Charles Ingalls a failli se voir refuser sa demande de permis de construire l’extension de sa petite maison dans la prairie.

Si la volonté du législateur est de prévenir l’artificialisation des sols et de concentrer l’habitat au sein des bourgs et des agglomérations, il semble avoir oublié, l’espace de quelques mois, l’extension des habitations dans les zones agricoles, naturelles et forestières.

Issu de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 « Grenelle II », l’ancien article L. 123-1-5 du Code de l’urbanisme disposait notamment :

« Dans les zones naturelles, agricoles ou forestières, le règlement peut délimiter des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées dans lesquels des constructions peuvent être autorisées à la condition qu’elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages. Le règlement précise les conditions de hauteur, d’implantation et de densité des constructions permettant d’assurer leur insertion dans l’environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone ».

Ces dispositions autorisent, dans les zones naturelles et agricoles, le pastillage d’une construction ou d’un ensemble de constructions pour permettre l’évolution du bâti existant et le faire échapper à l’inconstructibilité de principe dans les espaces naturels et ruraux.

Selon l’étude d’impact de la loi ALUR, la technique du pastillage a parfois été source de dérives et de surcoûts en termes d’équipement, de services publics et de réseaux, consommatrice de terres cultivables et préjudiciable à la qualité des paysages.

Et l’étude d’impact de citer le PLU de Vaison-la-romaine, partiellement annulé, créant 200 pastilles.

Dès lors qu’il est vrai que ces dispositions ont parfois conduit à voir des plans locaux d’urbanisme de certaines communes rurales véritablement « mouchetées » de zone Ah, Nh, Ar, Nr, etc., le législateur a entendu rendre ces pastilles exceptionnelles et les soumettre à l’avis de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles.

Selon l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n°2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) :

« 6° A titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés :

a) Des constructions ;

b) Des aires d’accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l’habitat des gens du voyage au sens de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage ;

c) Des résidences démontables constituant l’habitat permanent de leurs utilisateurs.

Le règlement précise les conditions de hauteur, d’implantation et de densité des constructions, permettant d’assurer leur insertion dans l’environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l’hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire.

Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles. Cet avis est réputé favorable s’il n’est pas intervenu dans un délai de trois mois à compter de la saisine.

Les constructions existantes situées en dehors de ces secteurs et dans des zones naturelles, agricoles ou forestières ne peuvent faire l’objet que d’une adaptation ou d’une réfection, à l’exclusion de tout changement de destination.

Dans les zones agricoles, le règlement peut désigner les bâtiments qui, en raison de leur intérêt architectural ou patrimonial, peuvent faire l’objet d’un changement de destination ou d’une extension limitée, dès lors que ce changement de destination ou cette extension limitée ne compromet pas l’exploitation agricole. Le changement de destination et les autorisations de travaux sont soumis à l’avis conforme de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles prévue à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime.

Dans les zones naturelles, le règlement peut désigner les bâtiments qui, en raison de leur intérêt architectural ou patrimonial, peuvent faire l’objet d’un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l’exploitation agricole ou la qualité paysagère du site. Dans ce cas, les autorisations de travaux sont soumises à l’avis conforme de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.

Le septième alinéa du présent 6° n’est applicable ni aux constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole ou forestière, ni aux constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs ou à des services publics ».

La possibilité de création de STECAL est donc conservée, mais seulement :

• à titre exceptionnel ;
• après avis de la CDCEA.

Le texte ne précise pas à quel moment doit intervenir la saisine de la CDCEA mais on l’imagine concomitante à celle des personnes publiques associées, dès lors que la commission peut, à sa demande, se faire communiquer le projet de PLU arrêté [1].

En dehors des STECAL, dans les zones naturelles et agricoles, la loi ALUR fige les constructions dans leur volume-enveloppe, en ne permettant qu’une adaptation ou une réfection, pour éviter la ruine.

Sous l’empire de ces dispositions, elles ne pouvaient faire l’objet ni d’une extension ni d’un changement de destination.

Toutefois, les auteurs du plan local d’urbanisme pouvaient repérer les bâtiments qui présentent un intérêt architectural ou patrimonial.

• Dans les zones agricoles, les bâtiments repérés pouvaient faire l’objet d’un changement de destination et d’une extension limitée, après avis conforme de la CDCEA.

• Dans les zones naturelles, les bâtiments repérés pouvaient faire l’objet d’un changement de destination (à l’exclusion d’une extension, même limitée), après avis conforme de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.

Ces dispositions invitaient donc les auteurs du plan local d’urbanisme à procéder à l’inventaire des bâtiments d’intérêt plutôt qu’à pastiller le territoire.

L’on peine à imaginer le travail de titan des cabinets d’étude consistant à parcourir la campagne à la recherche de bâtiments d’intérêt à identifier, alors même que, bien souvent, l’élaboration d’un plan local d’urbanisme est à peine rentable pour ces bureaux d’étude.

La loi ALUR restreignait donc considérablement l’évolution du bâti dans les zones agricoles et naturelles puisque les STECAL deviennent exceptionnels et qu’en dehors de ces zones le bâti devient figé (sauf bâtiments d’intérêt) …

Le IV de l’article 157 de la loi ALUR dispose toutefois que les STECAL délimités avant la publication de ladite loi restent en vigueur et soumis aux dispositions précitées du 14° de l’article L. 123-1-5 jusqu’à la prochaine révision du document d’urbanisme.

Quelques mois après la publication de la loi ALUR, un nouveau régime devient applicable aux constructions existantes dans les zones agricoles, naturelles et forestières.

La loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture revient partiellement sur le dispositif ALUR.

Selon l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme désormais en vigueur :

« 6° A titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés :

a) Des constructions ;

b) Des aires d’accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l’habitat des gens du voyage au sens de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage ;

c) Des résidences démontables constituant l’habitat permanent de leurs utilisateurs.

Le règlement précise les conditions de hauteur, d’implantation et de densité des constructions, permettant d’assurer leur insertion dans l’environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l’hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire.

Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Cet avis est réputé favorable s’il n’est pas intervenu dans un délai de trois mois à compter de la saisine.

Dans les zones agricoles ou naturelles et en dehors des secteurs mentionnés au présent 6°, le règlement peut désigner les bâtiments qui peuvent faire l’objet d’un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l’activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le changement de destination est soumis, en zone agricole, à l’avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers prévue à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, et, en zone naturelle, à l’avis conforme de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.

Dans les zones agricoles ou naturelles et en dehors des secteurs mentionnés au présent 6°, les bâtiments d’habitation peuvent faire l’objet d’une extension dès lors que cette extension ne compromet pas l’activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le règlement précise les conditions de hauteur, d’implantation et de densité des extensions permettant d’assurer leur insertion dans l’environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone ».

Les STECAL restent donc exceptionnels.

Le changement de destination des constructions existantes dans les zones agricoles ou naturelles, en dehors des STECAL, devient possible pour les bâtiments désignés au règlement (sans que la condition tenant à l’intérêt architectural ou patrimonial ne soit reprise), après avis conforme de la CDCEA ou de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, selon que la construction se situe en zone A ou N.

L’extension (sans référence à son caractère limité) des bâtiments d’habitation dans les zones agricoles ou naturelles, en dehors des STECAL, redevient possible (sans qu’il soit nécessaire de recueillir un quelconque avis).

Dans cette hypothèse, le règlement doit préciser les conditions de hauteur, d’implantation et de densité des extensions.

L’on est en vérité plus proche du choc que de la simplification dans la mesure où des questions essentielles, non résolues par la loi d’avenir pour l’agriculture, restent en suspens et que les dispositions modifiées de l’article L. 123-1-5 en posent de nouvelles.

Le juge administratif sera ainsi probablement amené à se prononcer sur le seuil à partir duquel la création de STECAL n’est plus exceptionnelle ou sur le point de savoir si une extension non limitée de l’existant dans les zones agricoles et naturelles reste compatible avec le caractère de la zone.

Quant aux bureaux d’études, ils s’interrogent déjà sur les critères de désignation des bâtiments pouvant recevoir un changement de destination et sur les modalités de cette désignation (règlement graphique ou littéral, désignation bâtiment par bâtiment, définition d’un type de bâtiment pouvant recevoir le changement de destination …).

L’avis conforme des commissions départementales sur le changement de destination interroge également. Doit-il être systématique, à l’occasion de l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme ou à l’occasion de l’élaboration du plan local d’urbanisme ?

La petite maison dans la prairie peut donc être étendue mais, plus que jamais, les plans locaux d’urbanisme sont soumis à une constante insécurité juridique qu’un législateur « girouette » ne peut que renforcer.

Charles Soublin, avocat

Comentaires:

• 
  Sans titre, epure, 6 mai 2015

  En tant que bureau d’études d’urbanisme, je ne peux que souscrire à votre analyse … aussi bien qu’à votre commentaire sur la rentabilité de notre profession au regard des "performances" attendues des documents d’urbanisme, dans un contexte d’instabilité juridique qui dure depuis une dizaine d’années (quand même) et de "toujours plus" demandé aux BE, et du coût de ces documents qui lui, n’a guère varié depuis 2000.
  Concernant les fameux stecal, les services de l’Etat ont tendance à élaborer leur "doctrine locale" pour l’imposer aux bureaux d’études et aux maires. On constate ainsi une certaine divergence de vue dans l’application de la loi, et de plus en plus de difficulté, voire l’impossibilité, à recourir au stecal ; parmi les raisons invoquées :
   il faut "démontrer" le caractère exceptionnel du stecal (même s’il n’y en a que deux ou trois dans le PLU),
   la démonstration n’est jamais satisfaisante, même si elle s’appuie sur les éléments fournis par le ministère : nombre et taille réduits, non atteinte aux paysages, à l’activité agricole, etc
   la loi n’a pas défini le type de construction qui peut être autorisé, donc le stecal ne peut être autorisé que pour des annexes de type abri de jardin, de chevaux, etc,
   un stecal ne peut être délimité autour de constructions existantes isolées en zone agricole ou naturelle et autoriser les piscines,
   le stecal est appelé à disparaître,
   la loi LAAAF donne suffisamment de possibilités pour ne pas recourir au stecal.
  Les CDCEA (CDPENAF), préparées par les services de l’Etat, ont dans certaines régions une issue systématiquement négative sur ce point, contrairement à d’autres qui paraissent plutôt tolérantes.
  Dans ce cadre, les conditions de travail déjà très précaires des BE sont rendues de plus en plus difficiles, et nous sommes bon nombre à nous demander "si le jeu en vaut encore la chandelle" … tant il est vrai que le problème des stecal n’est pas le seul que nous rencontrions !

  
  
  • Sans titre, Paul, 22 janvier 2016

    Bonjour, en tant que militant d’une association œuvrant pour la reconnaissance de l’habitat léger (yourtes, etc...), je tient à rajouter que la loi Alur pas plus que la LAAF n’ont permis d’apprécier d’une manière cohérente le " potentiel de réversibilité" de ces habitats, bien que celui-ci ait était pris en compte comme une obligation ("ces habitats doivent rester rapidement et facilement démontable").
    Le confinement sur les STECAL exceptionnelles, soumise à l’avis de la CDPENAF et à l’accord du préfet est inadapté et complexifie suffisamment la procédure pour dissuader communes et porteurs de projet.
    De plus les STECAL actuelles en zone A et N deviennent constructibles"en dur" non réversible, alors que le souci de préservation de ces zones devrait justement permettre et faciliter sur des critères encore non inventoriés l’installation d’habitats sans fondation, avec des aménagements légers également démontables ou compostables.
    ALUR fut l’occasion de faire inscrire dans la loi la possibilité d’habitat autonome à l’égard des réseaux, intégralement respectueux de l’environnement sur la base d’un engagement du porteur de projet, il faudra donc faire évoluer ce cadre trop strict et incohérent, calquer sur la réglementation de l’habitat "en dur".
    Gageons que les jurisprudences ça et là y contribuerons tout autant que les débats législatifs.
    Et bien que les cabinets d’études ne soit pas les mieux placés pour initier des démarches participatives, je pense que des ateliers populaire d’urbanisme pourrait leur apporter un coup de main conséquent lors de l’élaboration des PLU. En attendant bon courage à tous
  
  
  • Sans titre, Gipsy, 15 décembre 2017

    Ce n’est pas une réponse mais une toute autre question .je fais parti des gens du voyage et je propriétaire d un terrain en zone n je voudrais savoir si je m installé chez moi avec ma familles car nous sommes plusieurs propriétaires de La mêmes familles ce que je risque de la part de la mairie qui elle je le précise n a pas d air d accueil pour gens du voyages et n’a pas projet pour l instant et qu elle sont mes droit dans ce cas par rapport à la loi allur et à qui faut-il demander des documents pour le faire plus facilement je précise que la commune ou je suis à plus de 5000 habitants je vous remercie de votre réponse au plus vite car je dois passer en mairie prochainement
• 
  STEACL, SCHMIDT Gilbert, commissaire enquêteur, 24 janvier 2016

  Est-ce-qu’une commune, après approbation PLU, est-elle obligée de viabiliser la zone de la STECAL ?

  
  
  • zone N, Liliane BENOIT, 13 septembre 2019

    Bonjour, mon terrain (6525m2), classé par le POS en NBa a été classé en
    zone N par le PLU.
    Or ce terrain est dans un secteur déjà construit depuis 50 ans, 5 maisons existent dans ce secteur et mon terrain est situé entre deux parcelles construites.
    Quels sont les recours possibles pour que j’ai la possiblité de rendre ce terrain à nouveau constructible.
    Merci
  
  
  • Sans titre, Flores , 1er mars 2022

    Une commune qui envisage de créer une zone stecal pour une dizaine d’habitations (baux emphytéotique pour les futurs habitants) est elle obligé de leurs fournir un branchement au réseau d’eau potable, sachant que les personnes concernées ne le souhaitent pas.
    Nombre d’habitants maximum 30 personnes.
    Merci de joindre des texte, Loi, décret etc...
• 
  Sans titre, danneyrolles jean luc, 15 septembre 2016

  Bonjour,
  je m’intéresse à ces fameuses pastilles.

  Qui veut la peau du potager d’un curieux ?

  Je m’appelle Jean Luc Danneyrolles.

  J’ai crée Le Potager d’un Curieux (jardin grainier) dans le Lubéron, il y a trente ans.
  C’est un grand jardin de maintenance de semences svi (sans valeur intrinsèque dixit !), dans lequel 300 sortes de graines sont récoltées chaque année, notamment grâce à de nombreux stagiaires motivés. Je suis propriétaire du lieu et agriculteur à titre principal.

  Pour en savoir plus :
  http://www.lepotagerduncurieux.org

  Cet extraordinaire travail intéresse aussi la répression des fraudes (trois visites en dix ans).
  En 2012, j’ai entrepris la construction de toilettes sèches, d’un composteur pour celle-ci, d’une salle d’eau (lavabo, douche), d’une cuisine extérieure collective, d’une cabane dans un arbre, d’un poulailler grillagé et d’une yourte (« ma maison »). Ces constructions en bois sont sans fondation. Deux caravanes ont complété les possibilités d’hébergement. Il n’y a aucun commerce locatif des ces installations légères.
  En plein été 2013 pourtant, il y a trois ans, suite à une dénonciation dont j’ignore la teneur et l’auteur, le procureur est saisi et demande un contrôle de la DDT (pas le produit chimique).
  L’inspecteur fait un inventaire minutieux, procès verbal à l’appui, sur lequel seront rajoutés serre de pépinière et un vieux bâtiment en bois construits il y a 22 ans ! Dans ce lieu, nombres d’artistes sont venus créer, de jeunes maraîchers et de futures jardinières apprendre à semer, des touristes satisfaire leur curiosité.

  Plusieurs tentatives de régularisation (déclaration préalable de travaux et permis de construire) échouent au motif suivant : établissement recevant du public. La mairie n’est pas hostile mais se déclare incompétente. Un long silence m’a fait croire l’abandon des poursuites jusqu’à il y a 15 jours, où pour la troisième fois je me rends en gendarmerie pour complément d’enquête. Le procureur demande des informations financières (chiffre d’affaire et documents comptables) : je gagne au mieux 1000 euros par mois, sans aucune aide agricole.

  La situation est kafkaïenne. Harmonie avec le lieu, harmonie hors-la-loi.
  Un procès est prévu et des amendes et demandes de destructions vont être décidées. Je n’ai pas peur, mais je ressens une stratégie de l’épuisement, une volonté d’éradiquer toutes tentatives alternatives, des plus récentes aux plus profondément enracinées. Dans ce Lubéron mondialisé comme partout en France, nous vivons une gentrification rurale brutale.

  J’ai depuis décidé le départ des caravanes, particulièrement diabolisées dans ce pays.
  Mais je n’ai pas d’autres choix que de résister. Et pour cela j’ai besoin de votre soutien, qu’il soit moral, juridique, de toute nature.
• 
  Stecal, François, 24 septembre 2018

  Bonjour , j’ai une question simple sur une zone stecal
  est il obligatoire d’être sur le réseau eau électricité ou peut on être autonome ?
• 
  Merci, Mickael, 6 février 2022

  Quel article ! Magnifique synthèse, précision des sources de droit et analyse critique pertinente à mon goût ! Un grand merci :)