Par décision du 31 mars 2020, la Cour européenne des droits de l’homme a fait application de mesures provisoires au titre de l’article 39 de son règlement contre la France, afin d’assurer le logement et l’alimentation d’un ressortissant étranger se présentant comme mineur non accompagné jusqu’à la fin du confinement imposé à la population.

Si elle suscite l’enthousiasme, cette décision n’a rien de révolutionnaire et il faut se garder d’en tirer quelque conclusion ou espérance sur une hypothétique évolution des conditions de prise en charge des mineurs étrangers non accompagnés en France.

D’abord, parce qu’elle est, comme son nom l’indique, provisoire. D’autre part, parce que la Cour ne tient compte une fois de plus que de circonstances d’extrême vulnérabilité du requérant (en l’espèce dans une situation de dénuement alors que sévit l’épidémie de Covid-19), à l’instar des circonstances d’extrême vulnérabilité qui avaient été déterminantes dans l’arrêt Khan c. France du 28 février 2019 (n°12267/16).

On peut également regretter que la mesure provisoire indiquée au gouvernement français par la Cour ne s’applique que jusqu’à la fin du confinement et non jusqu’à la fin de l’état d’urgence sanitaire qui maintiendra inévitablement le requérant dans une situation de risque imminent de dommage irréparable tout au long de sa durée, voire au delà.

Gardons enfin à l’esprit que dès le 15 juin 2018, le Comité européen des droits sociaux a quant à lui relevé des dysfonctionnements systémiques à l’encontre de la France, dans la prise en charge et l’évaluation des mineurs étrangers non accompagnés [1], tandis que dans un récent arrêt sur le fond, la Cour européenne des droits de l’homme a quant à elle admis que les autorités nationales se trouvent devant une tâche délicate lorsqu’elles doivent évaluer l’authenticité d’actes d’état civil, en raison des difficultés résultant parfois du dysfonctionnement des services de l’état civil de certains pays d’origine des migrants et des risques de fraude qui y sont associés.

Selon la Cour, les autorités nationales sont en principe mieux placées pour établir les faits sur la base des preuves recueillies par elle ou produites devant elles et il faut donc leur réserver un certain pouvoir d’appréciation à cet égard. Il en est de même à l’égard de la décision de pratiquer un examen médical des enfants [2].

L’occasion de revenir sur une jurisprudence de pure circonstance qui doit nous rappeler que l’adoption d’un cadre légal approprié par la France en la matière, n’aboutira que par la détermination des avocats et des associations à inspirer du courage aux juridictions nationales.

En effet, dans son arrêt de chambre, rendu le 10 octobre 2019 en l’affaire M.D. c. France (requête no 50376/13), la Cour européenne des droits de l’homme dit, à l’unanimité, qu’il y a eu Non-violation l’article 3 (interdiction des traitements inhumains ou dégradants) de la Convention européenne des droits de l’homme.

L’affaire concerne M.D., un migrant se présentant comme mineur isolé qui se plaint d’avoir été abandonné dans une situation matérielle précaire par les autorités françaises. La Cour relève que dès l’instant où les juridictions françaises l’ont considéré comme mineur, M.D. a bénéficié d’une prise en charge complète qui s’est traduite par la désignation d’un représentant légal, la mise à disposition d’un hébergement et sa scolarisation dans une filière de formation professionnelle.

Lorsqu’il a été jugé majeur par l’arrêt de la cour d’appel, la Cour considère que cette période d’environ 14 mois a certes été difficile, mais n’a pas constitué pour l’intéressé un traitement contraire à l’article 3 de la Convention. Enfin, M.D. a bénéficié d’une mesure de placement par le Conseil général jusqu’à sa majorité, accomplie le 15 octobre 2014. Depuis le 14 mai 2018, il travaille dans une entreprise sous contrat à durée indéterminée.

Les faits et la procédure :

Le requérant, M. D., est un ressortissant guinéen, originaire de Conakry. Arrivé en France le 23 septembre 2012, M.D. se présenta aussitôt à la plateforme d’accueil des demandeurs d’asile et se déclara né le 15 octobre 1996, donc mineur.

Les tests osseux qu’il subit conclurent à un âge de dix-neuf ans. Le 28 septembre 2012, sur la foi des actes d’état civil qu’il avait produits, le juge des tutelles le jugea mineur et ouvrit à son bénéfice une tutelle d’État. Le 4 juin 2013, la cour d’appel de Rennes, sur appel du Président du Conseil général de Loire-Atlantique, infirma l’ordonnance, jugeant qu’en l’absence de document fiable permettant de déterminer l’âge du requérant, aucun élément n’empêchait de retenir le résultat des tests osseux et conclut donc que M.D. était majeur.

Les mesures de protection et de prise en charge prirent fin.

En novembre 2013, les autorités guinéennes délivrèrent à M.D. un passeport mentionnant pour date de naissance le 15 octobre 1996. Le 31 juillet 2014, le juge des enfants décida, au regard de ce passeport, que M.D. était mineur et prit à son égard une mesure d’assistance éducative jusqu’à sa majorité. Une première carte de séjour lui fut remise en novembre 2014, puis une carte de séjour pluriannuelle l’autorisant à travailler.

Depuis le 14 mai 2018, M.D. travaille dans une entreprise nantaise sous contrat à durée indéterminée.

Invoquant en particulier l’article 3 (interdiction des traitements inhumains ou dégradants), le requérant allègue avoir été abandonné par les autorités internes dans une situation matérielle précaire, alors que mineur isolé étranger, aucun recours ne lui était ouvert.

La requête a été introduite devant la Cour européenne des droits de l’homme le 6 août 2013.

Sur l’inexistence d’un traitement inhumain ou dégradant (article 3 de la CEDH) :

La Cour rappelle que dans les affaires relatives à l’accueil d’étrangers mineurs, accompagnés ou non, la situation d’extrême vulnérabilité de l’enfant est déterminante et prédomine sur la qualité d’étranger en séjour illégal.

En effet, la jurisprudence établie de la Cour européenne des droits de l’homme précise que les « enfants et autres personnes vulnérables » doivent bénéficier d’une protection particulière [3].

La Cour a ici condamné la Grèce pour violation de l’article 3 en insistant sur le fait que « la situation du requérant se caractérisait par son jeune âge, le fait qu’il était étranger en situation d’illégalité dans un pays inconnu, qu’il n’était pas accompagné et donc livré à lui-même ».

Cette obligation de protection est renforcée lorsque le mineur est isolé [4].

Il incombe donc à la France de prendre en charge le requérant par l’adoption de mesures adéquates au titre des obligations positives découlant de l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme.

Dans un récent et important arrêt Khan c. France du 28 février 2019 (n° 12267/16), la Cour européenne des droits de l’homme rappelle et juge que :

Dans les affaires relatives à l’accueil d’étrangers mineurs, accompagnés ou non accompagnés, il convient de garder à l’esprit que la situation d’extrême vulnérabilité de l’enfant est déterminante et prédomine sur la qualité d’étranger en séjour illégal [5]. La Cour a ainsi souligné dans l’arrêt Rahimi précité (ibidem) qu’en tant que mineur étranger non accompagné en situation irrégulière, le requérant relevait de la « catégorie des personnes les plus vulnérables de la société », et qu’il appartenait à l’État grec de le protéger et de le prendre en charge par l’adoption de mesures adéquates au titre des obligations positives découlant de l’article 3.

D’après la Cour, le fait qu’il ait fallu attendre que le juge des enfants ordonne le placement du requérant pour que son cas soit effectivement considéré par les autorités compétentes conduit en lui-même à s’interroger sur le respect à son égard, par l’État défendeur, de l’obligation de protection et de prise en charge des mineurs isolés étrangers qui résulte de l’article 3 de la Convention [6].

Dans le cadre de l’affaire M.D c. FRANCE du 10 octobre 2019, la Cour admet que les autorités nationales se trouvent devant une tâche délicate lorsqu’elles doivent évaluer l’authenticité d’actes d’état civil, en raison de difficulté procédant parfois de dysfonctionnements des services de l’état civil de certains pays d’origine des migrants ou bien de risques de fraude.

Dans un premier temps, le 28 septembre 2012, le juge des tutelles a ouvert au bénéfice de M.D. une tutelle d’Etat avec effet immédiat sur la seule foi de l’extrait d’acte de naissance guinéen présenté par l’intéressé lui-même, aucun élément ne permettant alors en l’état d’établir qu’il s’agissait d’un document falsifié.

Le 4 juin 2013, la cour d’appel a infirmé cette ordonnance, au motif que le ministère public et le Conseil général étaient fondés à contester l’authenticité des pièces présentées par le requérant pour attester de sa minorité. Par la suite, l’examen technique des documents présentés par M.D., puis de son passeport, a été confié à la police par les magistrats judiciaires pour qu’elle les authentifie avant qu’ils ne rendent une décision définitive.

La Cour ne voit donc aucune raison de mettre en cause l’appréciation des juridictions internes ou de conclure différemment d’elles.

A la suite de l’ordonnance du 28 septembre 2012, M.D., reconnu mineur, a été immédiatement confié à la tutelle du président du Conseil général, jusqu’à l’infirmation de cette décision par la cour d’appel le 4 juin 2013, date à laquelle M.D. a été jugé majeur.

La Cour relève donc que dès l’instant où les juridictions françaises ont considéré M.D. comme mineur, il a bénéficié d’une prise en charge complète qui s’est traduite par la désignation d’un représentant légal, la mise à disposition d’un hébergement et sa scolarisation dans une filière de formation professionnelle.

Par conséquent, la Cour note que les autorités qui ont exécuté la décision du 28 septembre 2012, ont fait tout ce qu’il était raisonnable d’attendre d’elles pour répondre à l’obligation de prise en charge et de protection du requérant qui pesait sur l’Etat, s’agissant d’un mineur isolé étranger en situation irrégulière, individu relevant de la catégorie des personnes les plus vulnérables de la société. La Cour considère que la situation de M.D. pendant cette période ne constituait pas un traitement contraire à l’article 3.

Dans un deuxième temps, le 4 juin 2013, la cour d’appel a jugé que M.D. était majeur. Cette situation a perduré pour les autorités jusqu’au 31 juillet 2014. Concernant cette période du 4 juin 2013 au 31 juillet 2014, la Cour considère qu’il ne saurait être reproché aux autorités françaises d’être restées indifférentes à la situation de M.D., même si celui-ci est resté sans solution d’hébergement pendant 40 nuits alors qu’il avait la qualité de demandeur d’asile majeur. Par ailleurs, le requérant n’a pas donné à la Cour d’élément précis quant à ses conditions effectives de vie. La situation de M.D. pendant cette période, même si elle était difficile, ne constituait pas un traitement contraire à l’article 3 de la Convention.

Dans un troisième temps enfin, le 31 juillet 2014, sur la foi du passeport produit par M.D., le juge des enfants, prenant une mesure de placement en sa faveur, l’a confié au Conseil général jusqu’à sa majorité, accomplie le 15 octobre 2014. Pour cette période, M.D. ne fait état d’aucun grief. La Cour conclut que sa situation ne constituait pas un traitement contraire à l’article 3.

Une solution à mettre en relief avec la jurisprudence du Comité européen des droits sociaux :

Organe de protection des droits économiques et sociaux garantis par la Charte sociale européenne de 1961, le Comité européen des droits sociaux est au sein du Conseil de l’europe, le complément de la Cour européenne des droits de l’homme chargée quant à elle, d’assurer la protection des droits civils et politiques garantis par la Convention européenne des droits de l’homme de 1950.

Bien que non contraignantes, ni exécutoires dans les ordres juridiques nationaux, les décisions et conclusions du Comité européen des droits sociaux doivent être respectées par les Etats ayant ratifié la Charte sociale européenne et ses Protocoles additionnels et servent de base de développement du droit interne s’agissant des droits sociaux.

A ce titre, dans sa décision du 15 juin 2018 : EUROCEF c. France [7], le Comité européen des droits sociaux (organe intégré du Conseil de l’Europe), rappelle sur le fondement de la Charte sociale européenne que :

Les Etats parties doivent être particulièrement attentifs à l’impact des choix opérés par eux sur les groupes dont la vulnérabilité est la plus grande ainsi que sur les autres personnes concernées [8].

Le Comité se réfère au contenu de l’article 17 qui concerne l’aide qui doit être fournie par l’Etat si le mineur se trouve non accompagné ou si les parents sont dans l’incapacité de fournir cette aide. Le Comité insiste, en particulier, sur l’importance du paragraphe 1 (b) de l’article 17 car sa non-application exposerait, à l’évidence, un certain nombre d’enfants et d’adolescents à de graves risques pour leur vie ou leur intégrité physique [9].

Le Comité constate qu’en substance, les griefs d’EUROCEF concernent les carences du dispositif national de mise à l’abri, d’évaluation et d’orientation des mineurs étrangers non accompagnés, qui rendrait non effectif l’accès à un hébergement et à toutes les autres mesures de protection juridique, économique, médicale et sociale prévues.

le Comité conclut à l’unanimité, qu’il y a violation de l’article 17§1 de la Charte pour les motifs suivants :
 les carences relevées dans le dispositif national de mise à l’abri, d’évaluation et d’orientation des mineurs étrangers non accompagnés ;
 les retards dans la nomination d’un administrateur ad hoc pour les mineurs étrangers non accompagnés ;
 la détention de mineurs étrangers non accompagnés dans les zones d’attente et les hôtels.
 le recours à l’utilisation des tests osseux destinés à déterminer l’âge des mineurs étrangers non accompagnés considérée comme inadaptée et inefficace,
 l’insécurité juridique entourant l’accès à un recours effectif pour les mineurs étrangers non accompagnés.

Se référant à ses conclusions au titre de l’article 17, le Comité réaffirme qu’en raison des installations d’accueil surpeuplées, un certain nombre de mineurs vivent dans la rue où leur intégrité physique et morale est menacée sans accès aux services de santé. Le Comité est préoccupé par le fait qu’un certain nombre de mineurs étrangers non accompagnés, déclarés « adultes » par les autorités et ne respectant pas la condition de résidence de trois mois sur le territoire, n’ont accès ni à la protection universelle maladie (PUMa), ni à l’assistance médicale de l’Etat (AME). Par conséquent, il constate que les besoins spécifiques en termes de protection de la santé des mineurs étrangers non accompagnés ne sont pas pris en compte et que la législation actuellement en vigueur n’est pas effectivement mise en oeuvre.

Dans son arrêt M.D c. France du 10 octobre 2019 (§95), la Cour européenne des droits de l’homme a quant à elle admis que les autorités nationales se trouvent devant une tâche délicate lorsqu’elles doivent évaluer l’authenticité d’actes d’état civil, en raison des difficultés résultant parfois du dysfonctionnement des services de l’état civil de certains pays d’origine des migrants et des risques de fraude qui y sont associés. Les autorités nationales sont en principe mieux placées pour établir les faits sur la base des preuves recueillies par elle ou produites devant elles et il faut donc leur réserver un certain pouvoir d’appréciation à cet égard. Il en est de même à l’égard de la décision de pratiquer un examen médical des enfants [10].

Sur ce point, il apparaît donc clairement que la Cour n’a pas suivi le raisonnement développé par le Comité européen des droits sociaux dans sa décision EUROCEF c. France, en ce qu’il a considéré que le recours à l’utilisation des tests osseux destinés à déterminer l’âge des mineurs étrangers non accompagnés était inadapté et inefficace et concourait donc à la violation de l’article 17§1 de la Charte sociale européenne (Les enfants et les adolescents ont droit à une protection sociale, juridique et économique appropriée).

La Cour ajoute que pour la période du 4 juin 2013 au 31 juillet 2014, il ne saurait être reproché aux autorités françaises d’être restées indifférentes à la situation de M.D., même si celui-ci est resté sans solution d’hébergement pendant 40 nuits alors qu’il avait la qualité de demandeur d’asile majeur.

Par ailleurs, hormis pour ces quarante nuits pour lesquelles il ne donne que peu de précisions si ce n’est qu’il en a passé certaines dans le hall du CHU, le requérant n’établit pas ne pas avoir été en mesure de faire face à ses besoins élémentaires [11], le requérant n’était pas dénué de perspective de voir sa situation s’améliorer (§110).

On notera, fait important en l’espèce, que cette appréciation de la Cour européenne des droits de l’homme concerne une période durant laquelle le requérant a été regardé comme étant majeur par les juridictions françaises, avant d’avoir fait l’objet d’une mesure de protection au titre de l’assistance éducative par jugement du juge des enfants le 31 juillet 2014 l’ayant cette fois ci considéré comme étant mineur sur la foi d’un passeport délivré par les autorités guinéennes le 15 novembre 2013.

Autrement dit, lorsqu’un requérant est regardé comme majeur par les juridictions françaises, alors que sa situation fait cependant toujours l’objet d’une évaluation relative à sa minorité, les autorités françaises sont déliées de toute obligation spécifique de prise en charge et de protection attachée spécifiquement à l’état de minorité (§103).

La Cour a donc procédé par une appréciation de l’espèce décomposée par périodes, pour déterminer l’existence ou non d’une violation de l’article 3 de la Convention (interdiction de la torture, des peines ou traitements inhumains ou dégradants).

Si cette méthode a le mérite de clarifier la complexité des circonstances relatives aux faits et à la procédure de l’affaire, elle fait cependant redouter une application décomposée des garanties relatives à la protection des mineurs isolés étrangers, ces derniers n’en bénéficieraient pas s’ils sont regardés comme majeur par les autorités nationales, bien que reconnus mineurs par la suite par ces mêmes autorités.

Par ailleurs, le fait de considérer que le requérant n’établit pas ne pas avoir été en mesure de faire face à ses besoins élémentaires, hormis 40 nuits, jugées simplement « difficiles » est une appréciation surprenante, compte tenu notamment des conclusions du Comité européen des droits sociaux, qui dans sa décision EUROCEF c. France du 15 juin 2018, relevait expressément la défaillance des autorités françaises dans le cadre de la procédure d’évaluation et la prise en charge des mineurs isolés étrangers.

Dans tous les cas, il est permis de regretter tant pour l’évolution de la jurisprudence européenne en matière de droits de l’homme que pour l’harmonie des systèmes de protection du Conseil de l’europe, que la Cour européenne des droits de l’homme n’ait pas fait application, ni même référence à la décision EUROCEF c. France du Comité européen des droits sociaux.

Pour aller plus loin : Audition Défenseur des droits – Mineurs non accompagnés.pdf

Julien Martin Avocat au barreau de Strasbourg http://julienmartinavocat.fr