La République démocratique du Congo s’est engagée depuis quelques années dans la mise en œuvre effective de la décentralisation. La Constitution du 18 février 2006 organise le territoire congolais sous une sorte d’hybridité en optant d’une part un régionalisme pour les provinces et d’autre part une décentralisation pour la ville, la commune, le secteur et la chefferie.

A des degrés différents, la libre administration et l’autonomie de gestion sont des principes fondamentaux reconnu aux provinces et à ces entités, dotées de la personnalité juridique.

De ce fait, le droit positif offre la possibilité à ces acteurs locaux de coopérer sans vraiment organiser cette coopération. Etant donné l’opportunité qu’elle représente pour le développement local, cette étude s’intéresse à cette notion pour offrir un regard nouveau et intéressant sur la décentralisation.

Du latin, cum operare, signifiant : « travailler ou opérer avec », la coopération est ici suivie de l’adjectif « territoriale », pour marquer la différence avec la coopération internationale, apanage des sujets du droit international [1].

C’est donc d’abord par la qualité de ses acteurs que la coopération nationale se distingue des autres. Il s’agit - ces acteurs - des provinces d’une part et des entités territoriales décentralisées d’autre part, qui constituent, avec le pouvoir central, les « deux échelons d’exercice du pouvoir » [2] qu’institue la constitution du 18 février 2006 [3].

Cette dernière organise l’immense territoire congolais sous une forme dont l’identification divise la doctrine, tant elle n’est pas aisée. Peut-être a-t-elle essayé, comme d’autres avant, de trancher la querelle opposant d’un côté les partisans du fédéralisme, position de Joseph Kasa-Vubu, et de l’autre, les tenants de l’unitarisme, porté par Patrice Lumumba [4].

C’est dans son article 2 que cette constitution débute l’énoncé des grands principes - en tout cas ceux essentiels - de l’organisation territoriale du pays. Avant de citer nommément les provinces [5], elle leur reconnaît une personnalité juridique [6]. L’article 3 introduit la notion d’entités territoriales décentralisées, elles aussi dotées de la personnalité juridique [7]. Ces ETD sont : la ville, la commune, le secteur et la chefferie [8]. Cet article porte également deux autres notions importantes dont : la libre administration et l’autonomie de gestion [9].

Si la décentralisation est affirmée avec les ETD - elles portent bien leur nom - les provinces semblent bénéficier d’une autonomie beaucoup plus grande, qui s’apparente de plus en plus à un régionalisme [10], forme hybride entre l’Etat fédéral (forme composée) et l’Etat unitaire. C’est notamment dans le fait que la répartition des compétences avec le pouvoir central est réalisée par la Constitution elle-même [11] pour les provinces et par une loi organique pour les ETD. La libre administration leur confère, par conséquent, un certain nombre de compétences dont la mise en œuvre est assurée par leurs organes propres, différents de ceux de l’Etat central. Au nom de l’autonomie de gestion, elles disposent des ressources et d’un patrimoine propres pour leur fonctionnement - ou du moins de la possibilité d’en disposer.

Toutes les entités infra-étatiques disposent, dans une même catégorie, des mêmes compétences. Cependant, chacune d’entre-elles choisit individuellement de les mettre en œuvre selon, notamment, ses capacités et ses besoins. Toutefois, est-il envisageable, en droit congolais une mise en œuvre commune des compétences entre les provinces ou entre les ETD [12] ? Dans le cas d’une réponse affirmative, comment cela peut-il se réaliser ? Les compétences étant d’attribution, il est intéressant de voir les possibilités que le droit positif offre à cet effet (I). Ces possibilités sont des véritables opportunités à saisir afin de réaliser le développement à partir de la base (II).

I. La coopération territoriale, ce qu’en dit le droit positif.

Un ethnologue congolais compte quelques principes sur lesquels se fonde selon lui la décentralisation. Il cite : la subsidiarité, l’autonomie, l’efficacité, la proximité, la valorisation, la participation, la supériorité, la solidarité et la coopération [13]. La coopération territoriale n’est pas une question passée sous silence par le droit positif congolais. La lecture attentive des textes en vigueur le révèle bien. Il existe des possibilités éparpillées qui peuvent être regroupées principalement en deux échelons : entre les provinces et entre les communes (A). Les textes n’évoquent pas, de manière explicite, la coopération pour les autres ETD (B).

A. L’affirmation constitutionnelle et législative de la coopération territoriale.

Si la coopération entre les communes est prévue par la loi (2), celle entre les provinces se trouve dans la constitution(1).

1. La coopération interprovinciale, une question constitutionnelle.

Dans le libellé des compétences exclusives à la province, la constitution parle, expressis verbis, de coopération interprovinciale [14]. Comment peut-on alors la définir ?

La réponse se trouve très certainement dans le même texte. En effet, l’article 199 prévoit que

« deux ou plusieurs provinces peuvent, d’un commun accord, créer un cadre d’harmonisation et de coordination de leurs politiques respectives et gérer en commun certains services dont les attributions portent sur les matières relevant de leurs compétences ».

Sans vouloir formuler une définition en des phrases bien élaborées - ce qui n’a du reste pas beaucoup d’intérêt - proposons plutôt une analyse de grandes idées contenues dans ces dispositions et pouvant permettre de mieux appréhender la question.

On pourrait, par exemple, s’amuser à y ressortir les conditions nécessaires de coopération. Sous cet angle, nous pouvons distinguer entre d’une part, des conditions de forme et d’autre part, des conditions de fond. Les premières concernent les sujets (acteurs) ainsi que les modalités de la coopération, tandis que les secondes sont relatives à l’objet et à la finalité de celle-ci.

Du point de vue de la forme, il est évident qu’il doit s’agir de deux ou plusieurs provinces. La coopération interprovinciale ne concerne pas la province avec les ETD.

Toutefois, la loi portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces prévoit la possibilité pour celles-ci de coopérer avec l’Etat central [15]. Cette coopération se manifeste dans l’instauration de la Conférence des gouverneurs de Provinces [16]. L’on peut toutefois s’interroger sur la nature coopérative de cette institution, étant donné que son rôle est de servir un intérêt républicain dans lequel les provinces trouvent indirectement le leur. Il s’agit plutôt d’une instance de concertation [17], pour permettre à l’Etat global d’adopter une stratégie de gouvernance et de législation qui intègre les besoins provinces.

Par ailleurs, le « commun accord » fait vite penser à la voie conventionnelle, plus précisément contractuelle [18] comme modalité de mise en œuvre d’une coopération entre les provinces en raison qu’elle met en avant l’autonomie de la volonté. C’est sans doute le moyen privilégié en raison du fait la coopération porte en elle l’idée du « commun », non seulement dans le travail mais aussi dans la volonté même de réaliser le travail. Il se pose encore la question de la nature juridique d’un tel contrat.

Pour la déterminer, outre les sujets concernés, l’objet et la finalité du contrat jouent un rôle important. Il s’agit sans doute d’un contrat administratif, étant donné la qualité des parties qui sont des personnes morales de droit publique. Il faut alors nuancer cette notion d’autonomie de volonté qui, en droit public est largement controversée. Il est estimé que les acteurs d’un contrat administratif ne disposent pas de volonté réelle en dehors des règles déjà prescrites et d’un formalisme déjà établi [19]. Cette volonté est donc très restreinte.

Pour en revenir à la coopération, en droit comparé - regardons du côté de la France - on parle d’intercommunalité, expression employée pour désigner « le processus de rapprochement entre communes… qui se concrétise tant par les formes institutionnelles que conventionnelles » [20]. Le droit positif français donne la possibilité aux communes de coopérer entre-elles d’une part, mais elle met également en place les cadres dans lesquels peut se dérouler cette coopération. C’est alors que l’on parle des établissements publics de coopération intercommunale [21], à fiscalité propre ou sans fiscalité propre, qui sont « la forme la plus aboutie de l’intercommunalité » [22].

Sans entrer dans les détails, cette organisation signifie que plusieurs communes peuvent avoir l’initiative de coopérer, mais que cette coopération intercommunale se concrétise, selon les conditions fixées par la loi, par la création et au sein d’un établissement public de coopération intercommunale. Cette création s’effectue également dans le respect des normes posées par la loi [23].

Pour les conditions de fond, l’article 199 de la constitution congolaise parle d’un côté, de la création d’un cadre d’harmonisation et de coordination des politiques et de l’autre côté d’une gestion commune des services. Il y ressort un aspect politique et un aspect technique de coopération. L’aspect politique pourrait évoquer la mise en place d’un cadre institutionnel politique commun. L’aspect technique quant à lui pourrait faire allusion à la création et à la gestion commune des services d’hygiène, d’entretien, et de tout autre service qui rentre dans le domaine des compétences de la province.

L’exigence liée à la compétence est la dernière exigence de fond posée par le constituant. La coopération inter-provinciale doit porter sur les matières relevant de la compétence des provinces. C’est une sorte de ratione materiae. Ces compétences sont d’attribution constitutionnelle et peuvent être concurrentes ou exclusives. Si pour celles-ci, le problème ne se pose pas, il n’est pas forcément le cas pour celles-là. En effet, une compétence concurrente pouvant être exercée en même temps par le pouvoir central et par la province, la coopération interprovinciale devrait respecter les règles de cette « concurrence ». Elle serait certainement plus aisée dans le cadre d’une coopération pouvoir central-province.

2. La coopération entre entités territoriales décentralisées, une affaire législative.

A la suite de la constitution, la loi organique n° 08/016 portant composition, organisation et fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les provinces énumère : la ville, la commune, le secteur et la chefferie [24]. Il ressort de la lecture de cette loi qu’il est bien possible pour les communes de créer une coopération. La commune est définie comme [25] :
 Tout chef-lieu de territoire ;
 Toute subdivision de la ville ou toute agglomération ayant une population d’au moins 20 000 habitants à laquelle un décret du premier ministre aura conféré le statut de commune.

En effet, l’article 50.15 de la loi cite, parmi les attributions du Conseil communal, organe délibérant de la commune, « la mise en place des structures et des projets d’intérêts communaux entre la commune et les communes voisines ». Le Conseil communal se charge également d’autoriser « la participation de la commune dans l’association avec une ou plusieurs communes limitrophes en vue de coopérer à la solution de divers problèmes d’intérêt commun » (point 22).

La coopération semble, pour les communes, un peu plus clair en ce qui concerne la forme. Il découle des dispositions sus évoquées qu’elle peut s’incarner par des structures et des projets. Ces projets doivent revêtir non seulement un intérêt communal, mais aussi un intérêt commun. Ce qui, en d’autres termes et d’une certaine manière évoque la question de la limitation du champ des compétences. Un autre élément qui pourrait être pris en compte comme condition de coopération est la proximité géographique. Au fait, la loi l’évoque deux fois lorsqu’elle parle de « communes voisines » et de « communes limitrophes ». En effet, la commune étant une subdivision de la ville, la proximité géographique ne doit pas signifier que la coopération n’est possible qu’avec les communes d’une même ville. Une commune peut géographiquement être plus proche d’une autre qui se situe dans une ville différente.

Enfin, la participation à cette « association des communes » doit être autorisée par le conseil communal. Ce dernier se charge également de donner un avis sur des personnes à mandater par le collège exécutif communal pour représenter la commune au sein de l’association. Il s’agit d’un avis conforme [26]. En dehors de la commune, on ne trouve pas dans les textes des références expresses à la coopération des autres ETD.

B. Le silence sur la ville, le secteur et la chefferie, un silence exclusif ?

Peut-on conclure que les autres ETD, en dehors de la commune ne sont pas autorisées à mettre en place des initiatives de coopération ? Une réponse affirmative se veut tellement hâtive qu’elle porte le risque de ne pas être vraie, du moins en partie. Depuis que le droit est confondu à la loi, la tendance actuelle du juriste est de limiter son rôle à la description de cette dernière [27] ; nous sommes de ceux qui pensent que la loi n’est qu’un instrument du droit.

Comme la province, les ETD bénéficient de la libre administration ainsi que de l’autonomie de gestion. Garanties constitutionnelles aux multiples implications, elles sont un moyen pour réaliser et impulser le développement par le bas. La libre administration implique qu’une ETD bénéficie d’une sphère de compétences propres que la loi lui confie, dans laquelle elle décide librement, sans préjudice des compétences reconnues à la province et au pouvoir central [28]. Elle dispose également de ses propres organes - d’un organe délibérant surtout - chargés de mettre en œuvre ces compétences. Elle dispose d’une personnalité juridique qui lui confère une existence propre et autonome en droit au nom de laquelle elle peut poser des actes juridiques.

Tout cela réuni, la ville, le secteur et la chefferie peuvent, au nom de la libre administration et de l’autonomie de gestion, prendre l’initiative de coopérer entre eux, tout en restant dans le champ des compétences leur dévolues, surtout si cette coopération présente un intérêt local. Cette notion d’intérêt public local un argument solide et une raison valable pour que ces entités coopèrent.

De plus, la ville étant une subdivision de la province, elle est très certainement impliquée dans les projets de coopération interprovinciale. Il serait aussi absurde que les villes appartenant à une même province ne coopèrent pas entre elles.
Cette coopération souffrira cependant de ce silence législatif pour sa mise en œuvre concrète. C’est l’ensemble de la coopération qui demeure un chantier dont il faut absolument s’occuper.

II. Un gros chantier à bâtir, une opportunité à saisir.

Si la coopération entre divers acteurs territoriaux est possible, il reste cependant, de la part du législateur, un énorme travail de précision et de renchérissement. Les initiatives et actions de développement ne doivent plus être le monopole de l’Etat central, souvent très éloigné des réalités et des besoins concrets et quotidiens de la population. C’est ainsi que la décentralisation, en tant qu’organisation territoriale, encourage l’implication de la périphérie. Néanmoins, les efforts vers cet objectif en faveur d’un développement local sont davantage efficaces lorsqu’ils sont conjugués ensemble (A). Pour permettre l’épanouissement de cette coopération, le besoin d’un cadre juridique et institutionnel s’impose (B).

A. Solidariser les efforts de développement entre les acteurs locaux.

Encourager la coopération entre les acteurs locaux c’est favoriser le développement local. La coopération porte en elle un certain principe de solidarité des efforts et des moyens entre les entités concernées. Le découpage territorial est, s’il faut le dire, naturellement injuste dans la mesure où certains territoires ont souvent plus de ressources naturelles que d’autres (1). Par ailleurs, il faut admettre que ce découpage territorial, dans un cadre étatique qui est plus global et qui perpétue l’œuvre de la conférence de Berlin, n’a pas toujours été respectueux des identités locales (2).

1. Lutter contre les inégalités territoriales.

Cette volonté ne sera pas nouvelle ou propre à la coopération territoriale décentralisée, elle est portée par la constitution elle-même à l’article 181. En effet, il y est prévu une Caisse nationale de péréquation, « dotée de la personnalité juridique qui a pour mission de financer des projets et programmes d’investissement public, en vue d’assurer la solidarité nationale et de corriger le déséquilibre de développement entre les provinces et entre les autres entités territoriales décentralisées ». Sans même parler des dysfonctionnements de cette caisse et de la pratique même de péréquation, il y a quelques aspects théoriques qui prouvent la nécessité de penser une autre solidarité.

D’une part, la Caisse nationale de péréquation échappe tant à l’initiative qu’au contrôle des provinces et des entités territoriales décentralisées. Au fait, c’est certes une affaire pour les provinces et les ETD, mais ce n’est pas leur affaire. Placée sous la tutelle du gouvernement [29], cette caisse est indépendante. Admettons cependant que le gouvernement a une forte influence tant sur le financement que sur la répartition.

Or, la solidarité née dans le cadre de la coopération territoriale et décentralisée aura le mérite d’être une initiative locale. Les acteurs locaux pourront mettre sur pied des cadres de coopération voulus et contrôlés par eux. En plus, cette coopération est susceptible d’obtenir l’adhésion massive des populations locales des provinces et/ou des entités concernées. Bref, c’est une affaire des acteurs locaux eux-mêmes. Leur implication est importante pour que, au-delà d’un projet constitutionnel, cette solidarité soit réellement une volonté partagée. On pourrait donc éviter des semblants de solidarité.

D’autre part, la Caisse Nationale de Péréquation institue une solidarité essentiellement économique. Il est question d’argent. La Caisse Nationale de Péréquation agit sous la forme de financement des projets et des investissements.

Très important dans la lutte contre les inégalités, ce système de solidarité n’est cependant pas suffisant. Les disparités entre les territoires ne sont pas qu’économiques, ni les ressources d’ailleurs - c’est vrai que dans un système étatique l’économie est souvent placée au cœur de l’action publique. La solidarité peut et doit être pluridimensionnelle. Avec la coopération territoriale, cet objectif pourrait être atteint.

2. La coopération au service de l’unité nationale dans le respect des identités locales.

La République démocratique du Congo, dans sa forme géographique et anthropologique actuelle, est l’œuvre de la colonisation. Des trois éléments constitutifs de ce qui est devenu aujourd’hui l’Etat congolais, l’élément géographique et l’élément démographique sont des fruits du sort [30].

En effet, l’Etat-Nation du Congo est constitué - s’il l’est - des groupes ethniques qui au départ étaient des sociétés politiques autonomes et indépendantes les unes des autres. Certains auteurs les qualifient de « nations précoloniales » [31]. Le Congo est donc une forme de ce que le droit constitutionnel démotique qualifie de « Multination » ou de « Etat multinational » [32].

Si la nation du type occidental insiste sur la notion d’unité et d’indivisibilité [33], en Afrique subsaharienne

« l’expression du vouloir vivre ensemble collectif, le rattachement à la terre des ancêtres, à la patrie, ne se fait pas au profit d’une entité abstraite, lointaine et diluée dans un grand ensemble aux contours méconnus. La terre des ancêtres, la patrie, c’est d’abord et avant tout, cette terre palpable, si proche et si concrète sur laquelle toute la famille a vu le jour ».

 [34]. La nation est ainsi une réalité palpable, concrète et présente qui n’est pas personnifiée dans l’Etat [35].

Bref, au rendez-vous national, le muntu [36] congolais ne va pas seul ; il s’y rend avec sa famille, son village, sa tribu, son clan, sa province etc. Dans ce processus de construction d’une nation consentie et non subie à cause du sort, la coopération territoriale est sans doute un élément et un moyen important. L’unité nationale ne sera donc pas obtenue par la centralisation des affaires publiques, moins encore par l’isolement des entités locales. Il est important d’établir, par la coopération territoriale, l’équilibre entre la formation d’une nation commune et le respect des identités locales.

B. Nécessité de créer un cadre juridique et institutionnel adéquat.

Il est regrettable de constater la quasi-inexistence des pratiques de coopération territoriale. En effet, au regard des avantages qu’elle présente, cette coopération est une véritable opportunité à saisir mais surtout à développer. Le droit positif évoque de manière disparate et très peu suffisante la question. Ce qui, d’un point de vue théorique, n’offre pas un siège solide à la matière.

Il faudrait de la part du législateur la création d’un cadre juridique plus complet et plus spécifique au domaine de la coopération territoriale. Ceci pour dire qu’en sus des dispositions éparpillées dans la constitution et dans les lois, il serait plus judicieux de voter une loi de mise en œuvre de la coopération. La loi pourrait ainsi définir de manière claire et précise le champ et les modalités d’application de cette dernière. L’on pourrait aussi déjà songer à l’enrichissement du cadre juridique existant en insérant dans les lois organiques citées plus haut des dispositions pour encourager et encadrer la coopération territoriale.

Par ailleurs, il est nécessaire de mettre en place un cadre institutionnel à cet effet.

C’est que, en dehors des actes mêmes de coopération (contrat, projets communs, harmonisation etc.), il puisse y avoir des organes ou des établissements incarnant celle-ci. En France par exemple, les collectivités territoriales - ce qui correspond à peu près aux entités territoriales décentralisées - coopèrent au sein des Etablissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Le district, qui n’existe plus dans l’organisation territoriale actuelle du Congo [37] peut constituer un véritable cadre institutionnel de coopération. Les communes de Kinshasa sont réparties en 4 districts. Il y a un fort sentiment d’attachement des kinois à leurs districts, dont l’appartenance efface parfois celle à la commune. Cela pourrait s’avérer une base solide pour instaurer la coopération entre les communes.

Au demeurant, il est important que la doctrine se penche sur la question afin de fournir au législateur les éléments scientifiques nécessaires à l’édification de ce cadre juridico-institutionnel. Lorsque la question de la décentralisation est abordée, le débat prend souvent une direction monotone. Voilà une occasion de mettre en lumière une facette intéressante et nouvelle de la décentralisation et dont les enjeux sont importants pour le développement du pays.

Béni Bobanga Wawa Doctorant en droit public à l'Institut de Recherches sur l'Evolution de la Nation et de l'État (IRENEE) Université de Lorraine.