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Etat des lieux de la jurisprudence du Conseil d’Etat sur l’obligation de liaison du contentieux. Par Chloé Schmidt-Sarels, Avocate.
Parution : mercredi 13 novembre 2019
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La décision du Conseil d’Etat du 23 septembre 2019 [1] permet de revenir sur l’obligation de liaison du contentieux, notamment sur la manière dont la Haute Assemblée l’analyse et l’utilise.

Traditionnellement, le requérant qui engage une action à finalité pécuniaire contre l’administration se trouve dans l’obligation de « lier le contentieux ».

Cette liaison du contentieux implique de formuler une réclamation préalable à l’administration afin que celle-ci prenne une décision en réponse ; cette réponse peut être explicite ou, en cas de silence gardé pendant un délai de deux mois, constituer un refus implicite [2].
La décision ainsi créée pourra alors être attaquée devant le juge administratif.

La conception de l’obligation de liaison du contentieux a connu ces dernières années certaines évolutions non sans importance, alternant entre obligation régularisable en cours d’instance et condition de recevabilité des recours (I).
Fort de sa ligne jurisprudentielle, le Conseil d’Etat a fini par trancher le débat en reconnaissant à l’obligation de liaison du contentieux le caractère d’obligation régularisable en cours d’instance, souffrant toutefois d’une exception précise (II).

I / Incertitudes sur l’obligation de liaison du contentieux : entre obligation régularisable et condition de recevabilité.

La jurisprudence a dans un premier temps considéré que l’obligation de liaison du contentieux devait être regardée comme une obligation régularisable (A), contrairement au pouvoir réglementaire (B) intervenu de façon à l’ériger en condition de recevabilité.

A / L’apport de la jurisprudence EFS : vers une obligation régularisable.

Avant l’entrée en vigueur du décret JADE [3], l’exigence de liaison du contentieux se trouvait formulée à l’article R. 421-1 du Code de justice administrative de sorte que « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision ».

A l’époque, la question s’était déjà posée de savoir si ces dispositions érigeaient l’obligation de lier le contentieux en condition de recevabilité des recours. En d’autres termes, le requérant doit-il lier le contentieux avant d’introduire sa requête, sous peine de la voir rejetée comme irrecevable ?

Le Conseil d’Etat a tranché en faveur des administrés en 2008 [4] : la liaison du contentieux pouvait être satisfaite en cours d’instance, étant alors régularisable en cours d’instance. Ainsi, le manquement à cette obligation, avant l’introduction de la requête, ne pouvait justifier l’opposition d’une fin de non-recevoir.

Toutefois, la réforme du contentieux administratif impulsée par le décret JADE n’a pas entendu pérenniser cette position jurisprudentielle.

B / Les précisions du décret JADE : vers une condition de recevabilité.

Désormais, l’article R. 421-1 du CJA s’est enrichi d’un deuxième alinéa disposant que « Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle ».

Selon cette formulation, on ne devrait alors plus considérer cette obligation comme régularisable en cours d’instance mais bien comme une condition de recevabilité des recours indemnitaires.

Ce postulat découlant directement de la lettre dudit article, en vigueur depuis le 1er janvier 2017, n’a pourtant pas convaincu le Conseil d’Etat.

II / L’obligation de liaison du contentieux : une obligation régularisable, sauf exception.

La jurisprudence a fini par trancher le débat en maintenant sa position initiale (A) mais en admettant toutefois une exception précise pour laquelle l’obligation de liaison du contentieux doit être regardée comme une condition de recevabilité (B).

A / La résistance du Conseil d’Etat : une obligation régularisable.

Si, en 2008, le Conseil d’Etat a su se montrer favorable aux administrés en admettant que l’obligation de liaison du contentieux pouvait être satisfaite en cours d’instance, il ne s’est pas cantonné à la lettre du nouvel article R. 421-1 du CJA qui semble ériger ladite obligation en condition de recevabilité des recours indemnitaires.

En effet, par un avis de section rendu le 27 mars 2019 [5], la Haute Assemblée a maintenu sa position jurisprudentielle initiale en confirmant que l’obligation de liaison du contentieux devait être regardée comme une obligation régularisable en cours d’instance :

« Les termes du second alinéa de l’article R. 421-1 du Code de justice administrative n’impliquent pas que la condition de recevabilité de la requête tenant à l’existence d’une décision de l’administration s’apprécie à la date de son introduction. Cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l’administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle. Par suite, l’intervention d’une telle décision en cours d’instance régularise la requête, sans qu’il soit nécessaire que le requérant confirme ses conclusions et alors même que l’administration aurait auparavant opposé une fin de non-recevoir fondée sur l’absence de décision. »

A la lumière de ce considérant, l’obligation de lier le contentieux est régularisable en cours d’instance, à la condition que la décision de l’administration soit produite par le requérant avant que le juge ne statue.

D’ailleurs, la position du Conseil d’Etat est parfaitement intelligible : l’obligation de lier le contentieux n’est pas une condition de recevabilité du recours appréciée à la date d’introduction de la requête.

B / Une exception : le cas du référé provision.

La position de la Haute Assemblée souffre toutefois d’une exception qu’elle a elle-même posée.

En effet par décision rendue le 23 septembre 2019, le Conseil d’Etat a jugé que le référé provision, tel que disposé à l’article R. 541-1 du CJA, ne saurait être recevable à défaut pour le requérant d’avoir satisfait à l’obligation de liaison du contentieux :

« Il résulte des dispositions de l’article R. 421-1 du code de justice administrative, qui sont applicables aux demandes de provision présentées sur le fondement de l’article R. 541-1 du même code, qu’en l’absence d’une décision de l’administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au paiement d’une somme d’argent est irrecevable.
Il s’ensuit qu’en admettant la recevabilité de la demande de provision de M. B... alors que l’intéressé n’avait pas saisi l’administration d’une demande préalable, le juge des référés du tribunal administratif de Poitiers a entaché l’ordonnance attaquée d’erreur de droit.
 »

Ainsi dans le cas précis du référé provision, le requérant doit produire la décision opposée par l’administration à sa demande préalable s’il souhaite voir son recours déclaré recevable par la juridiction saisie. L’obligation en cause n’est donc plus une simple obligation régularisable en cours d’instance mais bel et bien une condition de recevabilité.

Reste à savoir si le juge élargira cette exception à d’autres catégories de contentieux.

Chloé Schmidt-Sarels Avocate en droit public www.css-avocate.fr

[1CE, 23 septembre 2019, n° 427923.

[2Art. L. 231-4, 3° CRPA.

[3Décr. n° 2016-1480 du 2 novembre 2016 portant modification du code de justice administrative.

[4CE, 11 avril 2008, Etablissement Français du Sang, n° 281374.

[5CE, avis, sect., 27 mars 2019, Consorts Rollet, n° 426472.

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