Légitimes et compréhensibles d’un côté, dès lors qu’elles sont l’expression de la souveraineté et un outil de contrôle, les règles relatives à l’admission sur le territoire français n’en demeurent pas moins contraignantes et parfois mal perçues de l’autre.
De sorte qu’elles apparaissent, ici, comme des obstacles que l’étranger devra surmonter : l’un lié à la détention de documents ; l’autre, au refus d’entrée sur le territoire français.

Nombreux sont les étrangers qui souhaitent aller (ou venir) en France. Diverses et variées sont par ailleurs les raisons de ce projet. Et, de la liberté d’aller et de venir pourrait se déduire leur droit à réaliser leur projet. Ce qui reviendrait à nier le droit, régalien, d’un Etat de déterminer, relativement à son territoire, les règles qui gouvernent l’entrée, le séjour et l’éloignement des étrangers.

Illustratifs de ce droit, ces deux articles du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA).
Le premier, l’article L211-1, aux termes duquel : « Pour entrer en France, tout étranger doit être muni :
1°Des document et visas exigés par les conventions internationales et les règlements en vigueur ;
2°Sous réserve des conventions internationales, du justificatif d’hébergement prévu à l’article L211-3, s’il est requis, et des autres documents prévus par décret en conseil d’Etat relatifs, d’une part, à l’objet et aux conditions de son séjour et, d’autre part, s’il ya lieu, à ses moyens d’existence, à la prise en charge par un opérateur d’assurance agrée des dépenses médicales et hospitalières, y compris d’aide sociale, résultant de soin qu’il pourrait engager en France, ainsi qu’aux garanties de son rapatriement ;
3°Des documents nécessaires à l’exercice d’une activité professionnelle. »
Le deuxième, l’art. L.13-1, selon lequel : « L’accès au territoire français peut être refusé à tout étranger dont la présence constituerait une menace pour l’ordre public ou qui fait l’objet soit d’une peine d’interdiction judiciaire du territoire, soit d’un arrêté d’expulsion, soit d’une interdiction de circulation sur le territoire français, soit d’une interdiction administrative du territoire. »

Légitimes et compréhensibles d’un côté, dès lors qu’elles sont l’expression de la souveraineté et un outil de contrôle, ces règles n’en demeurent pas moins contraignantes et parfois mal perçues de l’autre.
De sorte qu’elles apparaissent, ici, comme des obstacles que l’étranger devra surmonter : l’un lié à la détention de documents (I) ; l’autre, au refus d’entrée sur le territoire français (II).

I- L’obstacle lié aux documents exigés.

L’admission de l’étranger sur le territoire français est subordonnée, sauf dispenses, à la possession d’un visa et de plusieurs autres documents. L’on n’envisagera que le visa, ne serait - ce que par ce que tous les autres documents (ou presque) sont exigés pour qui veut l’obtenir. Parce qu’elle n’est pas aisée à satisfaire, cette condition apparaît comme un premier obstacle.

A- La demande de Visa.

Il existe deux grandes catégories de visa : le visa de long séjour (régi par le droit national), dit visa d’établissement, qui constitue en principe une condition nécessaire à l’obtention d’un titre de séjour [1] ; le visa de court séjour dont il sera surtout question ici [2].

Le court séjour est un séjour dans l’espace Schengen d’une durée maximale de 90 jours sur toute période de 180 jours. Les visas de court séjour Schengen sont des visas valables pour le territoire européen de la France et pour le territoire de tous les autres États Schengen (visas « uniformes »), délivrés en application de l’« acquis Schengen », ensemble de règles communes constitué notamment de la convention d’application de l’accord de Schengen (CAAS) du 19 juin 1990 et du « Code communautaire des visas », qui a fait l’objet du règlement européen CE 810/2009 du 13 juillet 2009, entré en vigueur le 5 avril 2010 [3].

1- Les pièces à produire.

La personne qui sollicite la délivrance d’un visa est tout d’abord tenue de produire une photographie d’identité et de se prêter au relevé de ses empreintes digitales, aux fins d’enregistrement dans le traitement automatisé mentionné à l’article L611-6 [4].

Doivent également être produites les pièces suivantes, dont les caractéristiques sont précisées par le Règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen) : le formulaire de demande de visa, un document de voyage en cours de validité [5], des documents indiquant l’objet du voyage [6] ; des documents relatifs à l’hébergement, ou apportant la preuve de moyens suffisants pour couvrir les frais d’hébergement ; des documents indiquant que le demandeur dispose de moyens de subsistance suffisants, tant pour la durée du séjour envisagé que pour le retour dans son pays d’origine ou de résidence ou pour le transit vers un pays tiers dans lequel son admission est garantie, ou encore qu’il est en mesure d’acquérir légalement ces moyens [7] ; des informations permettant d’apprécier sa volonté de quitter le territoire des États membres avant l’expiration du visa demandé [8].

2- L’instruction de la demande .

Elle relève de la compétence des autorités consulaires françaises du pays dans lequel se trouve l’étranger [9].

En l’absence d’une représentation diplomatique ou consulaire française dans l’Etat en cause, le visa uniforme peut être délivré par les services d’un autre Etat « Schengen », après autorisation préalable des autorités françaises.
A l’issue de cette instruction, qui donne lieu à l’examen des conditions et pièces requises [10], l’autorité consulaire rend sa décision.

Elle peut délivrer le visa, ce qui se traduit par l’apposition d’un tampon sur le passeport.

Elle peut également, et c’est la situation redoutée, donner lieu à un refus.
Cette décision de rejet, implicite [11] ou explicite [12], peut s’expliquer par plusieurs raisons.

Ainsi, des termes de l’article 32 du Règlement (CE) n° 810/2009 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas (code des visas), il ressort que le visa peut être refusé si le demandeur présente un document de voyage faux ou falsifié, ne fournit pas de justification quant à l’objet et aux conditions du séjour envisagé, ne fournit pas la preuve qu’il dispose de moyens de subsistance suffisants, tant pour la durée du séjour envisagé que pour le retour dans son pays d’origine ou de résidence, ou pour le transit vers un pays tiers dans lequel son admission est garantie, ou n’est pas en mesure d’acquérir légalement ces moyens, a déjà séjourné sur le territoire des États membres pendant trois mois au cours de la période de six mois en cours, sur la base d’un visa uniforme ou d’un visa à validité territoriale limitée, fait l’objet d’un signalement diffusé dans le SIS aux fins d’un refus d’admission, est considéré comme constituant une menace pour l’ordre public, la sécurité intérieure ou la santé publique, ou pour les relations internationales de l’un des États membres, et, en particulier, qu’il a fait l’objet, pour ces mêmes motifs, d’un signalement dans les bases de données nationales des États membres aux fins de non-admission, ou s’il y a lieu, n’apporte pas la preuve qu’il dispose d’une assurance maladie en voyage adéquate et valide. Le visa peut également être refusé s’il existe des doutes raisonnables sur l’authenticité des documents justificatifs présentés par le demandeur ou sur la véracité de leur contenu, sur la fiabilité des déclarations effectuées par le demandeur ou sur sa volonté de quitter le territoire des États membres avant l’expiration du visa demandé.
En l’absence de visa, l’étranger se trouve en principe privé de la possibilité de mener à bien son projet de voyage. Lui reste en revanche celle de pouvoir contester cette décision qui lui fait grief.

B- Recours contre le refus de visa.

1- La saisine de la commission des recours contre les refus de visa (CRRV).

Autorité administrative mise en place par le décret n°2000—1093 du 10 novembre 2000 et placée auprès du ministre des affaires étrangères et du ministre chargé de l’immigration, la commission de recours contre les décisions de refus de visa a pour but de filtrer les recours formés contre les décisions de refus de visa.
Elle comprend : un président choisi parmi les personnes ayant exercé des fonctions de chef de poste diplomatique ou consulaire, un membre, en activité ou honoraire, de la juridiction administrative, un représentant du ministre des affaires étrangères, un représentant du ministre chargé de l’immigration, un représentant du ministre de l’intérieur. Le président et les membres de la commission sont nommés par décret du premier ministre pour une durée de trois ans. Pour chacun d’eux, un premier et un second suppléant sont nommés dans les mêmes conditions (art.D.211-7 du CESEDA). Les autorités diplomatiques ou consulaires, les services du ministère des affaires étrangères et les services du ministère chargé de l’immigration fournissent à la commission, sur sa demande, les informations utiles à l’examen des recours dont elle est saisie [13].

La saisine de cette commission est un préalable obligatoire à l’exercice d’un recours contentieux, à peine d’irrecevabilité de ce dernier [14].
Le recours devant cette commission doit être formé dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision de refus. Il doit être motivé et rédigé en langue française. Il est seul de nature à conserver le délai de recours contentieux. La commission ne peut être régulièrement saisie que par une personne justifiant d’un intérêt lui donnant qualité pour contester la décision de refus de visa ou par un mandataire dûment habilité.

S’il s’agit d’un refus implicite, le délai court à compter de l’expiration des deux mois, à condition que l’administration ait remis à l’intéressé un accusé de réception de la demande de visa comportant l’indication des voies et délais de recours. Dans le cas contraire, aucun délai ne peut lui être opposé et son recours est recevable alors même qu’un délai supérieur à deux mois se serait écoulé depuis la naissance de la décision implicite.

La commission peut soit rejeter le recours, soit recommander au ministre des affaires étrangères et au ministre chargé de l’immigration d’accorder le visa demandé. Le président de la commission peut rejeter, sans réunir la commission, les recours manifestement irrecevables ou mal fondés. (art.D.211-9 du CESEDA)

2- La saisine du Tribunal administratif de Nantes.

Si le recours formé auprès de la commission est rejeté, ou si le Ministre confirme le refus de visa en dépit de l’avis favorable de la commission, il appartient à l’intéressé de déposer un recours contentieux devant le Tribunal administratif de Nantes, compétent depuis le 1er avril 2010 pour connaître des litiges relatifs au rejet des demande de visa d’entrée sur le territoire de la république française relevant des autorités consulaires [15].

Pour autant qu’il l’ait obtenu, le visa ne garantit pas à l’étranger l’entrée sur le territoire français [16]. Il peut en effet se voir opposer un autre obstacle.

II- L’obstacle lié au refus d’entrée sur le territoire français.

L’étude des motifs de refus d’entrée sur le territoire français et du maintien en zone d’attente (A) précédera celle des voies de recours (B).

A - Les motifs du refus et le maintien en zone d’attente.

1- Les motifs du refus d’entrée sur le territoire français.

S’il n’est pas demandeur d’asile, l’accès au territoire français peut être refusé à l’étranger pour l’une des raisons suivantes : il n’est pas muni des documents prévus par les textes : passeport, visa, justificatifs du séjour et de ressources, assurance, garanties de rapatriement ; il n’est pas titulaire des documents nécessaires à l’exercice d’une activité professionnelle s’il se propose d’en occuper une ; sa présence, même titulaire des documents exigés, constituerait une menace pour l’ordre public ; il fait l’objet, soit d’une peine d’interdiction judiciaire du territoire, soit d’un arrêté d’expulsion soit d’une interdiction de retour sur le territoire français, soit d’une interdiction sur le territoire français, soit d’une interdiction administrative du territoire ; il est signalé par l’un des Etats membres aux fins de non admission et inscrit dans le système d’information Schengen (SIS) ou susceptible de compromettre l’ordre public, la sécurité intérieure, la santé publique ou les relations internationales de l’une des parties contractantes [17].

Tout refus d’entrée en France [18] fait l’objet d’une décision écrite motivée prise, sauf en cas de demande d’asile, par le chef du service de la police nationale ou des douanes, chargé du contrôle aux frontières, ou un fonctionnaire désigné par lui, titulaire au moins du grade de brigadier dans le premier cas et d’agent de constatation principal de deuxième classe dans le second ou, à Saint- Barthélemy, par le commandant d’unité de la gendarmerie nationale ou un militaire désigné par lui, titulaire au moins du grade de gendarme.

S’il est demandeur d’asile, la décision de refuser l’entrée en France à un étranger qui se présente à la frontière ne peut être prise par le ministre chargé de l’immigration que dans trois hypothèses. D’une part, lorsque l’examen de la demande d’asile relève de la compétence d’un autre Etat en application du règlement (UE) n°604/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant les critères et mécanismes de détermination de l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des Etats membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, ou en application d’engagements identiques à ceux prévus par le règlement avec d’autres Etats.

D’autre part, lorsque la demande d’asile est irrecevable en application de l’article L723-11. L’OFPRA peut déclarer une demande irrecevable sans même vérifier si les conditions d’octroi sont réunies lorsque : l’étranger bénéficie déjà d’une protection effective dans un autre Etat membre au titre de l’asile ; lorsqu’il bénéficie d’une protection effective dans un Etat tiers où il est effectivement ré admissible ; lorsqu’il formule une demande de réexamen.

Enfin, lorsque la demande d’asile est manifestement infondée. Constitue une demande d’asile manifestement infondée une demande qui, au regard des déclarations faites par l’étranger et des documents le cas échéant produits, est manifestement dénuée e pertinence au regard des conditions d’octroi de l’asile ou manifestement dépourvue de toute crédibilité en ce qui concerne le risque de persécutions ou d’atteintes graves.

Sauf dans le cas où l’examen de la demande d’asile relève de la compétence d’un autre Etat, la décision de refus d’entrée ne peut être prise qu’après consultation de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, qui rend don avis dans un délai de deux jours à compter de la demande à bénéficier de l’asile consignée par procès-verbal. L’office tient compte de la vulnérabilité du demandeur d’asile [19].

Sauf si l’accès de l’étranger au territoire français constitue une menace grave pour l’ordre public, l’avis de l’office, s’il est favorable à l’entrée en France de l’intéressé au titre de l’asile, lie le ministre chargé de l’immigration. L’étranger autorisé à entrer en France au titre de l’asile est muni sans délai d’un visa de régularisation de huit jours. Dans ce délai, l’autorité administrative compétente lui délivre, à sa demande, une attestation de demande d’asile lui permettant d’introduire sa demande auprès de l’office.

2- Le maintien en zone d’attente.

L’étranger qui arrive en France par la voie ferroviaire, maritime ou aérienne et qui n’est pas autorisé à entrer sur le territoire français peut être maintenu dans une zone d’attente située dans une gare ferroviaire ouverte au trafic international, dans un port ou à proximité du lieu de débarquement ou dans un aéroport, pendant le temps strictement nécessaire à son départ [20].

Le maintien en zone d’attente est prononcé pour une durée qui ne peut excéder quatre jours par le chef du service de la police nationale ou des douanes, chargé du contrôle aux frontières, ou un fonctionnaire désigné par lui, titulaire au moins du grade de brigadier dans le premier cas et d’agent de constatation principal de deuxième classe dans le second.
Cette décision est inscrite sur un registre mentionnant l’état civil de l’intéressé et la date et l’heure auxquelles la décision de maintien lui a été notifiée. Elle est portée sans délai à la connaissance du procureur de la République [21].

Durée du maintien en zone d’attente

Prise pour une durée initiale de 4 jours maximum, la décision portant maintien en zone d’attente peut être prolongée par ordonnance du juge des libertés et de la détention [22], saisi par simple requête de l’autorité administrative qui a ordonné le maintien en zone d’attente. A peine d’irrecevabilité, la requête est motivée, datée, signée et accompagnée de toutes pièces justificatives utiles.
Le maintien en zone d’attente au - delà de quatre jours à compter de la décision initiale peut être autorisé par le juge des libertés et de la détention pour une durée qui ne peut être supérieure à huit jours.
A titre exceptionnel, ou en cas de volonté délibérée de l’étranger de faire échec à son départ, le maintien en zone d’attente au-delà de douze jours peut être renouvelé par le juge des libertés et de la détention, pour une durée qu’il détermine et qui ne peut être supérieure à huit jours.
Toutefois, lorsque l’étranger dont l’entrée sur le territoire français a été refusée dépose une demande d’asile dans les six derniers jours de cette nouvelle période de maintien en zone d’attente, celle-ci est prorogée d’office de six jours à compter du jour de la demande. Cette décision est portée à la connaissance du Procureur de la République. Le juge des libertés et de la détention est informé immédiatement de cette prorogation. Il peut y mettre un terme.
Lorsqu’un étranger, dont l’entrée sur le territoire français au titre de l’asile a été refusée, dépose un recours en annulation sur le fondement de l’article L.239 dans les quatre derniers jours de la période de maintien en zone d’attente fixée par la dernière décision de maintien, celle-ci est prorogée d’office de quatre jours à compter du dépôt du recours. Cette décision est portée à la connaissance du procureur de la République. Le juge des libertés et de la détention est informé immédiatement de cette prorogation. Il peut y mettre un terme.

Sortie de la zone d’attente.

Si le maintien en zone d’attente n’est pas prolongé au terme du délai fixé par la dernière décision de maintien, l’étranger est autorisé à entrer en France sous le couvert d’un visa de régularisation de huit jours. Il devra avoir quitté le territoire à l’expiration de ce délai, sauf s’il obtient une autorisation provisoire de séjour ou un récépissé de demande de carte de séjour ou une attestation de demande d’asile lui permettant d’introduire sa demande d’asile [23].

B. Les voies de recours.

1- Le juge administratif.

Ainsi que le rappelle l’article 14 du Règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen), la personne ayant fait l’objet d’une décision de refus d’entrée a le droit de former un recours contre cette décision. « L’introduction d’un tel recours n’a pas d’effet suspensif à l’égard de la décision de refus d’entrée ». Cette décision peut faire l’objet d’un recours en annulation devant le tribunal administratif. Un référé liberté, sans effet suspensif, peut être envisagé, en alléguant par exemple une violation grave et manifeste d’une liberté fondamentale.
La juridiction administrative peut également être saisie par l’étranger qui a fait l’objet d’un refus d’entrée sur le territoire français au titre de l’asile. Il peut, dans les quarante-huit heures suivant la notification de cette décision en demander l’annulation auprès du tribunal administratif. Le président, ou le magistrat qu’il désigne à cette fin parmi les membres de sa juridiction, statue dans un délai de soixante-douze heures à compter de sa saisine. L’audience se déroule sans conclusions du rapporteur public.
Le président du tribunal administratif, ou le magistrat désigné à cette fin peut, par ordonnance motivée, donner acte des désistements, constater qu’il n’ ya pas lieu de statuer sur un recours et rejeter les recours ne relevant manifestement pas de la compétence de la juridiction administrative ou entachés d’une irrecevabilité manifeste non susceptible d’être couverte en cours d’instance [24].
La décision de refus d’entrée au titre de l’asile ne peut être exécutée avant l’expiration d’un délai de quarante - huit heures suivant sa notification ou, en cas de saisine du président du tribunal administratif, avant que ce dernier ou le magistrat désigné à cette fin n’ait statué.
Le jugement du président du tribunal administratif ou du magistrat désigné par lui est susceptible d’appel dans un délai de quinze jours devant le président de la cour administrative d’appel territorialement compétente ou un magistrat désigné par ce dernier. Cet appel n’est pas suspensif.
Si le refus d’entrée au titre d’asile est annulé, il est immédiatement mis fin au maintien en zone d’attente de l’étranger, qui est autorisé à entrer en France muni d’un visa de régularisation de huit jours. Dans ce délai, l’autorité administrative compétente lui délivre, à sa demande, l’attestation de demande d’asile lui permettant d’introduire sa demande d’asile auprès de l’OFPRA.
La décision de refus d’entrée au titre de l’asile qui n’a pas été contestée dans les délais ou qui n’a pas fait l’objet d’une annulation peut être exécutée d’office par l’administration.

2- Le juge judiciaire.

A l’occasion de la demande de prolongation du maintien en zone d’attente, le Juge des libertés et de la détention effectue un contrôle, non pas de la décision initiale de maintien, mais relativement à la privation de liberté supplémentaire. Il statue dans les 24 heures de sa saisine ou dans les 48 heures si les nécessités de l’instruction l’imposent. Il peut ordonner la prolongation du maintien ou y mettre fin.
L’ordonnance du juge des libertés et de la détention est susceptible d’appel devant le premier président de la Cour d’appel ou son délégué. Celui-ci est saisi sans forme et doit statuer dans les quarante-huit heures de sa saisine.
Le droit d’appel appartient à l’intéressé, au ministère public et au représentant de l’Etat dans le département. Le premier président de la cour d’appel ou son délégué peut, par ordonnance motivée et sans avoir préalablement convoqué les parties, rejeter les déclarations d’appel manifestement irrecevables.

L’appel n’est pas suspensif. Toutefois, le ministère public peut demander au premier président de la cour d’appel ou à son délégué de déclarer son recours suspensif. Dans ce cas, l’appel, accompagné de la demande, est formé dans un délai de dix heures à compter de la notification de l’ordonnance au procureur de la République et transmis au premier président de la cour d’appel ou à son délégué. Celui-ci décide, sans délai, s’il y a lieu, au vu des pièces du dossier, de donner à cet appel un effet suspensif. Il statue par une ordonnance motivée rendue contradictoirement qui n’est pas susceptible de recours. L’intéressé est maintenu à la disposition de la justice jusqu’à ce que cette ordonnance soit rendue et, si elle donne un effet suspensif à l’appel du ministère public, jusqu’à ce qu’il soit statué sur le fond [25].

Légitimes sont les règles relatives à l’admission sur le territoire français. Encore faut-il éviter que se développent dans les services et les bureaux des pratiques (sans fondement juridique ou qui procèdent d’une interprétation originale des textes) susceptibles de mettre à rude épreuve les nerfs de l’étranger [26].

Eric TIGOKI Avocat au barreau de Paris - G794 11 boulevard Sébastopol 75001 Paris 06 76 39 88 50