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L’essentiel du régime du non-renouvellement des contrats de fonction publique. Par Antonin Luzuy, Avocat.
Parution : mercredi 31 janvier 2018
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Par comparaison au licenciement, la doctrine ne s’est relativement peu intéressée au régime essentiellement prétorien du renouvellement des contrats de droit public. Ainsi, cette notion peut se définir comme l’un des mécanismes d’extinction du contrat d’un agent non titulaire de droit public sans indemnité particulière, dès lors que l’engagement arrive à son terme et que l’administration ne souhaite pas prolonger leur relation de travail. Elle ne vise par conséquent que les relations de travail à durée déterminée. Or, depuis la décision Bayeux le contrat à durée déterminée est devenue la norme dans la fonction publique (CE, Sect., 27 octobre 1999, Bayeux, Rec. p. 335).

En pratique, les tenants et les aboutissants du régime de non-renouvellement des contrats publics demeurent peu maitrisés par les employeurs publics. Qu’entend-on ainsi ? Il est courant d’opposer à l’agent contractuel qu’il n’a aucun droit au renouvellement de son contrat. « Oui » mais rappelons que l’employeur public est cependant tenu vis-à-vis des agents dans cette situation à des garanties a minima. Souvent comme tout principe en droit, il est accompagné de ses exceptions… Il s’agira ici d’en exposer l’essentiel en trois points :

1) Bien que l’agent n’ait aucun droit acquis au renouvellement de son contrat, toutefois le juge administratif censurera les décisions de non-renouvellement prises sur des motifs autres que l’intérêt du service ou la manière de servir.

De manière constante, la jurisprudence réaffirme le principe selon lequel l’employeur public n’est pas tenu de proposer un nouveau contrat à l’issue de l’engagement (CE, 25 octobre 1985, Bernard, req. n° 38322 ; CE, 2 décembre 1987, Butel, Rec. p. 803). En effet, depuis la décision Duforest, le Conseil d’État considère qu’un agent contractuel ne peut se prévaloir d’aucun droit acquis au renouvellement de son contrat (CE, 8 juillet 1972, Duforest, Rec. p. 536). Soulignons que cette règle s’applique indifféremment quel que soit le versant de la fonction publique (pour la FPH : CE, Sect., 28 octobre 1983, Administration générale Assistance publique de Paris c/ Melle Limoges, Rec. p. 428). Dès la survenance du terme du contrat à durée déterminée, la rupture s’opère donc automatiquement. Ainsi, la cessation des fonctions qui en résulte ne constitue nullement un licenciement (CAA Bordeaux, 31 janvier 2012, req. n° 11BX01026), et n’ouvre de la sorte à aucune indemnité à ce titre. Or une confusion entre ces deux notions est parfois fréquente chez les agents.

Notons qu’il en est de même lorsque l’engagement a été successivement renouvelé. C’est ainsi que l’a rappelé la cour administrative d’appel de Nantes dans une décision CH Dinan de 2002. Un agent contractuel n’a aucun droit au renouvellement de son contrat à son échéance, « nonobstant le fait qu’il a bénéficié antérieurement de renouvellement successifs de ses différents contrats à durée déterminée » ( CAA Bordeaux, 24 avril 2003, n° 00BX00051 ; CAA Versailles, 4 novembre 2004, Aicha X, req. n° 02VE04332 ; CAA Nancy, 1er mars 2007, M. Gilles X, req. n° 05NC00161)

Cependant, le décision de non-renouvellement ne peut être prise sans motif réel. Ainsi, le juge administratif examinera les motifs de ladite décision dans l’hypothèse où l’agent conteste le refus de renouveler son engagement. En ce point, les décisions de non-renouvellement n’ont certes pas à être motivées au sens de la loi n° 79-584 du 11 juillet 1979, et dorénavant de l’article L. 211-2 du Code des relations entre le public et l’administration, mais dans le cadre d’un recours contentieux l’employeur public devra s’en expliquer (CAA Marseille, 20 décembre 2011, req. n° 11MA01849 ; CAA Nancy, 3 décembre 2009, req. n° 08NC00634).

Sur les motifs de la décision de non-renouvellement, le juge administratif se limite toutefois à un contrôle restreint, ne sanctionnant que celle dont l’administration n’est abstenue de toute justification ou entachée d’erreur manifeste d’appréciation. Ainsi, pour qu’elle soit régulière, elle doit reposer soit sur l’intérêt du service soit sur la manière de servir.

En tant que motif régulier de la décision de non-renouvellement, l’intérêt du service est largement entendu par la jurisprudence. Premièrement, la doctrine l’admet « lorsque les besoins du service ne justifient plus le maintien d’un poste » (Stéphane Guérard, « Les cessations définitives des fonctions », dans Encyclopédie des collectivités locales, Jean-Claude Douence (sous la direction), Dalloz édition, Chapitre 8 folio n° 10382). Tel en sera le cas : - lors du retour de l’agent remplacé (CAA Marseille, 24 novembre 2009, req. n° 07MA02703) ; - à la fin de l’accroissement d’activité, - ou encore dans l’hypothèse d’une suppression de poste. Ce qui suppose que l’employeur soit vigilant à opérer un suivi des effectifs de remplacement. Deuxièmement, il peut s’agir d’une réorganisation du service, par exemple, lorsque l’employeur souhaite opérer une évolution professionnelle du poste en préférant y nommer un titulaire (CAA Nancy, 2 juin 2005, Mme Monique Dubinsky, req. n° 02NC00640), en cas d’externalisation de l’activité publique (CAA Nancy, 16 mai 2000, M.Gérard Rosse, req. n° 96NC01539), ou de problèmes d’ordre budgétaire ou conjoncturel. Certaines juridictions ont même admis qu’il puisse s’agir d’une simple réflexion sur la réorganisation (CAA Bordeaux, 4 juillet 2005, Commune de Toulouse, req. n° 01BX01672 ; TA Lyon, 14 février 2011, Mlle et Mme Bremaud, req. n° 08-08649, AJFP, 2011, p. 311). Dès lors, il est certes préférable que la réorganisation puisse être matériellement établie de manière tangible (TA Paris, 16 juin 2015, req. n° 1404769/5-1, AJFP, 2016, p. 11).

Si de nombreuses circonstances peuvent se rattacher à l’organisation du service - et donc à son intérêt - n’ont en revanche pas été assimilées comme telles : - « le seul souci de ne pas conclure un contrat à durée indéterminée avec l’intéressé qui avait déjà travaillé six années par contrats à durée déterminée successifs […] et ainsi de contourner les dispositions précitées issues de la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 » (CAA Marseille, 20 décembre 2011, req. n° 11MA01849) ; - mais également la décision de non-renouvellement justifiée par le fait que l’agent « avait été en arrêt maladie trop longtemps » (CAA Nantes, 21 décembre 2011, req. n° 11MA01849).

L’autre motif qui est de nature à justifier légalement la décision de non-renouvellement est la manière de servir. Ainsi, est mis en avant le comportement de l’agent contractuel sur le plan de son aptitude professionnelle de manière générale. Ont été jugées ainsi les décisions de non-renouvellement fondées sur l’insuffisance professionnelle, à condition que l’employeur puisse en faire la démonstration (CAA Nantes, 14 novembre 1996, Ghuemmaz, req. n° 94NT01118 ; CAA de Paris, 28 avril 1992, Mme Edel, req. n° 90PA00842). De même, dès lors que l’agent ne satisfait pas aux qualités professionnelles attendues (CAA Paris, 7 avril 1998, Mme Denise, req. n° 96PA04599) ou encore s’il s’adapte mal à ses conditions de travail (CAA Marseille, 26 avril 2005, M. Didier Bardisbanian, req. n° 00MA00341). Ainsi en est-il lorsque l’agent contribue à la dégradation des relations professionnelles et de l’ambiance de travail par son attitude (CAA Paris, 7 avril 1998, précité), ou en cas de difficultés relationnelles avec ses supérieurs, ses collègues ou les usagers (CAA Bordeaux, 27 mars 2006, Mme Annick X, req. n° 02BX00473). Concernant les éléments de preuve, il faut que l’administration soit en mesure d’en justifier, par exemple par des rapports.

En l’absence de motifs réels, l’illégalité n’implique pas la réintégration de l’agent (CE 23 janvier 2002, Communes de Nantes, req. n° 237333) ou de prolonger le contrat au-delà du terme (CAA Nantes, 2 avril 2002, CH Dinan, précité). Cette solution s’explique, par le fait que la rupture de la relation contractuelle cesse automatiquement à la survenance de son terme. Ainsi, il n’a de droit à réintégration que dans la limite du terme du contrat dont il a été irrégulièrement évincé. A cette échéance, le contrat n’a plus d’existence juridique. Autrement dit, en cas d’annulation, l’agent ne peut légitimement espérer réintégrer ses fonctions. Néanmoins, l’agent évincé irrégulièrement ne pourra obtenir satisfaction que sur le terrain indemnitaire. L’agent peut engager la responsabilité de l’administration à la condition qu’il fasse la démonstration des préjudices ainsi subis.

2) Si l’agent n’a aucun droit acquis au renouvellement de son contrat, le juge administratif sanctionne en outre les renouvellements abusifs.

Tout en confirmant la compatibilité des articles 9-1 et 9 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 à la directive 1999/70/CE, le Conseil d’État a toutefois précise que si l’existence d’une « raison objective » au sens de la directive exclut en principe que le renouvellement des contrats à durée déterminée soit regardé comme abusif, dès lors qu’il est fondé sur la nécessité de remplacer des fonctionnaires temporairement ou partiellement indisponibles, « c’est sous réserve qu’un examen global des circonstances dans lesquelles les contrats ont été renouvelés ne révèle pas, eu égard notamment à la nature des fonctions exercées par l’agent, au type d’organisme qui l’emploie, ainsi qu’au nombre et à la durée cumulée des contrats en cause, un abus ». Ainsi, en employant un agent d’entretien pendant 7 ans et demi sur la base de 28 contrats et avenants successifs, l’établissement médico-social en question a commis un abus qui ouvre droit « à l’indemnisation du préjudice qu’il a subi lors de l’interruption de la relation d’emploi, évalué en fonction des avantages financiers auxquels il aurait pu prétendre en cas de licenciement s’il avait été employé dans le cadre d’un contrat à durée indéterminée » (CE, 20 mars 2015, req. n° 371664). Ce qui revient en définitif à accorder une indemnité de licenciement à l’agent, dès lors que la relation de travail a été déclarée abusive.

Se pose cependant la question de l’appréciation du caractère abusif de la relation de travail. En effet, les critères retenus par le Conseil d’État - nature des fonctions, type d’organisme, nombre et durée cumulés des contrats -, sont trop généraux pour sécuriser juridiquement la pertinence d’un tel moyen. Si, dans le cas d’espèce, le caractère abusif ne laisse que peu de doute, quand serait-t-il pour des durées intermédiaires allant de 2 à 3 ans renouvelées tous les six mois, pouvant correspondre au remplacement d’un agent titulaire en disponibilité d’office ou en congé parental. Cette voie de droit mérite donc d’être éclairée par la jurisprudence.

3) Si l’agent n’a aucun droit acquis au renouvellement de son contrat, l’administration se doit de respecter dans certaines hypothèses les délais de prévenance.

En vertu des dispositions de l’article 41 du décret n° 91-155 du 6 février 1996, l’administration se doit de prévenir l’agent contractuel de « son intention de renouveler ou non le contrat ». L’autorité signataire notifie ainsi son intention de renouveler ou non le contrat, dès lors que celui-ci est susceptible d’être reconduit, au plus tard : « 1° Huit jours avant le terme de l’engagement pour l’agent recruté pour une durée inférieure à six mois ; 2° Un mois avant le terme de l’engagement pour l’agent recruté pour une durée égale ou supérieure à six mois et inférieure à deux ans ; 3° Deux mois avant le terme de l’engagement pour l’agent recruté pour une durée supérieure à deux ans ; 4° Trois mois avant le terme de l’engagement pour le contrat susceptible d’être reconduit pour une durée indéterminée. La notification de la décision doit être précédée d’un entretien lorsque le contrat est susceptible d’être reconduit pour une durée indéterminée ou lorsque la durée du contrat ou de l’ensemble des contrats conclus pour répondre à un besoin permanent est supérieure ou égale à trois ans ». Dans l’hypothèse où le renouvellement est proposé, l’agent disposera d’un délai de huit jours pour faire connaître son acceptation. A défaut de réponse, il sera présumé renoncer à cet emploi.

Soulignons que l’article 41 du décret n° 91-151 du 6 février 1991 prévoit en effet que l’obligation de prévenance pèse sur l’administration à condition que la période soit susceptible d’être reconduite. Faut-il considérer que l’obligation de prévenance ne s’appliquerait que vis-à-vis des contrats comportant expressément la possibilité d’un renouvellement ? Pour certains auteurs, une réponse positive s’impose, retenant ainsi une interprétation littérale de ce texte. Ainsi, « lorsqu’une mention dans le contrat précisera qu’il prend fin de plein droit à son terme » (Isabelle Filippi, Les personnels contractuels de la fonction publique hospitalière, LEH 3ème Edition , p. 163), c’est-à-dire qu’aucune clause ne précise l’application de délais de prévenance, l’employeur sera dispensé de toute information.

Cependant, cette question est loin d’être aussi tranchée comme le soulignait Gilles Pellissier (Gilles Pellissier, « la notion d’engagement pour une durée susceptible d’être reconduite », AJDA, 2006, p. 35). Le peu d’arrêts du Conseil d’État relatifs à cette question insiste à considérer que « cette disposition s’applique lorsque le contrat envisage son renouvellement », de manière expresse (CE, 12 février 1993, Mme Dubernat, req. n°109722, rec. p. 562). Quant aux cours administratives d’appel, leur positionnement n’est pas toujours cohérent en l’absence de précision en ce sens. Pour certaines, le délai de prévenance doit être respecté « sans qu’il soit précisé que le contrat à durée déterminée prévoyait un renouvellement ou s’inscrivait dans un cadre légal ou réglementaire qui le prévoyait expressément » (CAA Bordeaux, 5 juillet 2005, M. Dos Santos, req. n° 01BX01213 ; CAA Paris, 11 octobre 2004, Mme Mossbach, req. n° 01PA02830 ; CAA Nancy, 11 décembre 2003, Melle Thran, req. n° 98NC01265). D’autres s’en écartent, nonobstant le constat que le contrat ne comportait pas de possibilité de reconduction (CAA Marseille, 30 mars 1999, Département de la Corse du Sud, req. n° 96MA01947 ; CAA Paris, 7 avril 1998, Mme Vatinet, précité). C’est ainsi que la cour d’appel de Versailles a estimé que constitue un engagement susceptible d’être reconduit, celui qui a fait l’objet d’une vingtaine de renouvellements, jugeant que l’agent pouvait légitimement croire qu’il le serait à nouveau.

Tout en sachant que le non-respect des délais de prévenance n’entache pas la légalité de la décision de non-renouvellement (CE, 12 avril 1993, Mme Dubernat, req. n° 109722 ; CAA Nancy, 20 décembre 2012, req. n° 12NC00169). Que ce soit le non-respect ou son absence totale, elles n’ont pas pour effet de renouveler tacitement le contrat, ou encore de transformer la décision de non-renouvellement en licenciement (CAA Bordeaux, 12 mars 2012, req. n° 11DA00422). Néanmoins, sur le terrain de la responsabilité, le juge administratif estime de manière constante que cette inobservation est constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’administration (CAA Douai, 30 décembre 2003, Marc Y..., req. n° 01DA01209).

En définitive, l’agent peut avoir raison de son employeur public dans l’hypothèse de non-renouvellement de son contrat, mais au prix d’une procédure contentieuse longue. Ce qui autorise souvent les abus de l’administration…

Antonin Luzuy Docteur en droit public Avocat au Barreau de Paris Droit de la fonction publique www.officioavocats.com
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