servi à la réalisation du service n’est en aucun cas une exonération aux procédures de passation des marchés publics.

A ce titre, la position du juge français contenue dans l’arrêt Commune de Veyrier-du-Lac (CE, 3 févr. 2012, Cne Veyrier-du-Lac, n° 353737) peut poser question. Il exige seulement « que cette entente ne permette pas une intervention à des fins lucratives de l’une de ces personnes publiques, agissant tel un opérateur sur un marché concurrentiel ». Certes, la décision est antérieure aux précisions apportées par la CJUE. Mais cette coopération semble appréciée avec rigueur par le juge européen, alors que l’approche du juge national apparaît comme plus extensive [1].

Ensuite, les deux décisions commentées reprennent le point 35 de l’arrêt Azienda Sanitaria Locale di Lecce (précité), et l’érige donc comme principe. Ainsi : «  les règles du droit de l’Union en matière de marchés publics ne sont pas applicables pour autant que de tels contrats soient conclus exclusivement par des entités publiques, sans la participation d’une partie privée, qu’aucun prestataire privé ne soit placé dans une situation privilégiée par rapport à ses concurrents et que la coopération qu’ils instaurent soit uniquement régie par des considérations et des exigences propres à la poursuite d’objectifs d’intérêt public ». Ces critères sont cumulatifs.

Cette clarté du propos européen est la bienvenue. En effet, comme le relevait l’avocat général madame Trstenjak dans ses conclusions sur l’arrêt Azienda Sanitaria Locale di Lecce (précité), la Cour n’édictait pas de « formule marquante » pour bénéficier de la jurisprudence Commission contre RFA (précitée). Les choses ont donc évolué.
Ces conclusions sont aussi particulièrement éclairantes sur d’autres points. Madame Verica Trstenjak rappelle que la convention de coopération ne doit pas avoir pour but de contourner le droit des marchés publics (ce que les créateurs de sociétés publiques locales en France ne devraient pas perdre de vue non plus...). Elle met aussi en exergue l’importance du partage d’un intérêt public, d’une mission commune de service public.

En l’espèce, dans le cas du contrat entre l’arrondissement de Duren et la ville de Duren, deux des critères de principe ne sont pas remplis. L’entretien des locaux ne saurait s’apparenter à une coopération dont la finalité serait la mise en œuvre d’une mission de service public commune. Et en permettant qu’un tiers remplisse la mission, une situation privilégiée peut être accordée face aux concurrents de ce tiers.
Concernant les conventions passées suite au séisme de l’Aquila, dans des termes analogues à ceux de l’arrêt Azienda Sanitaria Locale di Lecce (précité), la Cour relève que « l’objet de la coopération entre des entités publiques instaurée par lesdits contrats ne paraît pas assurer la mise en œuvre d’une mission de service public qui est commune aux établissements universitaires et aux communes ». On voit là également l’écho aux conclusions de madame Trstenjak précitées : le caractère commun de la mission de service public est primordial.
Pour le reste, ce sera évidemment aux juridictions de renvoi de se prononcer sur le fond.

Cet arrêt, et cette ordonnance, permettent d’affiner la jurisprudence de l’Union européenne sur les coopérations entre des entités publiques échappant aux obligations de mise en concurrence en raison de missions communes de service public.
Pourtant s’il a parfois été reproché au « in house » un manque de prévisibilité ou de lisibilité, force est de constater que ce nouveau régime dérogatoire, malgré les efforts structurants de la CJUE, n’est pas non plus entouré d’une certitude des plus absolues.
Il sera alors intéressant de voir la réaction jurisprudentielle suite à la nouvelle directive marché, qui devrait s’attacher à cette question [2].

Florestan Arnaud Elève-avocat (ERAGE)