Chaque activité de service public est soumise à un des grands principes qu’elle se doit de respecter. Ces principes sont si forts et si constants qu’ils sont qualifiés de « lois du service public ». Compte tenu de la montée inquiétante du phénomène de la politisation dans les administrations guinéennes, le respect de ces lois semble relever d’une difficulté sérieuse.

Les lois du service public désignent

« l’ensemble des principes fondamentaux applicables à tous les services publics, indépendamment de leur caractère administratif ou industriel et commercial, et indépendamment de leur mode de gestion. Il s’agit d’un socle commun à tous les services publics, censé guider et encadrer leur fonctionnement dans l’intérêt des usagers » [1].

En Afrique, ces principes du service public sont posés à l’article 3 de la Charte africaine sur les valeurs et les principes du service public et de l’Administration (ci-après Charte africaine), adoptée par la Conférence des Chefs d’Etats et de Gouvernements de l’Union Africaine (UA), en date du 31 janvier 2011, et entrée en vigueur le 23 juillet 2016. Il s’agit du principe de la continuité, du principe de la mutabilité et du principe d’égalité. Ces trois principes correspondent à ce que la doctrine administrativiste qualifie de « lois Rolland », en référence à la trilogie élaborée par le professeur Louis Rolland. A ces lois de Rolland, l’article 3 de la Charte africaine ajoute le principe de la légalité et enfin le principe du professionnalisme des agents publics.

La présente contribution, motivée par la récente sortie du Directeur général de la Radiotélévision Guinéenne [2] (ci-après RTG), s’inscrit dans la perspective de s’interroger sur l’effectivité du principe d’égalité de tous devant les services publics en Guinée, et spécifiquement du principe de neutralité qui en est le corollaire. Plus encore, elle vise à mettre un accent particulier sur la neutralité notamment politique des agents publics guinéens. Car faut-il le souligner, à défaut d’être une généralité, le problème de la neutralité des agents en Guinée tend à devenir monnaie courante, partant de la participation directe des chefs de services publics dans les campagnes, dans le cadre de l’exercice de leur fonction, à la discrimination des usagers considérés comme « adversaires politiques ».

La lecture de cette contribution permettra ainsi d’appréhender succinctement les grands principes du service public, et successivement d’analyser l’épineuse question de la neutralité des agents publics en Guinée et de la probable compréhension ambiguë du lien entre les autres obligations d’un agent public (à savoir les devoirs d’obéissance hiérarchique et de loyauté) et l’obligation de neutralité.

Un aperçu des principes directeurs du service public en Guinée.

Le principe de continuité du service public est un principe qui exige un fonctionnement régulier, sans interruption, du service public, autre que celle prévue par la réglementation en vigueur. Cette exigence de non-interruption reste relative car non seulement elle se déploie dans le cadre de la réglementation du service, mais surtout que c’est cette réglementation qui l’organise. En définitive, la contingence du service est adoptée en fonction de l’objet de ce dernier. Si la Charte africaine évoque la continuité du service public « en toute circonstance », il faut admettre que cette exigence ne fait pas obstacle à la suppression du service, conformément au principe selon lequel « nul n’a de droit acquis au maintien du service public ».

Toutefois, le principe de continuité du service public se heurte à l’exercice du droit de grève des agents du service public, qui est un droit constitutionnel tel que le prévoit l’article 19 de la Constitution du 22 mars 2020.

Le principe de mutabilité, aussi appelé « principe d’adaptation constante », signifie que le régime des services publics doit pouvoir être adapté. Ce dernier ne doit pas rester figé, mais s’adapter à la raison d’être du service, à l’évolution des besoins collectifs et de l’intérêt général qui se trouve derrière le service public. En effet, l’autorité administrative doit toujours pouvoir modifier les règles afin qu’elles soient fidèles à l’idée d’intérêt général qui se situe au prisme de la création de tout service public.

Enfin, le principe d’égalité est un principe important dans le droit guinéen. Il s’agit d’un principe représentant la facette d’égalité de tous devant la loi (articles 1er et 9 de la Constitution). En matière du service public, ce principe concerne aussi bien l’accès aux emplois publics (Titre II de la loi L027 [3]) que l’égalité des usagers devant les services publics. Il suppose que les usagers qui se trouvent dans une situation semblable soient traités de manière semblable. Toutefois, il est reconnu à l’Administration de déroger au respect de ce principe dans trois hypothèses : si une disposition législative le prévoit, s’il y a une différence de situation et enfin, si un motif d’intérêt général est établi.

Une neutralité politique alambiquée des agents publics guinéens.

Il s’agit des agents publics lato sensu, c’est-à-dire compris comme « l’ensemble des personnels employés par l’Administration ». Ces agents sont repartis en plusieurs catégories (titulaires ou fonctionnaires, non-titulaires de droit public ou de droit privé ou contractuels, vacataires, etc.) et peuvent être sous les ordres de différents employeurs (État, collectivités locales, établissements publics).

Les lois Rolland s’appliquant à tous les services publics, cela suppose qu’elles s’appliquent subséquemment aux personnes qui participent à l’exécution de ces services publics. C’est le cas des agents publics. En effet, les agents publics sont soumis à des prérogatives particulières et surtout à une déontologie qui leur est propre, il en va de leur légitimité. Ces règles déontologiques se traduisent comme « des devoirs et obligations qui s’imposent à l’administration dans l’accomplissement de ses missions » [4]. Parmi ces obligations, figurent notamment l’obéissance hiérarchique, la loyauté, la réserve, la neutralité.

En République de Guinée, c’est l’article 57 de la Loi L 027 qui pose le principe de la neutralité. Ainsi, il dispose que :

« les agents de l’Etat doivent en toute circonstance, assurer leurs fonctions en toute impartialité et se garder de toute attitude discriminatoire à l’égard des usagers du service public ainsi que de tout comportement de nature à faire douter de la neutralité du service public ».

A cet égard, Jean Rivero affirmait à juste titre que « la neutralité est la loi commune de tous les agents publics dans l’exercice de leur service ». Le devoir de neutralité a deux implications : la première tient du fait que les décisions que l’agent est appelé à prendre soient dictées uniquement par l’intérêt du service public et non par ses convictions politiques ou religieuses. Et la seconde suppose que l’agent n’utilise pas le service public comme un instrument de propagande pour ces mêmes convictions.

La neutralité s’illustre principalement dans deux domaines : la laïcité et la politique.

Le premier « volet », qui n’est pas l’objet du présent travail, renvoie à la neutralité en matière confessionnelle, en l’occurrence à la laïcité. Cela signifie simplement que les agents publics ne doivent pas exprimer de façon ostentatoire leur appartenance religieuse dans l’exercice de leur fonction.

Le second « volet », objet de cette contribution, fait référence à la neutralité en matière politique. Dans le cadre du service, un agent public ne doit pas faire état de ses convictions politiques, à l’exception bien évidemment de ceux qui jouissent d’une indépendance. L’agent doit s’abstenir d’exprimer ses opinions politiques.

C’est ce qui résulte de l’article 10 de la Charte africaine, en vertu duquel :

« 3. Les agents du service public ne doivent en aucune manière utiliser leurs fonctions pour des gains politiques ou personnels. Ils doivent agir en toute circonstance avec impartialité et loyauté ».

Malheureusement, il faut regretter certaines pratiques des agents publics, souvent chefs de service, qui consiste à manquer à leur obligation de neutralité. L’exemple récent le plus illustratif est celui du Directeur général de la RTG [5] qui, sous la casquette de son statut de Directeur général, a annoncé, en date du 31 Août 2020, la candidature d’un candidat (en l’occurrence l’actuel Président de la République), aux élections présidentielles du 18 octobre 2020. Faut-il rappeler fidèlement ces propos tenus par un agent public, de surcroît chef d’un service public soumis au principe de la neutralité, corollaire du principe de l’égalité de tous devant les services publics : « Nous partis de la majorité, […] tous favorables à la candidature du professeur Alpha Condé, avions invité le chef de l’Etat à briguer un nouveau mandat comme l’autorise la Constitution adoptée par référendum le 22 Mars ».

S’en suivra donc un discours propre au politique.

Rappelant ainsi les objectifs du pacte signé par les partis de la mouvance présidentielle, avant de poursuivre :

« suite à notre adresse transmise à notre candidat choisi, le professeur Alpha Condé, nous avons l’immense privilège et le bonheur d’informer la population guinéenne que celui-ci a accédé à notre demande. Le professeur Alpha Condé sera bien notre candidat à l’élection du 18 octobre 2020 ».

Invitant la population de

« défendre le projet de société de celui qu’il appelle notre candidat ».

Partant de ce constat, il est d’une évidence établie que le directeur de la RTG, agent public, a rompu l’égalité entre les usagers du service public dont il a la gestion. Ces usagers sont les partis politiques y compris celui de la mouvance présidentielle dont il a par ailleurs annoncé le candidat aux élections présidentielles. En effet, on n’attend pas d’un agent public qu’il fasse allégeance à un parti ou une idée politique. Il doit être neutre, c’est-à-dire qu’il ne doit pas, dans son exercice professionnel, être au service d’un parti politique. Quand bien même que l’Administration soit avant tout un moyen d’action du pouvoir exécutif, force est d’admettre que les agents publics ne sont pas des agents politiques.

Le principe de neutralité est un corollaire du principe d’égalité. Comme pour l’intégrité, il s’agit d’une « valeur essentielle à la confiance nouée entre les citoyens/usagers et les pouvoirs publics » [6]. La neutralité garantit à chacun d’être traité de la même manière, indépendamment de nos opinions. Elle garantit aussi le fait que l’action des services publics ne soit pas guidée par le favoritisme, mais soit assurée sans considération des opinions politiques ou religieuses des personnels ou des usagers. Cette neutralité est revêtue de plusieurs qualifications doctrinales : « neutralité indifférence », « neutralité passive », ou encore « neutralité abstention ».

In fine, les agents publics ont l’obligation de respecter un « devoir de stricte neutralité qui s’impose à tout agent collaborant à un service public » [7]. De même, il n’y a pas lieu de distinguer en fonction de la nature du service public auquel appartient l’agent.

L’article 65 de la loi L027 prévoit les sanctions disciplinaires encourues par les agents qui manqueront notamment à leur obligation de neutralité.

Une appréhension confuse des devoirs d’obéissance et de loyauté avec le devoir de neutralité ?

Il ne faut surtout pas confondre les devoirs d’obéissance hiérarchique et de loyauté des agents publics, avec leur devoir de neutralité. Aucune de ces obligations n’est contraire à l’autre.

En effet, l’obéissance hiérarchique est exigée à l’alinéa 1er de l’article 57 de la loi 027 qui dispose : « Tout agent de l’administration, quel que soit son rang, est responsable des tâches qui lui sont confiées. A ce titre, il est tenu d’obéir aux instructions de son supérieur hiérarchique dans le cadre du service en rapport aux lois et règlements en vigueur ». Cela renvoie au pouvoir hiérarchique dans l’Administration. Les instructions dont il s’agit dans cette disposition législative touche aussi bien aux instructions individuelles, c’est-à-dire celles adressées à l’agent intuitu personae, qu’aux instructions collectives.

Concrètement, cette obligation d’obéissance hiérarchique suppose en principe que l’agent ne puisse pas discuter l’ordre qui lui est donné. Il ne peut en discuter ni la légalité, ni l’opportunité, au risque de s’exposer à des sanctions disciplinaires.

Cependant, il est possible à tout agent public de ne pas appliquer un ordre que lui donne son supérieur hiérarchique. Cela renvoie à la notion de « devoir de désobéissance ». Ce refus est tout de même assujetti à la double condition que l’ordre soit « manifestement illégal et de nature à compromettre gravement l’intérêt public ». C’est ce qui résulte du second alinéa de l’article 53 susvisé.

En outre, le fonctionnaire est aussi soumis à une obligation de loyauté à l’égard de sa hiérarchie. Cela signifie que l’agent ne peut pas avoir des agissements qui ont pour objet d’entraver, ou même de contester, les ordres ou instructions qui lui sont donnés. On pourrait donc se questionner aussi sur le fait que la neutralité puisse être contraire à la loyauté, autre obligation du fonctionnaire.

Mais une nuance doit être apportée, la loyauté est une forme d’allégeance politique du fonctionnaire vis-à-vis de l’administration, mais, alors que depuis longtemps, on a exigé du fonctionnaire qu’il prête serment, ce n’est plus le cas aujourd’hui, il doit juste être fidèle à l’Administration, loyal, il doit lui obéir.

Benjamin Junior Tonguino Etudiant en Master, à la faculté de Droit et Science politique de Montpellier