La Cour juge que la disposition du Land de Rhénanie-Palatinat subordonnant la prise en charge du transport scolaire par le Land à une condition de résidence sur celui-ci est contraire au règlement n°492/2011 et à la libre circulation des travailleurs. Une telle disposition constitue une mesure indirectement discriminatoire. Elle ne saurait non plus être justifiée par l’objectif d’organisation efficace du système scolaire.

La décision du 2 avril 2020, C-830/18 [1], n’a rien de surprenant dans la logique du marché intérieur. Il est toutefois toujours bon de rappeler le travail de la Cour pour combattre les discriminations indirectes au sein du marché intérieur et éliminer toute entrave à la libre circulation des travailleurs. Les discriminations indirectes s’apparentent en premier lieu comme neutres car elles n’ont pas pour objet une question de nationalité, mais il s’avère que leur effet aurait, factuellement, le même résultat qu’une discrimination directe. Il en est ainsi pour une condition de résidence par exemple. La difficulté de l’appréhension d’une telle mesure tient de son « camouflage », puisqu’elle s’applique indifféremment pour les nationaux et les non-nationaux. La discrimination est autrement dit cachée. La Cour semble continuer par ailleurs de confondre discrimination indirecte et entrave.

La décision fait suite au renvoi d’une question préjudicielle par le tribunal administratif supérieur de Rhénanie-Palatinat en Allemagne, au sujet de la prise en charge par ce Land des frais de transport scolaire des élèves d’une école d’enseignement secondaire dans le Landkreis Südliche Weinstraβe, et spécialement d’enfants de travailleurs frontaliers. Tel est le cas de PF, un élève de nationalité allemande, qui fréquente un établissement du Land en question et qui habite avec ses parents en France, eux-mêmes de nationalité allemande et travaillant en Allemagne. Le Landkreis a indiqué qu’il ne prendrait plus en charge les frais de transport de PF pour l’année 2015-2016, au motif qu’il ne serait tenu par une telle obligation que pour les élèves résidant dans le Land selon la loi allemande. Après avoir vu sa réclamation rejetée, PF forme recours devant le Tribunal administratif de Neustadt sur Weinstraβe, qui considère que la disposition de droit allemand est contraire à la libre circulation des travailleurs.

L’appel est interjeté devant le tribunal administratif supérieur qui sursoit à statuer et renvoie une question préjudicielle devant la Cour de justice. Il demande si l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 492/2011 doit être interprété en ce sens que constitue une mesure indirectement discriminatoire une législation nationale qui subordonne la prise en charge du transport scolaire par un Land à une condition de résidence sur le territoire de ce Land, et si, le cas échéant, une telle mesure peut être justifiée par l’exigence impérative d’intérêt général d’assurer l’organisation efficace du système scolaire.

Le caractère discriminant de la mesure.

L’article 7 du règlement n° 492/2011 relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de l’Union dispose que « le travailleur ressortissant d’un État membre ne peut, sur le territoire des autres États membres, être, en raison de sa nationalité, traité différemment des travailleurs nationaux, pour toutes conditions d’emploi et de travail, notamment en matière de rémunération, de licenciement et de réintégration professionnelle ou de réemploi s’il est tombé au chômage » et qu’il « y bénéficie des mêmes avantages sociaux et fiscaux que les travailleurs nationaux ».

Premièrement, il est dégagé que le règlement est applicable à l’affaire puisque la mère de PF peut se prévaloir du statut de « travailleur migrant » au sens du règlement. En effet, elle a transféré son domicile dans un autre Etat membre tout en maintenant son emploi en Allemagne. Depuis, elle exerce son activité professionnelle en tant que travailleur frontalier et a donc exercé sa liberté de circulation. De plus, les membres de la famille d’un tel travailleur migrant sont des bénéficiaires indirects de l’égalité de traitement (points 24 et 25). Deuxièmement, la Cour relève que la prise en charge du transport scolaire constitue un avantage social au sens de ce règlement.

Troisièmement, la Cour se penche sur le caractère discriminant de la disposition allemande. Au regard du principe d’égalité de traitement consacré par l’article 45 TFUE, elle rappelle que sont prohibées les discriminations fondées sur la nationalité mais aussi toutes autres formes dissimulées de discrimination qui aboutissent en fait au même résultat, ce que nous disions en introduction (point 30). Partant, il ne va pas sans rappeler que les conditions de résidence sur le territoire national font office de mauvais élèves au sein du droit de l’Union. Elles sont systématiquement abattues par celui-ci au titre qu’elles affectent d’avantage les travailleurs migrants que les travailleurs nationaux et donc plus à même de défavoriser les premiers.

Conclusion, la mesure allemande en cause constitue une discrimination indirecte car est susceptible de défavoriser plus particulièrement les travailleurs frontaliers, assimilés aux travailleurs migrants (point 32).

Situation purement interne ? Discrimination indirecte ou entrave ?

Le litige présente une particularité que relève la juridiction de renvoi et indique que, « la condition de résidence étant limitée à une partie du territoire allemand, la mesure nationale exclurait presque exclusivement les enfants de travailleurs domiciliés dans cet État membre du bénéfice de la prestation sociale en cause au principal, alors que seul un nombre limité d’enfants de travailleurs migrants serait concerné ». La particularité tiendrait donc à ce que dans les affaires dans lesquelles la Cour a eu à se prononcer, la condition de résidence s’étendait à l’ensemble du territoire de l’État membre concerné, ce qui n’est pas le cas ici.

La réflexion peut paraitre légitime en ce sens que la Cour avait recours au principe selon lequel « pour établir s’il y a discrimination indirecte, il convient de comparer la proportion de nationaux et de non-nationaux » [2] affectés par la mesure, ceci n’étant qu’un indice, bien entendu. Dans ce cas-là, il serait clair que les ressortissants allemands seraient largement plus affectés par la mesure que les travailleurs migrants. Mais la Cour rétorque que sa « conclusion ne saurait être remise en cause par le fait que les travailleurs nationaux, qui résident dans les autres Länder, pâtissent également de cette mesure nationale » (point 33), puisqu’il « n’est pas nécessaire qu’elle ait pour effet de favoriser l’ensemble des ressortissants nationaux ou de ne défavoriser que les seuls travailleurs frontaliers, à l’exclusion des nationaux » (point 34).

Mais la réflexion la plus intéressante demeure aux points 35 et 36 lorsque la Cour nous dit que « la discrimination en cause dans l’affaire au principal trouvant sa source dans une condition de résidence sur une partie du territoire d’un État membre et non pas dans une condition de nationalité, il importe peu, afin de déterminer l’existence d’une discrimination […] que les travailleurs nationaux qui résident dans un autre Land se trouvent également discriminés par cette condition de résidence ». Elle ajoute que la situation de ces derniers relève dans ce cas de la notion de discrimination à rebours, dont le droit de l’Union se désintéresse.

Dès lors, il semblerait que la sanction de la mesure à titre de discrimination indirecte dans notre cas tienne à l’élément d’extranéité rendant applicable le droit de l’Union, les parents de PF et lui-même faisant exercice de leur liberté de circulation.

Ceci implique, a contrario, que les règles européennes relatives à la libre circulation des personnes ne s’appliquent pas aux situations purement internes, dont l’ensemble des éléments pertinents se cantonnent à l’intérieur d’un seul État membre. Mais nous savons très bien le travail qu’a fait la Cour pour réduire les situations concernées [3] et passer outre cet obstacle. Une des évolutions est d’appréhender la mesure par ses effets même potentiels, c’est l’entrave. De cette façon, la Cour s’affranchit de comparaison du taux de nationaux ou de non nationaux touchés par cette mesure, car elle va plus loin et condamne la mesure allemande au titre de l’entrave : « En tout état de cause, une telle mesure nationale constitue une entrave à la libre circulation des travailleurs, prohibée à l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 492/2011, en ce que, même indistinctement applicable, elle est susceptible d’empêcher ou de dissuader un ressortissant d’un État membre de quitter son État d’origine pour exercer son droit à la libre circulation » [4] (point 36).

Au-delà du caractère indirectement discriminatoire de la mesure, c’est surtout sa nature à restreindre l’exercice du droit de libre circulation qui est sanctionnée, bien que ses effets ne soient qu’hypothétiques. On peut même se demander s’il est pertinent de maintenir une qualification de discrimination indirecte dans ce genre d’hypothèse. La Cour pourrait en effet se tourner directement vers l’entrave. Sans doute parce qu’était en cause une condition de résidence qui demeure presque par coutume une discrimination indirecte. Mais encore, peut-être que la Cour aurait opéré via la définition de l’entrave si aucun élément d’extranéité n’était constaté en l’espèce.

La frontière entre les deux notions s’altère fortement déjà depuis quelques années, puisque la Cour se contente quasi-systématiquement de montrer le caractère dissuasif de la mesure. Elles n’en demeurent pas moins deux mesures indistinctement applicables subissant le même régime de justification.

Une mesure relative au transport scolaire n’est pas susceptible de constituer un objectif légitime.

Une mesure qualifiée d’indirectement discriminatoire ou d’entrave peut être justifiée si elle constitue une raison impérieuse d’intérêt général, qui demeure une dérogation aux libertés de circulation (et non une exception) et d’origine jurisprudentielle.

« La juridiction de renvoi demande, […] si l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 492/2011 doit être interprété en ce sens que la nécessité d’assurer l’organisation efficace du système scolaire constitue une raison impérieuse d’intérêt général susceptible de justifier une mesure nationale qualifiée de discrimination indirecte ». Rappelons que, pour qu’une telle acception survienne, la discrimination doit être propre à garantir la réalisation de l’objectif légitime et être proportionnelle, c’est-à-dire qu’elle n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire.

Les raisons impérieuses d’intérêt général peuvent couvrir toute sorte de justification, bénéficiant d’une définition imprécise et restant tributaire de l’humeur jurisprudentielle. La Cour avait déjà reconnu un tel statut à une mesure visant à assurer un niveau élevé de formation de sa population résidente. Dès lors, elle affirme que l’organisation efficace du système scolaire peut constituer un tel objectif, garanti par la Charte des droits fondamentaux. Mais pour la Cour, la mesure ne concerne que le transport scolaire, et ne présente pas de lien assez étroit avec l’organisation du système scolaire, ne pouvant pas être considérée comme un objectif légitime.

De surcroît, cette mesure serait dépourvue de proportionnalité, « la condition de résidence opposée aux parties au principal ne [pouvant] être considérée comme étant indispensable à la planification et à l’organisation du transport scolaire dès lors que, comme la juridiction de renvoi l’indique, d’autres mesures pourraient être envisagées » (point 44). Les obstacles liés à l’organisation interne de l’Etat membre ne sauraient justifier la difficulté de recourir à ces autres mesures moins entravantes (point 45).

Il n’y a pas lieu de s’étendre davantage sur l’appréciation de la justification, une telle conclusion n’étant absolument pas surprenante tant la Cour se montre intransigeante avec les conditions de résidence.

Léonard Munsch Diplomé en Droit international et européen des affaires de l'Université de Strasbourg Etudiant au Centre d'études internationales de la propriété intellectuelle CEIPI