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Loi Littoral : la règle de l’extension de l’urbanisation en continuité. Par Pierre Jean-Meire, Avocat.
Parution : jeudi 18 mai 2017
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L’obligation d’étendre l’urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants ou en hameaux nouveaux, anciennement prévue par l’article L. 146-4-I du Code de l’urbanisme et désormais reprise à l’article L. 121-8, est sans doute l’une des règles les plus connues de la Loi Littoral. Le fait qu’elle soit applicable à l’intégralité d’une commune littorale, indépendamment de la localisation de la construction par rapport au littoral où encore à ses effets sur ce dernier, a sans doute largement contribué à cette renommée, tout comme les appréciations parfois délicates des notions de ce principe d’urbanisation.

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1/. Principe général.

En vertu de l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme (auparavant L. 146-4-I), dans les communes littorales « l’extension de l’urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement ».

Alors que cette disposition existe depuis l’origine dans la Loi Littoral, il faudra attendre 2006 pour que le Conseil d’Etat délivre son interprétation jurisprudentielle complète de cette règle.

D’après la Haute Juridiction administrative « il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c’est-à-dire dans les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significative de constructions, mais que, en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages » (CE 9 novembre 2015 Commune de Porto Vecchio n° 372531, publié au recueil sur ce point, V. auparavant CE 27 septembre 2006 Commune du Lavandou n° 275924, mentionné dans les tables mais sur un autre point).

Selon l’instruction du Gouvernement du 7 décembre 2015, l’agglomération se définit comme : « un ensemble à caractère urbain composé de quartiers centraux d’une densité relativement importante comprenant un centre-ville ou un bourg et des quartiers de densité moindre présentant une continuité dans le tissu urbain », et le village comme « un noyau traditionnel, assez important pour avoir une vie propre tout au long de l’année [qui] se distingue du hameau par une taille plus importante et par le fait qu’il accueille encore ou a accueilli des éléments de vie collective, une place de village, une église, quelques commerces de proximité ou services publics, même si ces derniers n’existent plus compte tenu de l’évolution des modes de vie » (Instruction du Gouvernement du 7 décembre 2015 Annexe relative à l’extension de l’urbanisation en continuité).

2/. Critères de qualification d’une « zone déjà urbanisée ».

Pour déterminer si la zone, dans laquelle la parcelle que l’on souhaite urbaniser est située, peut être regardée comme s’implantant dans une « zone déjà urbanisée » au sens de l’article L. 121-8 (ancien L. 146-4-I) du Code de l’urbanisme, le juge administratif utilise un faisceau de critères.

Il convient de préciser au préalable qu’un lotissement ne constitue pas, par principe, une agglomération ou un village au sens de ces dispositions (CE 3 juillet 1996 SCI Mandelieu Maurevieil n° 137623).

En premier lieu, le juge utilise un critère d’équipement en voies, réseaux (adduction d’eau, électricité, assainissement…) et au service public de collecte des déchets.

Le fait que la parcelle en cause soit raccordée ou très facilement connectable à ces services publics, témoigne à l’évidence de ce qu’elle s’insère dans un environnement qui bénéficie déjà d’une certaine urbanisation.

A l’inverse s’il est nécessaire d’entreprendre des travaux, même d’une faible importance, pour relier le terrain à urbaniser à ces services publics, il en résulte que la zone est faiblement urbanisée.

En deuxième lieu, le juge prend en compte les équipements ou les lieux collectifs publics ou privés proches de la parcelle.

Ainsi, la présence d’un hôtel, d’une école, ou encore d’un débit de boissons témoignent d’une urbanisation de la zone.

Il n’est toutefois pas indispensable que la zone urbanisée en cause possède de tels équipements.

En troisième lieu, les magistrats analysent la quantité et la densité du bâti et des occupations du sol (voirie, parking…) environnants l’opération d’urbanisation.

Il peut être parfois difficile de déterminer l’échelle à prendre en compte pour apprécier ce critère, qui peut alors bénéficier d’une certaine forme de géométrie variable.

Il conviendra toutefois de trouver une unité géographique qui arrive à réunir à la fois une quantité et une densité de construction suffisante pour pouvoir qualifier de zone déjà urbanisée le secteur en cause et qui ne comporte pas de rupture d’urbanisation.

L’exigence de continuité permet alors de délimiter naturellement cette unité géographique.

2.1/ Exemples de jurisprudences acceptant de reconnaître une zone comme déjà urbanisée.

Selon le Conseil d’Etat, un terrain se trouvant à l’intérieur d’une zone construite comprenant une soixantaine de constructions à usage d’habitation, densément regroupées, et donc, où l’urbanisation n’est pas diffuse, qui jouxte une route départementale de l’autre côté de laquelle sont implantées de nombreuses constructions le long du bassin de Thau, lesquelles sont en continuité avec le village de Bouzigues, se situe dans une zone déjà urbanisée, caractérisée par un nombre et une densité significatifs de constructions (CE 21 avril 2017 n° 403765).

La cour administrative d’appel de Nantes a quant à elle eu l’occasion de juger que le lieu-dit Tréhervé rattaché à la commune d’Ambon, se caractérise par un nombre et une densité significatifs de constructions. Ces magistrats ont alors validé le projet de construction d’un lotissement de dix lots localisé à l’extrémité nord de ce lieu-dit, lequel prend la forme d’un bourg d’une cinquantaine de constructions à usage d’habitations et d’un grand camping de plus de 150 habitations légères de loisir, répartis sur un espace s’étendant en longueur sur environ 350 mètres, de part et d’autre de la route de la Baie, sur une profondeur d’environ 50 mètres à partir de celle-ci du côté le moins construit et comprise entre 100 et 130 mètres en son côté nord, sans rupture nette d’urbanisation. La Cour relève que les constructions à usage d’habitation déjà présentes sur ce lieu-dit sont soit directement voisines les unes des autres, soit voisines du camping (CAA Nantes 5 février 2016 Commune d’Ambon n° 15NT00387).

Il ressort également de la jurisprudence de cette cour qu’une parcelle, contigüe au sud-ouest à une parcelle bâtie et qui fait face à des secteurs comportant de nombreuses constructions tant à l’est de l’autre côté d’une route qu’au sud de l’autre côté d’une impasse, où l’ensemble des unités foncières sont bâties, tandis que l’urbanisation se poursuit au-delà de la parcelle, le long de ces deux voies, et alors que la distance du terrain d’assiette par rapport au centre bourg de la commune est en elle-même sans incidence, est située dans la continuité d’une zone caractérisée par un nombre et une densité significatifs de constructions (CAA Nantes, 19 février 2016, commune de Locquirec, n°15NT00684).

Cette Cour administrative d’appel a également validé un projet situé au cœur du lieu-dit de Kersiguénou sur la commune de Crozon, lequel se compose d’une cinquantaine de maisons d’habitation groupées desservies par des voies de circulation (CAA Nantes, 28 février 2014, M. C., n°12NT01411).

Enfin, et toujours selon la même Cour, la localité de Saint-Vincent, qui est composée d’environ une centaine de constructions regroupées de manière dense et continue le long d’une voie communale et des chemins adjacents à cette voie, doit être regardée comme un village existant au sens des dispositions du I de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme. Ainsi, un projet de dix-sept maisons, lesquelles formeront une bande continue jouxtant au sud et à l’ouest cette localité, peut être autorisé sans méconnaître lesdites dispositions (CAA Nantes 9 mars 2012 Commune de Saint-Coulomb N° 10NT0191).

2.2/ Exemples de jurisprudences refusant de reconnaître une zone comme déjà urbanisée.

Un projet implanté à l’extrémité sud d’un terrain non bâti d’une longueur d’environ 70 mètres, lequel s’ouvre au sud sur de vastes espaces agricoles et qui est séparé à l’ouest d’un secteur construit, limité à une dizaine d’habitations, par un grand terrain cultivé, se trouve dans une zone d’urbanisation diffuse, quand bien même l’on trouve au nord, de l’autre côté d’une rue, une zone plus densément construite, dès lors que ce terrain en est séparé par une autre parcelle agricole de grande superficie (CAA Nantes, 19 février 2016, commune de Locquirec, n°14NT03251).

De la même manière une parcelle, d’une superficie de 2 646 m², qui est située en bordure d’une route départementale, le long de laquelle s’est développée, essentiellement de l’autre côté de la voie, une urbanisation limitée à un seul rang, qui est bordée, au nord comme à l’est, soit par des terres cultivées, soit par des prairies, et qui est séparée du centre aggloméré de la commune par des zones d’urbanisation discontinues et des espaces agricoles, ne se situe pas, en continuité avec une zone caractérisée par un nombre et une densité significatifs de constructions (CAA Nantes, 19 février 2016, n°15NT00683, commune de Locquirec).

Toujours selon la cour administrative d’appel de Nantes, des terrains séparés de son agglomération de rattachement, à l’est, par un vaste espace naturel qui longe une route départementale selon un axe nord-sud, et autours desquels seules quelques habitations disséminées et des bâtiments dépendant des zones conchylicoles situées au nord et à l’est, formant une urbanisation diffuse existent sont situées dans une zone d’urbanisation diffuse. Les juges relèvent qu’en l’espèce que si ces parcelles sont bordées au sud par une zone pavillonnaire densément urbanisée, elles en sont toutefois séparées par une importante voie de circulation, qui relie le centre bourg à la plage, qui délimite des quartiers distincts (CAA Nantes 4 février 2011 Association Manche Nature n° 09NT01351).

Selon la cour administrative d’appel de Bordeaux, un terrain implanté dans un secteur qui prend la forme d’un groupe de maisons, nettement isolé du centre-bourg de Naujac-sur-Mer situé à plus d’un kilomètre, dont il est séparé par de vastes espaces boisés, qui comprend une cinquantaine de maisons à usage d’habitation, implantée de façon non structurée le long d’un croisement entre deux routes départementales, est situé dans un environnement d’urbanisation diffuse (CAA Bordeaux 12 janvier 2017 n° 15BX00373).

Enfin, la Cour administrative d’appel de Nantes a jugé récemment qu’un terrain, localisé au sein d’un vaste espace vierge de toute construction sur plusieurs de ses côtés, y compris sur le bord opposé du chemin de desserte qui le longe, dont les constructions existantes les plus proches, situées au nord de la parcelle, sont distantes, pour l’une, de plus de trente mètres, et pour l’autre de plus de cinquante mètres et dont les différents lotissements qui ont été autorisés dans un passé récent lui sont distant d’environ 80 mètres, doit être considéré, en dépit de la présence de plusieurs constructions lui ayant fait perdre tout caractère naturel, comme implanté dans un espace d’urbanisation diffuse, au sein duquel tout projet de construction est de nature à emporter une extension de l’urbanisation prohibée par les dispositions de l’article L. 146-4 I du code de l’urbanisme (CAA Nantes 17 octobre 2016 Commune de Locmariaquer n° 15NT02486).

3/. La notion de continuité.

Il ne suffit pas que la construction projetée s’insère dans une zone déjà urbanisée pour être en conformité avec l’article L. 121-8 (ancien L. 146-4-I) du Code de l’urbanisme.

Il est également nécessaire que la parcelle devant recevoir la construction soit située en continuité avec une telle zone.

Le juge administratif regarde alors les parcelles contiguës qui entourent le projet de construction et vérifie si elles sont bâties ou si elles s’ouvrent sur des zones vierges.

Les magistrats prennent alors en compte la distance de la construction et du terrain qui la reçoit, par rapport à la construction la plus proche de la zone déjà urbanisée.

Les magistrats s’assurent également que des zones tampons ne viennent pas rompre la continuité de l’urbanisation.

Il peut s’agir de séparations naturelles (cours d’eau, espaces boisés…) ou artificielles (routes, parkings…).

Il importe de préciser que, comme souvent avec la Loi Littoral, tout sera affaire d’appréciation dès lors que ces barrières ne sont pas systématiquement considérées comme des coupures d’urbanisation (CAA Nantes 27 décembre 2013 n° 12NT01071 : « la seule circonstance que ces secteurs soient séparés de cette partie urbanisée de la commune par une voie de circulation, la route départementale n° 72, ne peut être regardée à elle seule comme entraînant une rupture d’urbanisation »).

Ainsi, si le terrain est séparé d’une agglomération ou d’un village qui peut être qualifié de zone déjà urbanisée, par des zones agricoles ou naturelles, ces ruptures d’urbanisation ne permettent pas de considérer qu’il s’inscrit en continuité de cette urbanisation (CE 27 juillet 2009 Commune de Bono n° 306946).

La Cour administrative d’appel de Nantes a jugé quant à elle qu’un terrain bordé, au nord, à l’ouest et au sud-ouest, de zones pavillonnaires denses, qui constituent une urbanisation continue jusqu’au centre du bourg de la commune situé à environ 500 mètres et à l’est, de constructions isolées, est situé en continuité avec une partie urbanisée, alors même qu’il jouxte au sud et au sud-est un site naturel inscrit (CAA Nantes 16 novembre 2012 M. Louis A et autres n° 11NT02535).

4/. La notion d’extension de l’urbanisation.

Assez logiquement, le juge administratif a adopté une position très large de la notion d’extension de l’urbanisation.

Outre le fait que toute construction nouvelle, même unique (CE 9 novembre 1994 Commune de Patrimonio n° 121297), et même s’il s’agit d’une construction à usage agricole (CE 15 octobre 1999 Commune de Logonna Daoulas n° 198578) est considérée comme une extension de l’urbanisation, la jurisprudence a eu l’occasion de préciser qu’un parking (CE 14 janvier 1994 Commune de Rayol-Canadel n° 127025 ; V. également CAA Nantes 26 septembre 2006 Association des amis du pays entre Mès et Vilaine n° 05NT01025), ou encore une aire d’accueil des gens du voyage (CAA Nantes 31 décembre 2009 Commune de Perros-Guirec n° 09NT00963) sont également des extensions de l’urbanisation.

Le Conseil d’Etat a également précisé que « la construction d’éoliennes est une extension de l’urbanisation au sens du I de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme » (CE 14 novembre 2012 Société Neo Plouvien n° 347778 V. également pour une centrale thermique CE 12 octobre 1993 Avis V. sur ce point l’article L.121-12 du Code de l’urbanisme).

Si la jurisprudence administrative est stricte, elle n’en demeure pas moins pragmatique et dans certains cas des travaux de construction peuvent ne pas être considérés comme des extensions d’urbanisation.

C’est du moins la position retenue dans l’instruction du 7 décembre 2015 par le Ministre du logement et de l’habitat durable, qui assimile les notions d’urbanisation des articles L. 121-13 et L. 121-8 du Code de l’urbanisme.

Ainsi, et toujours selon cette instruction, les extensions ou les agrandissements de constructions déjà existantes, sous réserve qu’elles ne soient pas d’une ampleur telle qu’il faille les considérer comme une urbanisation (V. par exemple pour une extension présentant en réalité les caractéristiques d’une construction nouvelle car dépourvue de lien fonctionnel avec l’existant, CAA Nantes 19 avril 2005 n° 03NT00810), ne sont pas des opérations d’urbanisation soumises à l’obligation de respecter la règle de continuité avec une zone déjà urbanisée.

Le juge administratif a en effet déjà eu l’occasion de juger que des travaux, « qui ne consistent qu’en l’extension d’une maison d’habitation existante de 44 m2 par l’adjonction d’une pièce de 8 m2 et en la reconstruction d’un bâtiment annexe de 12 m2 » (CAA Nantes 16 décembre 1998 Commune de Préfailles n° 97NT02003), de même qu’un projet qui consiste « à agrandir une maison d’habitation en portant sa surface hors œuvre nette de 64 à 297 m² » (CAA Nantes 28 mars 2006 Commune de Plouharnel n° 05NT00824), ne présentent pas le caractère d’une extension de l’urbanisation au sens de l’article L. 121-13.

De la même manière, et toujours par rapport à l’article L. 121-13 du Code de l’urbanisme, le Conseil d’Etat a eu l’occasion de refuser d’appliquer cette disposition aux ouvrages techniques de faible ampleur comme une station de pompage (CE 14 octobre 1991 SIVOM du Plateau de Valensole n° 109208) ou encore un projet de liaison routière (CE 12 novembre 1997 Association des amis de Saint-Palais sur Mer n° 134085).

5/. Les exceptions.

Outre les exceptions générales à la Loi Littoral (L. 121-4 et L. 121-5 du Code de l’urbanisme), le Code de l’urbanisme a prévu certaines exceptions à la règle de l’obligation d’extension de l’urbanisation en continuité des agglomérations et villages.

Ainsi, s’agissant des exploitations agricoles, l’article L. 121-10 du Code de l’urbanisme prévoit que « les constructions ou installations liées aux activités agricoles ou forestières qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées peuvent être autorisées, en dehors des espaces proches du rivage, avec l’accord de l’autorité administrative compétente de l’Etat après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Cet accord est refusé si les constructions ou installations sont de nature à porter atteinte à l’environnement ou aux paysages ». De même l’article L. 121-11 du même Code dispose que : « Les dispositions de l’article L. 121-8 ne font pas obstacle à la réalisation de travaux de mise aux normes des exploitations agricoles, à condition que les effluents d’origine animale ne soient pas accrus ».

Plus récemment, et pour faire obstacle à la jurisprudence du Société Neo Plouvien (CE 14 novembre 2012 Société Neo Plouvien n° 347778) le législateur a adopté un article L. 121-12 du Code de l’urbanisme qui dispose que « les ouvrages nécessaires à la production d’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent ne sont pas soumis aux dispositions de l’article L. 121-8, lorsqu’ils sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées.

Ils peuvent être implantés après délibération favorable de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme ou, à défaut, du conseil municipal de la commune concernée par l’ouvrage, et après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.

Ces ouvrages ne peuvent pas être implantés s’ils sont de nature à porter atteinte à l’environnement ou aux sites et paysages remarquables ».

Enfin, il convient de rappeler que les reconstructions des bâtiments après destruction ou démolition (article L. 111-15 du Code de l’urbanisme) sont permises même lorsque la construction en cause n’est pas située en continuité avec une zone déjà urbanisée (V. sur ce point l’instruction du 7 décembre 2015 qui indique expressément que les reconstructions à l’identique prévue par l’article L. 111-15 sont exclues du champ d’application de la règle d’extension de l’urbanisation en continuité).

6/. La notion d’hameau nouveau intégré à l’environnement.

Dès lors qu’il ne se situe pas en continuité avec une agglomération ou un village une construction ne peut avoir lieu que si elle constitue un hameau nouveau.

Le Conseil d’Etat a eu l’occasion de préciser qu’une telle urbanisation est alors soumise au respect de trois critères.

D’une part, le projet doit être « conforme à la destination de la zone délimitée par le document local d’urbanisme ».

D’autre part, ce zonage doit expressément prévoir « la possibilité d’une extension de l’urbanisation de faible ampleur intégrée à l’environnement par la réalisation d’un petit nombre de constructions de faible importance, proches les unes des autres ».

Et enfin, l’opération d’urbanisation doit former « un ensemble dont les caractéristiques et l’organisation s’inscrivent dans les traditions locales » (CE 3 avril 2014 Commune de Bonifacio n° 360902).

L’instruction du 7 décembre 2015 est venue préciser les critères devant servir à l’identification d’un hameau nouveau.

Le nombre de constructions (entre 10 et 15) et de logements, le caractère regroupé et structuré de l’opération d’urbanisation ainsi que sa localisation par rapport au bourg de la commune sont pris en compte.

L’intégration dans l’environnement du hameau vise à lui imposer le respect « des traditions locales » par la prise en compte de la qualité architecturale des constructions voisines, et par une organisation interne et une intégration dans le site, analogue à ce qui est pratiqué dans la localité.

La Cour administrative d’appel de Nantes a eu l’occasion de juger récemment que "le PLU prévoit la création de deux hameaux nouveaux dits " Le Bout du Haut " et " La Ferme de la Bergerie ", classés en zone Anh sur le territoire de la commune de Villerville ; que " Le Bout du Haut " comprendra de 20 à 30 logements tandis que " La Ferme de la Bergerie " assurera la valorisation touristique d’un bâti ancien préservé remarquable ; qu’une orientation de programmation et d’aménagement est consacrée à chacun de ces hameaux en vue d’assurer de façon exemplaire leur intégration paysagère ; que les requérants n’établissent pas que les futures constructions pourraient atteindre une hauteur de 12 mètres à défaut de règle plus contraignante et que la problématique de la gestion des eaux usées ne sera pas résolue ; que, dès lors, le moyen tiré de la violation du I de l’article L. 146-4 précité du code de l’urbanisme ne peut être accueilli" (CAA Nantes 18 mai 2016 Syndicat des copropriétaires des Hauts de Deauville n° 14NT02490).

Cabinet d\'avocat OLEX - Maître Pierre JEAN-MEIRE Avocat au Barreau de Nantes www.olex-avocat.com https://twitter.com/MeJEANMEIRE
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