Les conclusions préoccupantes d’un nombre croissant d’études en matière de pollution de l’air conduisent à s’interroger sur le cadre juridique applicable à cette problématique majeure ainsi que sur les moyens d’actions à disposition du public.
Face à la multiplication des recours à l’encontre des États, le juge se retrouve au cœur de la mise en œuvre de cette réglementation impulsée par l’Union européenne. Saisi des recours de victimes, le juge nous paraît pouvoir s’appuyer sur un préjudice autonome reconnu en matière d’amiante : le préjudice d’anxiété.

La pollution de l’air est un « tueur invisible » [1]. L’exposition aux particules émises par les activités humaines causerait chaque année, d’après l’Agence européenne pour l’Environnement, près de 400 000 décès prématurés au sein de l’Union européenne dont 50 000 en France [2].

Il n’est plus question, dans les publications scientifiques récentes, de remettre en question la nocivité des polluants atmosphériques tels que les oxydes d’azote (les « NOx »), les oxydes de soufre (« SOx »), l’ozone (O3) ainsi que les particules d’un diamètre inférieur à 10 micromètres (« PM10 ») et autres particules dites « fines », d’un diamètre ne dépassant pas 2,5 micromètres (« PM2.5 »).
Seule la proportion des victimes de cette pollution fait encore débat. Une étude européenne menée par une équipe de l’Institut Max Planck de Chimie a en effet utilisé un modèle statistique nouveau, jugé plus complet et plus précis s’agissant du lien entre les taux de PM10 et l’apparition de maladies cardiovasculaires [3]. Elle a ainsi attribué à la pollution aux particules environ 800.000 décès prématurés au sein de l’Union européenne, soit deux fois plus que les chiffres reconnus jusqu’ici.

Les statistiques officiellement publiées par l’Agence européenne pour l’environnement et les organismes nationaux font donc aujourd’hui office de valeurs prudentes, voire minimalistes.

En France, les principales zones concernées par les dépassements fréquents des seuils réglementaires sont connues. La Commission européenne a en effet, dans un premier temps, saisi la Cour de Justice de l’Union européenne dès 2011 à la suite des insuffisances du Gouvernement français à réduire les émissions dans 16 zones [4].
D’autre part, les associations agrémentées pour la surveillance de la qualité de l’air (les « AAQA ») publient quotidiennement des données relatives aux taux de polluants présents dans l’air des grandes villes. Ces informations sont alors interprétées et donnent lieu à des rapports et recommandations. Les travaux de l’association Respire relatifs à l’exposition des établissements scolaires, publiés en avril 2019, suivi de près par un rapport de l’UNICEF sur le même sujet, sont à citer ici.

Les différents travaux épidémiologiques sur les dangers de la pollution de l’air observent en outre que le respect des seuils d’exposition fixés par l’Union européenne n’est toujours pas assuré [5]. Pire encore, les études constatent que ces seuils eux-mêmes se révèlent trop peu exigeants pour assurer une protection de la santé humaine suffisante. Les normes proposées par l’OMS depuis le début des années 2.000, parfois 2 à 3 fois plus contraignantes que celles en vigueur sur le territoire de l’Union, seraient au contraire véritablement efficaces et permettraient d’éviter près de 20.000 décès prématurés par an en France.

Les dangers de l’exposition chronique à des taux importants de polluants atmosphériques sont donc aujourd’hui bien connus. Une telle situation, qui ne manque pas de rappeler l’affaire de l’amiante, interroge alors sur les voies judiciaires mises à la disposition des concitoyens pour prévenir les risques auxquels ils sont exposés.

Les normes juridiques relatives à la qualité de l’air.

Le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de sa santé a acquis une valeur constitutionnelle en figurant à l’article 1er de la Charte de l’environnement de 2004. A ce titre, le droit reconnu à chacun à respirer un air qui ne nuise pas à sa santé est codifié à l’article L.220-1 du Code de l’environnement [6].

En pratique, les politiques publiques en matière de préservation de la qualité de l’air sont dictées par l’Union européenne via un ensemble – un « paquet » - de directives relatives à la qualité de l’air.

La Directive 2008/50/CE du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe est l’une des directives principales adoptées en vue de lutter contre la pollution atmosphérique.

Elle impose aux États membres de définir et de mettre en œuvre les mesures de réduction les plus efficaces au niveau local, national et communautaire ainsi que de prendre toutes les mesures nécessaires en vue de respecter les valeurs limites de concentrations prévues pour les substances mentionnées dans son annexe II [7]. Dans certaines zones particulièrement exposées à la pollution atmosphérique, un report de délai de cinq ans était accordé pour atteindre ces valeurs limites, à condition qu’un plan relatif à la qualité de l’air soit établi.

Cette Directive a été transposée en droit français par l’Ordonnance du 21 octobre 2010 et son décret du même jour.

Si une révision de la Directive 2008/50/CE était initialement prévue en 2013, la Commission européenne a finalement choisi de refondre le paquet européen sur la qualité de l’air et de le densifier par l’adoption d’une nouvelle Directive en 2016 [8]. Cette initiative s’est accompagnée de l’élaboration d’un nouveau programme « Air pur pour l’Europe » visant à garantir la réalisation des objectifs existants à court terme. Cependant, cette approche s’est révélée inefficace pour atteindre les seuils de la Directive 2008/50 sur le territoire européen, alors même que ces derniers sont largement moins contraignants que ceux fixés par l’OMS.

De manière générale, l’existence d’une réglementation dense en vue de préserver la qualité de l’air n’est pas en elle-même suffisante pour assurer le respect d’objectifs chiffrés.

La volonté politique, concrétisée par des mesures effectives visant à limiter les émissions de polluants atmosphériques, est le pendant indispensable d’une réglementation ambitieuse et un impératif pour la rendre efficace.

Face à l’absence de volonté politique des gouvernements des États membres, ni le citoyen, ni les institutions européennes ne sont démunis.

Le rôle des juges.

En effet, dans un arrêt rendu le 19 novembre 2014 sur une saisine de l’organisation ClientEarth (n°C404-13), la Cour de Justice de l’Union Européenne a rappelé le rôle du juge dans le contrôle de l’application des Directives européennes transposées en droit interne. Lorsqu’un État membre ne respecte pas les exigences communautaires, la Cour a indiqué « [qu’]il appartient à la juridiction nationale compétente, éventuellement saisie, de prendre, à l’égard de l’autorité nationale, toute mesure nécessaire (…) ».

Dans cette affaire, les juges anglais avaient été saisis par l’organisation en raison du non-respect par le Royaume-Uni de ses obligations en matière de qualité de l’air résultant de la Directive 2008/50/CE.
A la suite de cette décision, les juges anglais se sont prononcés à plusieurs reprises sur la carence du gouvernement anglais.
Finalement, par une décision du 23 février 2018, la High Court of Justice a finalement enjoint le Secrétaire d’État pour l’environnement de compléter le plan relatif à la qualité de l’air proposé, afin qu’il permette de respecter les exigences de la Directive européenne 2008/50 ainsi que la réglementation anglaise en la matière. Le gouvernement anglais n’a pas fait appel de la décision.

La multiplication des recours nationaux.

Les citoyens européens se sont emparés de la décision de la CJUE de 2014 pour exercer des recours en carence à l’encontre des États membres dont ils sont les nationaux.

Aux Pays-Bas, l’association Urgenda a obtenu une victoire à l’encontre de l’État néerlandais devant la Cour d’appel de la Haye le 9 octobre 2018. Cette dernière a jugé que les mesures prises par le gouvernement étaient insuffisantes pour atteindre l’objectif de diminution de 25% des gaz à effet de serre qu’il avait fixé. Si le gouvernement s’est pourvu en cassation, cette décision récente démontre l’inclinaison des juges à rappeler à l’État la contrainte que constituent les dispositions de la Directive 2008/50/CE.

En France, le Conseil d’État, saisi par l’association Les Amis de la Terre, a également eu l’occasion de rappeler à l’ordre le gouvernement par une décision du 12 juillet 2017 [9]. Le Conseil d’État a ainsi enjoint au Premier ministre et au ministre chargé de l’Environnement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que soit élaboré et mis en œuvre, pour chacune des 14 zones concernées par le dépassement des seuils de concentration en particules fines et en dioxyde d’azote, un plan relatif à la qualité de l’air permettant de ramener lesdites concentrations sous les valeurs limites prévues [10].

La Haute juridiction s’est donc prononcée sur la qualité des mesures ayant vocation à mettre en œuvre l’obligation d’élaborer un plan relatif à la qualité de l’air, et non simplement sur l’existence d’un tel plan.

En février 2018, la France a transmis les principaux axes de son plan d’action à la Commission européenne, lequel prévoyait notamment l’élaboration par les Préfets de feuilles de route définissant les actions nouvelles de court terme permettant de revenir rapidement sous les seuils.

Toutefois, les lacunes de ce plan ont rapidement été mises en évidence par un groupe de travail du Sénat qui relevait le caractère hétéroclite des mesures et leurs divergences d’objet, de calendrier et de portée. Ce groupe de travail constatait également que ces feuilles de route s’apparentaient « à un exercice de regroupement des mesures déjà mises en œuvre (…) plutôt qu’à la définition de nouvelles mesures en concertation avec les acteurs concernés » [11].

Ces lacunes ont également été relevées par la Commission européenne qui, le 17 mai 2018, a saisi la Cour de Justice de l’Union européenne d’un recours contre la France pour non-respect des valeurs limites fixées pour le dioxyde d’azote (NO2) et pour manquement à l’obligation de prendre des mesures appropriées pour écourter le plus possible les périodes de dépassement.

La Commission a ainsi considéré que les mesures adoptées par la France ne constituent pas des « mesures crédibles, efficaces et prises en temps utile pour réduire la pollution ».

Le parallèle avec l’Affaire du Siècle en matière climatique.

Le déroulé de la procédure devant le Conseil d’État en matière de qualité de l’air peut être mis en parallèle avec celle engagée devant le Tribunal administratif de Paris le 14 mars 2019 en matière climatique dans le cadre de l’Affaire du siècle.
Si le Ministre de la transition écologique, François de Rugy a indiqué en réponse à ce recours qu’il ne relevait pas de la compétence du juge de « forcer le gouvernement à prendre une Loi », l’arrêt ClientEarth de la CJUE cité plus haut indique le contraire.

Ainsi, l’action des associations est notamment fondée sur la Directive européenne 2009/28/CE du 23 avril 2009 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables. Celle-ci impose notamment aux États membres d’élaborer des plans d’actions qui « fixent des objectifs nationaux (…) concernant la part de l’énergie produite à partir de sources renouvelables » et consommée dans divers secteurs clés.

Le Plan d’action national en faveur des énergies renouvelables élaborée par la France pour la période 2009-2020 prévoit un objectif ambitieux de 23% pour la part d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation d’énergie finale brute en 2020. 37 mesures sont par ailleurs recensées en vue de promouvoir l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables. Toutefois, à l’instar des mesures adoptées en matière de qualité de l’air, et alors qu’elle s’était imposée des objectifs ambitieux, la politique climatique française a consisté à regrouper des mesures préexistantes au plan, plutôt qu’à envisager de nouvelles pistes.

Dès lors, la pertinence et l’efficacité des mesures prises par la France pour atteindre les objectifs qu’elle s’était fixés en application de la Directive de 2009 peuvent légitimement être questionnées, et ce d’autant plus que les objectifs ne sont pas atteints.

Une injonction du juge administratif à l’encontre de l’État inciterait à l’accélération des politiques publiques en matière climatique et mettrait un terme à une forme de déni quant à l’imminence du danger.

A défaut de mise en œuvre d’une politique efficace, la France s’expose à une intervention de la Commission européenne, laquelle pourrait saisir la CJUE, à l’instar de la procédure suivie s’agissant de la problématique de la qualité de l’air.

La saisine de la CJUE.

Ces dernières années, la CJUE a été saisie de plusieurs affaires relatives à la carence d’États membres dans la lutte contre la pollution de l’air. Elle a ainsi constaté le manquement de la Bulgarie [12] et de la Pologne [13] à certaines dispositions de la Directive 2008/50/CE en raison du dépassement systématique et persistant des valeurs limites applicables aux concentrations de PM10 dans plusieurs zones et agglomérations.

Huit autres États membres font actuellement l’objet de procédures d’infraction en raison du non-respect de la Directive 2008/50, à des stades plus ou moins avancés.

A l’issue de la procédure, la CJUE se contente généralement de constater l’existence d’un manquement. Ce constat implique une action de l’État en vue de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour. A défaut, la Commission peut saisir à nouveau la Cour en indiquant le montant de la somme forfaitaire ou de l’astreinte à payer par l’État membre concerné.

Le risque pour un État de ne pas se conformer aux traités européens est donc purement financier.

A titre d’exemple, en 2011 [14], la France a été contrainte de payer 58 millions d’euros à la Commission européenne pour n’avoir pas pleinement exécuté un arrêt rendu en 2005 en matière de contrôle des activités de pêche.

Si aucune sanction n’est intervenue en matière de qualité de l’air, il convient de signaler qu’en 2015, un rapport d’une commission sénatoriale [15] indiquait que le coût total de la pollution de l’air s’établissait entre 68 et 97 milliards d’euros par an pour la France. Ces montants laissent présager une sanction record dans l’hypothèse où la CJUE entrait en voie de condamnation à l’encontre de la France.

Toutefois, le Sénat relevait à juste titre dans son rapport d’avril 2018 que l’ambition des pouvoirs publics en matière de qualité de l’air doit nécessairement être déterminée par des préoccupations sanitaires [16] et non par la crainte de contentieux et d’amendes. Les taux mesurés de décès prématurés causés par la pollution atmosphérique en font tant une problématique de santé publique qu’environnementale.

Il apparaît toutefois qu’un constat de manquement de la CJUE à l’encontre de la France présenterait également un risque politique dans un contexte où la France devrait faire figure d’exemple depuis la conclusion de l’Accord de Paris sur le climat le 12 décembre 2015.

Action des victimes : de quel préjudice se prévaloir ?

Au-delà d’une injonction à agir qui peut être sollicitée devant les juridictions administratives, les victimes de l’inaction des pouvoirs publics sont susceptibles d’exercer des recours indemnitaires en vue d’obtenir la réparation de leur préjudice personnel.

L’enjeu principal de ces recours est de parvenir à démontrer l’existence d’un lien de causalité entre le manquement constaté et le préjudice subi, ce qui peut s’avérer être un exercice délicat.

Toutefois, la multiplication d’études aux conclusions alarmantes, portant généralement sur des zones localisées et identifiables contribue à instaurer une situation dans laquelle les victimes potentielles pourront se prévaloir d’un préjudice spécifique : le préjudice d’anxiété.

Loin d’être théorique, ce préjudice a donné du grain à moudre aux juges administratifs et judiciaires dans le cadre de l’exposition des travailleurs aux poussières d’amiante.

En effet, par quatre décisions du 3 mars 2004 [17] , le Conseil d’État a reconnu la responsabilité de l’État en raison de sa carence fautive dans la prévention des risques liés à l’exposition des travailleurs aux poussières d’amiante. Le Conseil d’État a relevé l’action tardive des pouvoirs publics pour prendre des mesures aptes à éliminer ou, tout au moins, à limiter les dangers liés à une telle exposition alors que le caractère nocif des poussières d’amiante était connu depuis le milieu du XXème siècle. Pour mémoire, l’interdiction de l’usage de l’amiante n’a été effective qu’en 1997.

Dans ces affaires, le Commissaire du gouvernement, Madame Prada Bordenave, avait relevé que « l’État s’[était] satisfait d’une réglementation sans vérifier qu’elle permettait une protection efficace dans tous les secteurs, il n’a pas cherché à comprendre, au vu des éléments statistiques dont il disposait pourquoi une épidémie se développait malgré les mesures d’usage contrôlé ».

La parallèle entre la réglementation insuffisante en matière de qualité de l’air et la gestion de la problématique amiante est alors frappant.

En matière administrative, le Conseil d’État est intervenu pour reconnaître la possibilité d’indemniser les victimes en raison de leur anxiété résultant de l’inaction administrative. S’agissant de l’exposition à l’amiante, le juge administratif a ainsi considéré que « le risque élevé de développer une pathologie grave, et par là-même d’une espérance de vie diminuée » était l’une des causes légitimes d’anxiété [18].

Initialement, les juges considéraient que seuls les salariés ayant travaillé dans des établissements inscrits sur une liste fixée par décret [19] étaient susceptibles de se prévaloir du préjudice d’anxiété, sans qu’ils aient à démontrer la réalité de leur anxiété par un examen médical régulier [20]. Toutefois, dans un arrêt du 5 avril 2019 [21], la Cour de cassation a étendu la possibilité de se prévaloir du préjudice d’anxiété aux salariés qui ont été exposés à l’amiante dans un établissement qui ne figure pas sur ladite liste. La Cour a jugé que ces salariés exposés se sont trouvés dans une situation d’inquiétude permanente, face au risque de déclaration à tout moment de l’une des maladies mortelles liées à l’inhalation de fibres d’amiante.

Un auteur s’est d’ailleurs essayé à une définition générale du préjudice d’anxiété en droit administratif qui recouvrirait « les situations où le requérant peut légitimement prétendre avoir ressenti des angoisses et des inquiétudes persistantes du fait de l’action ou de l’inaction de l’administration » [22]. Il poursuit en précisant que ce préjudice serait alors la conséquence d’un dommage suffisamment sérieux étant déjà survenu ou ayant une probabilité non négligeable d’advenir.

La pollution de l’air, dont les effets sont connus depuis plus de trente ans [23], pourrait ainsi donner lieu à une application, à l’échelle macro, de la jurisprudence relative à la reconnaissance du préjudice d’anxiété en matière d’amiante. D’autant plus que la pollution de l’air provoque, d’après l’Agence européenne pour l’environnement et l’organisme Santé Publique France, davantage de décès prématurés par an que l’amiante en a causé entre 1965 et 1995 [24].

L’identification des 14 zones en France particulièrement exposées aux risques liés à la pollution atmosphérique pourrait être le pendant de la liste d’établissements prévue en matière d’amiante, et ce bien que la nécessité de l’inscription sur une telle liste afin de se prévaloir du préjudice d’anxiété ait été remise en cause par la Cour de cassation. On peut dès lors imaginer la reconnaissance du préjudice d’anxiété pour toute personnes exposées dont, notamment, les parents dont les enfants fréquentent des établissements scolaires situés dans des zones où les concentrations en polluants dans l’air sont visées par des rapports alarmants.

Andréa Rigal-Casta Avocat associé au sein du cabinet Géo Avocats Barreau de Paris

Comentaires:

• 
  Agit prop, Girard, 15 avril 2019

  Bonjour,
  C’est 1 bien trop long article pour rien.
  Le revirement de jurisprudence du 5 avril 2019 de la chambre sociale de la Cour de cassation qui élargit la possibilité à toutes les victimes ayant été en contact avec de l’amiante de revendiquer un préjudice d’anxiété s’appuie intégralement sur le droit commun de l’obligation de l’employeur d’assurer la sécurité et la santé de ses salariés. Ainsi, la notion de préjudice d’anxiété est spécifique au Droit du travail.
  C’est 1 construction juridique exclusivement française, s’appuyant sur le Droit du travail français.
  Aussi, l’article publié qui veut reprendre le concept pour le plaquer au domaine de la pollution ne repose, par définition, sur aucun raisonnement juridique sérieux. Cet article est tout simplement hors sujet.
  Maxime

  
  
  • En réponse à votre commentaire, Géo, 16 avril 2019

    Cher Monsieur,

    Nous vous remercions pour votre commentaire. La partie de l’article à laquelle vous faites référence ne porte pas sur l’arrêt du 5 avril 2019 mais sur l’application qui pourrait être faite du préjudice d’anxiété par les juges en matière de pollution de l’air. La citation de l’arrêt de 2019 est une démonstration de l’évolution constante de la jurisprudence sur des questions pourtant traitées à de multiples reprises.

    Dans ses arrêts de 2004, le Conseil d’Etat a reconnu la faute de l’Etat en raison de sa carence fautive dans la prévention des risques liés à l’exposition des travailleurs à l’amiante. C’est le caractère tardif de la mise en place d’une réglementation protectrice, en l’occurence en droit du travail, qui a conduit à a condamnation.

    Le Conseil d’Etat s’est prononcé en ces termes : « depuis le milieu des années cinquante, les pouvoirs publics ne pouvaient plus ignorer que l’exposition aux poussières d’amiante présentait de graves dangers pour la santé des travailleurs (…) l’Etat, qui n’établissait pas que la réglementation du travail alors en vigueur (…) permettait d’y parer, n’avait pris aucune mesure pour protéger les travailleurs contre les dangers que leur faisait courir l’inhalation de poussières d’amiante »

    C’est donc bien l’inaction administrative qui est sanctionnée, ici en droit du travail.

    Je vous recommande de consulter les nombreux articles relatifs au préjudice d’anxiété, depuis 2004, qui s’essaient à la définition d’un régime juridique autonome, au-delà du droit du travail.

    La mise en oeuvre du droit de respirer un air qui ne nuise pas à sa santé repose notamment sur l’action administrative (article L.220-1 Code de l’env.). Les Directives européennes interviennent quant à elles pour fixer les seuils de concentration de polluants à faire respecter. Or, ces seuils ne sont pas respectés.

    Il ne s’agit donc pas de « plaquer » le concept au domaine de la pollution de l’air, mais d’analyser les similitudes entre les affaires dans lesquelles il a été reconnu et l’état actuel de la gestion de la pollution de l’air.

    La création d’un préjudice autonome a justement pour objet de dépasser son application à un seul domaine du droit, lorsque les conditions sont réunies.

    Nous sommes désolés que cet article ne vous ai pas plu. Il a fait l’objet de recherches approfondies et de confrontations de points de vue. Il a été l’occasion d’analyser une quinzaine d’études en matière de qualité de l’air, une multitude de décisions françaises et étrangères, de prendre connaissance de la doctrine disponible sur chacun de ces points, d’échanger avec des scientifiques experts dans leur domaine… Il repose sur un raisonnement juridique qui, certes, ne vous convainc pas mais qui n’est rien d’autre que sérieux.