A l’heure où l’institution judiciaire est placée au cœur des débats de société, la guérison de l’homme malade qu’est le ministère public, apparaît comme un enjeu central de la réforme de la justice. L’attention de l’opinion s’est focalisée sur lui à l’occasion d’affaires médiatiques, toutefois, souvent caricaturé, il reste mal connu. Les différentes réformes intervenues au cours de ces vingt dernières années ont renforcé fonctionnellement le rôle du ministère public qui n’est plus seulement celui qui accuse et demande au juge de prononcer des peines, mais également celui qui apprécie la plus juste et la plus opportune réaction judiciaire. Ses différentes fonctions en matière pénale font de lui un acteur indispensable de l’autorité judiciaire et complémentaire du juge, son statut ne pouvant s’envisager qu’à la mesure des missions qui lui sont confiées.

Le ministère public est malade ! A son chevet, depuis maintenant plusieurs décennies, se succèdent des hommes politiques de toutes opinions qui envisagent de redéfinir son lien à l’autorité judiciaire, les conditions de sa légitimité et les fonctions dont il est investi dans l’espace public.
Ils recherchent tous le remède miracle, qui permettrait au moribond de reprendre vie et le guérirait de tous ses maux. Un nombre croissant d’avocats pénalistes, désireux d’égalité entre la défense et la partie poursuivante et certains magistrats du siège prônent une séparation du corps judiciaire afin de clarifier la distinction des fonctions entre le juge et le procureur.

Juges et procureurs ne tiennent-ils pas cependant originellement leurs fonctions et leurs pouvoirs de la même source, c’est-à-dire du souverain ? Le métier de procureur s’exerce-t-il au nom de l’État, du gouvernement ou de la République ? Est-il fait d’actes de soumission ou de prise de responsabilités ? Son essence n’est-elle pas d’être un avocat de la Nation ? Il semble plus aisé, plus confortable peut-être pour certains, d’envisager que les magistrats qui exercent l’action publique au nom de la société soient incapables d’agir par eux-mêmes puisque perçus comme étant aux ordres du pouvoir politique. De quelles libertés disposent-ils, placés sous l’autorité du Garde des Sceaux ? Parviennent-ils à agir avec impartialité ?

L’indépendance du parquet dans son action implique le respect du droit et la mise à distance des préjugés, qualités essentielles à l’exercice des fonctions judiciaires. Ne pourrait-on pas imaginer, que, dans un État de droit, des procureurs qui s’expriment au nom de la société puissent prendre des décisions en vertu de la loi et des compétences qui leur sont dévolues ?

L’évolution des compétences du ministère public et son autonomie, alors que d’un point de vue organique ses garanties statutaires n’ont que très peu évoluées, sont source d’un hiatus au plan de sa légitimité. Le statut d’une institution ne peut s’envisager isolément sans tenir compte de ses attributions.

Au-delà des difficultés générées par le statut stricto sensu, l’accroissement des différentes missions confiées au parquet dans des domaines d’intervention multiples, n’a fait que renforcer la position délicate occupée par ses magistrats dans l’appareil d’Etat. Ces changements modifient les frontières entre l’action des magistrats du siège et des magistrats du parquet ; ces derniers devenant au gré des évolutions législatives des « quasi- juges », alors que l’on peut discerner un contrôle des parquets par le pouvoir exécutif important. Dès lors, la question de la séparation entre les magistrats du siège et les magistrats du parquet est prégnante, tout comme celle de la rupture du lien de subordination entre le Garde des Sceaux et les magistrats du parquet.

Le débat portant sur la séparation des magistrats du siège et du parquet semble être réducteur dans la démonstration puisqu’il aboutit à présenter le parquet comme un simple agent de l’action pénale défendant les orientations gouvernementales alors même que le parquet exerce des fonctions de nature judiciaire ou juridictionnelle, envisagées comme fonction d’application de la loi ou fonction de garantie. Au surplus, les attributions des magistrats du siège et du parquet non seulement se complètent mais, à de nombreux égards, s’associent. Le magistrat du parquet apparaît comme un défenseur et un gardien des libertés individuelles et participe soit directement, soit grâce à l’action conjointe du juge, à l’œuvre de justice.

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La place qu’occupe le ministère public dans la phase préalable du procès pénal, dans les choix de mise en œuvre de l’action publique et dans la mise à exécution des décisions de condamnation, fait du magistrat du parquet un intervenant essentiel du fonctionnement judiciaire. L’appellation de procureur de la République porte en elle toute la mesure de la fonction. Porte-parole de la République auprès des juridictions, gardien des valeurs essentielles républicaines dans tout le processus judiciaire du premier acte d’enquête jusqu’au dernier acte d’exécution de la sentence, le parquet participe de manière effective à l’exercice de l’autorité judiciaire.

Le magistrat du parquet dirige et contrôle les enquêtes mais il est aussi positionné comme le premier juge de la culpabilité dans la mise en état des dossiers pénaux. Il joue le rôle essentiel de filtre de la légalité des investigations et à tous les moments de l’enquête, veille au respect de la procédure, à la protection des libertés et à la protection des droits de la personne gardée à vue. Ainsi, avant même la phase du procès, le ministère public se doit d’exercer sa mission dans le respect du principe d’impartialité, de la présomption d’innocence de toute personne, de l’égalité devant la justice et de la sécurité juridique.

Si le parquet était une partie comme une autre, un simple accusateur, comment expliquer alors qu’il puisse se voir confier en même temps, le droit et le devoir de veiller au bon déroulement des contrôles et vérifications d’identité, de la fouille des véhicules par la police ou la gendarmerie, ou encore du pouvoir de contrôle et de prolongation de la garde à vue, sinon par sa qualité de membre de l’autorité judiciaire ?

Au travers de l’exercice de chacune de ses compétences, les décisions et les choix du parquet ne peuvent être arbitraires et plusieurs dispositions constitutionnelles exigent de lui le respect du principe d’impartialité. La proximité statutaire et fonctionnelle du parquet avec le siège favorise l’exercice de son autorité sur les services d’investigation auxquels il fait valoir les éléments qui sont recevables devant la juridiction. Il joue dans ce cas le rôle de gardien de la légalité dans la recherche de la vérité.

Le rôle du parquet comme responsable de l’action publique apparaît ainsi fondamental et déterminant - comme celui du juge d’instruction lorsqu’ il est saisi, afin d’orienter, de filtrer, et de choisir dans la production de ces services ce qui va permettre d’alimenter le débat judiciaire.

Les pouvoirs qu’il tient de l’article 40 du Code de procédure pénale font du procureur de la République un quasi- juge des poursuites. En effet, comme les juges, les magistrats du parquet ne cessent de porter des appréciations impartiales décisives dans le cadre de l’orientation des dossiers pénaux en fonction du résultat de l’enquête, de la gravité des infractions commises, ainsi que de la personnalité et des antécédents des personnes mises en cause. Lorsqu’ils décident de poursuivre, ils portent un pré-jugement et lorsqu’ils choisissent de ne pas poursuivre, ils donnent à l’affaire une solution qui dans la plupart des cas n’est pas contestée.

La notion de politique pénale, impulsée par le garde des Sceaux au niveau national et relayée ensuite par les procureurs au niveau local, s’est ainsi développée. Cependant, ces derniers conservent une importante marge d’autonomie en la matière en adaptant la politique pénale nationale à la réalité de leurs ressorts respectifs. Si la politique pénale donne un cadre à la décision ou à la réquisition individuelle du magistrat du parquet, elle laisse subsister son pouvoir d’individualisation.

L’exercice de l’opportunité des poursuites par le parquetier a profondément évolué au cours de ces dernières années. Alors que, originellement, la décision du parquet consistait à opérer un choix entre la poursuite et le classement sans suite, le développement progressif des mesures alternatives aux poursuites, a sensiblement modifié la perception que l’on peut avoir de cet exercice.

En effet, le magistrat du parquet apparaît comme un véritable juge de l’intérêt général, de la gravité des faits, de l’opportunité d’une réaction sociale, de la qualification juridique, etc., tâches qui sont traditionnellement reconnues comme relevant d’une fonction juridictionnelle et ne constituent plus un simple choix entre l’action et l’inaction. De surcroît, lorsque le ministère public prend une décision d’orientation, il apparaît fondamental que sa conviction se soit établie avec une impartialité identique à celle que l’on peut attendre des magistrats du siège, hors des pressions et des conflits d’intérêts et même de leur apparence.

Les larges choix d’orientations en matière pénale conférés au ministère public conduisent ses magistrats à assurer la défense de l’intérêt général et à veiller à une application équitable de la loi, les distinguant ainsi des parties au procès. Leur qualité de magistrat participe à garantir une application effective de ces principes.

Le rôle du ministère public à l’audience dépasse très largement la simple expression d’une échelle de sanction conçue par la puissance publique. Il est nécessaire de rappeler que le ministère public est institutionnellement défini comme le défenseur de la société et de l’intérêt général devant les juridictions. Il n’est pas le défenseur supposé des intérêts particuliers de l’État ou du gouvernement. Il ne représente pas la puissance étatique et ne s’exprime pas au nom du gouvernement. Il représente la souveraineté nationale auprès de l’ensemble des juridictions. Notre droit indique clairement que le ministère public fait partie de la composition du tribunal et qu’en certaines matières, la juridiction de jugement ne peut œuvrer sans lui à peine de nullité.

C’est notamment pour cette raison qu’il apparaît indispensable, dans notre tradition institutionnelle, que les membres du ministère public restent des magistrats et ne soient pas fonctionnarisés. Réduire l’action du parquet à un rôle de simple accusateur ne correspond pas à la réalité. A cet égard, le statut de magistrat des membres du parquet induit des réactions plus proportionnées et des modes d’action plus impartiaux.

L’exercice du ministère public ne doit pas être motivé par la volonté de faire châtier la personne poursuivie à tout prix. Le magistrat du parquet doit être animé par la volonté de protéger la société et l’intérêt général, tout en étant garant de l’application de la loi, ce qui le conduit aussi bien à rechercher une répression juste et proportionnée « selon ce qu’il croit convenable au bien de la justice », mais également à requérir une relaxe ou un acquittement s’il estime que les éléments de droit ou résultant de l’audience le justifient.

Si un avocat peut être partial, le ministère public est tenu d’appliquer la loi de façon égale et impartiale à l’égard de l’ensemble des justiciables. Ainsi, il semble essentiel pour le respect des droits de la défense qu’en face de l’avocat existe une parole libre du ministère public, transparente et fondée exclusivement sur les règles du processus juridictionnel. Retirer aux membres du parquet leur qualité de magistrat reviendrait à confier à l’État la défense de la voix de la société. Ceux qui militent en ce sens obtiendraient le contraire de ce qu’ils recherchent : l’intrusion du pouvoir exécutif dans le processus juridictionnel. La liberté de parole du parquet permet de fortifier l’indépendance de la magistrature, garantie essentielle de l’État de droit.

L’action publique emporte pour le procureur de la République la charge d’exécuter les décisions devenues exécutoires. Ce principe a toujours été clairement énoncé dans le code de procédure pénale et illustre l’expression selon laquelle le parquet à la « maîtrise de l’écrou », même si ce pouvoir est aujourd’hui partagé dans une certaine mesure avec le juge de l’application des peines. Le parquet n’en conserve pas moins une place centrale dans l’exécution des peines et reste garant, notamment au travers de l’ensemble des vérifications qui lui incombent, de la légalité de la peine prononcée.

Outre son pouvoir de saisir le juge d’application des peines de tout incident d’exécution dont il a connaissance, ainsi que de toute circonstance de nature à éclairer ce magistrat dans l’exercice de sa fonction, le procureur de la République tient également de la loi un pouvoir de poursuite pour toute une série de situations tenant à l’inexécution par le condamné de certaines peines. Là encore son rôle de garant de l’application de la loi et des libertés individuelles prend tout son sens, en éclairant la racine de sa mission et de sa pratique qui ne peuvent s’inscrire que dans sa qualité de magistrat membre de l’autorité judiciaire.

C’est au procureur de la République qu’il appartient d’agir sur l’effectivité de l’exécution de la peine, son mode d’exécution et son temps d’exécution. Le domaine de l’exécution des peines permet au ministère public d’exercer la plénitude de ses fonctions. Il prend pleinement part à la protection de l’ordre public par le biais de ses pouvoirs d’enquête et de recherche des personnes condamnées. Il participe également à la prévention de la récidive par le biais des modalités de saisine du juge de l’application des peines.

Enfin, il intervient comme protecteur des libertés individuelles par le contrôle qu’il effectue sur la légalité de la peine prononcée et sur son caractère exécutoire ou définitif, tout en étant particulièrement sensible aux problématiques de surpopulation carcérale et de conditions de détention. Le magistrat du parquet assure avec le juge d’application des peines, la présence de l’autorité judiciaire au sein des lieux de détention tout en veillant à la protection des libertés.

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Le ministère public participe et collabore avec le juge à l’application de la loi. Il s’agit de la synthèse d’une même huile qui fait tourner le moteur justice [1] ! Cette complémentarité des tâches entre magistrats du siège et du parquet résulte de la répartition des pouvoirs au sein de l’autorité judiciaire et participe à leur équilibre. Pour sa part, le magistrat du parquet, en tant que représentant de la société et défenseur de la loi, apparaît détenteur d’une part de souveraineté dans ses prérogatives, puisqu’à travers lui c’est la Nation qui poursuit, accuse et s’assure de la bonne exécution de la peine.

Les membres de l’autorité judiciaire doivent avoir une approche objective et impartiale, commandée par le seul intérêt général et à l’abri des pressions de toute nature. C’est pourquoi il semble nécessaire de confier à un organe impartial le pouvoir de décider des affaires qui méritent d’être l’objet de l’intervention judiciaire.

Pour cela il faut dépasser une culture judiciaire largement pétrie de jacobinisme qui a des difficultés à remettre en cause le lien de subordination entre le pouvoir exécutif et les membres du parquet. Il est ainsi primordial de maintenir le ministère public au sein de l’autorité judiciaire, de renforcer ses garanties statutaires, de réfléchir à une conception plus autonome de la justice et à la manière plus « organique » dont pourrait être préservée l’indépendance de la justice.

Ce nouveau statut doit prendre en compte les traditions du modèle précédent, les raisons de ses nombreuses transformations et les formes nouvelles que revêt l’institution du ministère public. Le temps n’est plus à l’inventaire, il est à la reconstruction !

Pierre Tcherkessoff, docteur en droit. Maître de Conférences en droit privé et sciences criminelles