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Fiche pratique : cas d’une fermeture administrative fondée en partie sur des motifs illégaux. Par Jacques-Alexandre Bouboutou, Avocat.
Parution : mercredi 15 octobre 2014
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Les décisions de fermeture sont souvent fondées sur plusieurs motifs dont certains seulement peuvent être déclarés illégaux. La décision n’est alors pas nécessairement irrégulière s’il est établi que le Préfet aurait pris la même décision en se fondant uniquement sur les seuls motifs légaux.
Article actualisé par son auteur en janvier 2023.

Les débits de boisson (bar / boîte de nuit), ainsi que les restaurants, sont susceptibles de faire l’objet d’une mesure de fermeture administrative en cas, soit d’infraction à la réglementation de ces établissements, soit d’atteintes à l’ordre public, soit encore de crimes et délits commis en rapport avec la fréquentation de l’établissement.

Ces décisions sont l’apanage des Préfets, le Préfet de Police à Paris, plus rarement des maires qui peuvent également prononcer des fermetures au titre de leur compétence générale pour la sauvegarde de l’ordre public sur le territoire communal.

Une fermeture, quoi qu’en dise les apparences, n’est pas une sanction, mais une mesure de police prise à titre préventif afin d’éviter la continuation ou la réitération de comportements illicites ou constitutifs de troubles à l’ordre public.

Dans la pratique, il arrive bien souvent qu’une telle mesure soit motivée en raison de différents incidents survenus même plusieurs mois avant la notification de l’arrêté, étant cependant précisé que des faits beaucoup trop anciens ne peuvent en principe justifier une fermeture [1].

Ces faits divers, traduits en termes juridiques, peuvent relever soit du motif n°1 (infractions à la réglementation), soit du motif n°2 (atteintes à l’ordre public), soit encore du motif n°3 (crimes et délits).

La question a son importance, dès lors que ces trois situations sont soumises à des conditions différentes.

-  En termes de durée :

Les infractions à la réglementation régissant les restaurants ou les débits de boisson peuvent donner lieu à une fermeture d’une durée maximale de 6 mois, de même que la commission de crimes et délits.

En revanche, les atteintes à l’ordre public ne peuvent justifier qu’une fermeture de deux mois maximum.

-  En termes de régime :

Une fermeture administrative justifiée en raison d’infractions à la réglementation doit nécessairement être précédée d’un avertissement, qui est en soit un acte faisant grief et donc susceptible de recours devant le juge administratif.

L’avertissement préalable n’est en revanche pas nécessaire pour les deux autres cas (atteintes à l’ordre public et commission de crimes ou délits).

A noter que l’avertissement ne doit donc pas être confondu avec la simple annonce faite à l’exploitant qu’une fermeture administrative est envisagée à l’encontre de son établissement. Obligatoire dans tous les cas de fermeture, cette annonce relève simplement de l’obligation de respecter le principe du contradictoire, en laissant la possibilité à l’exploitant de produire ses observations avant que la décision soit prise et doit d’ailleurs, de la même manière, précéder un avertissement.

-  En termes d’effets :

La fermeture administrative pour la durée de maximale de 6 mois prévue en cas de crimes ou délits vaut retrait du permis d’exploitation, entrainant la perte des licences de catégorie 3 ou 4, conséquences que n’ont pas les autres motifs de fermeture.

-  En termes de conditions :

Une fermeture au titre des motifs n°2 et 3 (atteintes à l’ordre publics et crimes ou délits) n’est justifiée que si les faits qui en sont à l’origine sont en lien avec la fréquentation ou les conditions d’exploitation de l’établissement, ce qui peut donner lieu à débat.

La question qui se pose à ce stade est : que se passe-t-il lorsqu’une décision de fermeture est prise sur différents motifs obéissant à des régimes et ayant des effets distincts ?

Le Conseil d’Etat avait échappé à devoir répondre à cette épineuse question à l’occasion d’une demande d’avis émanant du Tribunal administratif de Poitiers se posant la question de savoir si certains cas de fermeture constituaient une sanction et d’autres une mesure de police. Ayant répondu négativement à la première question, il n’a pas eu à répondre aux questions secondaires portant précisément sur l’appréciation du juge en cas de décision multi-motifs [2].

Cette question s’est posée à nouveau devant la Cour administrative d’appel de Paris [3].

Dans cette affaire, le Préfet de Police avait prononcé la fermeture administrative pour une durée de deux mois d’un établissement de nuit de la capitale pour des faits soupçonnés de violences sexuelles sur mineure liés à une surconsommation d’alcool dans l’établissement.

On sait que le service d’alcool jusqu’à l’ivresse et/ou à des personnes mineures constitue une infraction à la réglementation des débits de boissons (motif n°1), tandis qu’un viol ou une agression sexuelle relève respectivement du crime et du délit (motif n°3).

Il est commode pour le Préfet lorsqu’il se rend compte qu’il a omis de respecter l’une ou l’autre des conditions légales prévues pour un motif de fermeture, de ne plus s’appuyer que sur le motif encore valide.

Ce mécanisme (d’aucuns diront ce stratagème) qui n’est pas inconnu en droit administratif est appelé savamment neutralisation de motifs illégaux, l’idée étant que la décision demeure valide s’il apparaît que le Préfet aurait pris la même décision en se fondant uniquement sur les motifs légaux.

Il s’agit donc comme dans le cas d’espèce de déterminer quel était le motif prédominant invoqué. Cela peut notamment transparaître de l’ordre des motifs mentionnés dans l’arrêté, de la place qui leur est consacrée ou de certains termes employés tels que « également » ou « en outre » qui marquent le caractère secondaire du motif concerné.

On imagine, ou l’on espère, que le Préfet ne sera pas suivi lorsque la neutralisation des motifs n’est sollicitée que pour échapper aux conséquences d’une bourde procédurale commise par lui.
C’était bien le cas dans l’arrêt, le Préfet ayant omis de faire précéder son arrêté d’un avertissement préalable alors qu’il était en partie fondé sur une infraction à la réglementation (motif n°1).

Toutefois, la Cour n’a même pas eu besoin de procéder à cette analyse, l’autre motif, à savoir la commission d’une agression sexuelle ou d’un viol n’était pas suffisamment établie en l’état de l’enquête des services de police.

Il est d’ailleurs regrettable qu’une mesure de police visant à éviter la réédition de crimes ou délits puisse être prise avant même que la juridiction pénale n’ait statué sur leur existence et, selon la Cour, même si la plainte a été classée sans suite par le Procureur !

En effet, cette situation est, selon nous, difficilement conciliable avec le fait que le juge administratif est lié par la qualification retenue par le juge pénal [4]. Dans cette hypothèse, ne devrait-il pas surseoir à statuer dans l’attente de la décision du juge pénal si ce dernier est déjà saisi ?

Il appartiendra au Conseil d’Etat de trancher cette question lorsqu’elle se présentera devant lui.

Jacques-Alexandre Bouboutou Avocat à la Cour http://bouboutou-avocats.com

[1] CAA Versailles, 27 décembre 2007, Préfet de Seine-Saint-Denis, req. n°06VE00256

[2] Conseil d’Etat, 6 février 2013, Ets Le Seven, Avis n°363532

[3] CAA Paris, 22 septembre 2014, Préfet de Police, req. n°13PA01859

[4] Conseil d’Etat, 10 octobre 2012, SARL Le Madison, req. n°345903

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