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L’absence ou l’insuffisance des lieux de culte : un défi pour les communes. Par Marc Lecacheux, Avocat.
Parution : jeudi 18 mars 2021
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Notre propos s’intéressera particulièrement à l’application concrète de cette Loi du 9 décembre 1905 dans les différents territoires de la République confrontés à cette problématique particulière.

Observons d’abord que la Loi fondamentale sur la séparation de l’Eglise et de l’Etat portée par Aristide Briand, peut être considérée de par son innovation et sa longévité comme un acte "de pacification Républicaine".

En effet, elle a permis aux ministres du Culte des trois seules religions de l’époque, catholique, protestante, juive, d’exercer librement leurs offices tout en préservant la neutralité de l’Etat.

Rappelons pour mémoire, que depuis le Concile d’Orléans de juillet 511 (Clovis Ier) définissant des règles régissant les relations entre le pouvoir royal et l’Église, en passant par le Concordat de François 1er en 1516, les sphères étatiques et religieuses ont toujours été intiment liées.

Cette loi de 1905 énonce, de manière inédite, pour l’époque, que :

« la République assure la Liberté de conscience - la République ne reconnaît ni ne salarie aucun culte » (article 2).

Elle réaffirme donc les libertés religieuses et d’exercice du culte et n’est certainement pas une arme pointée contre les religions.

C’est aussi dans ces conditions qu’a pu émerger la notion de laïcité qui n’apparait pas textuellement dans la Loi, mais qui est reprise dans l’article 1 de la Constitution du 4 octobre 1958 [1].

"La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée".

On peut donc considérer la neutralité de l’Etat comme un des piliers de notre "pacte Républicain".

Maintenant, posons la problématique centrale de notre sujet.

En effet, auparavant il n’existait aucune difficulté matérielle d’application de cette loi dans un paysage confessionnel assez polarisé et des religions ayant des lieux de culte déjà bien implantés.

Désormais, l’environnement confessionnel est devenu plus hétérogène et aux religions traditionnelles s’est adjoint l’Islam, le Bouddhisme, l’Hindouisme avec une montée en puissance de certains courants religieux protestants tels que les mouvements évangélistes.

Au fil du temps, la question de la pénurie de lieux dédiés aux cultes s’est posée avec acuité pour les collectivités territoriales.

Ainsi, comment assurer l’application de la notion d’égalité et de neutralité de l’Etat vis a vis des cultes dans un paysage cultuel aussi hétérogène ?

D’emblée, il conviendra de revenir sur les règles gouvernant les lieux de culte (I) pour nous intéresser (II) aux textes et à la jurisprudence encadrant le choix des collectivités locales.

I) Les règles régissant les lieux de cultes.

Tout d’abord, il convient de rappeler que le Conseil d’état a consacré la liberté de culte comme une liberté fondamentale [2] et que l’Etat doit être en mesure de fournir au service religieux les moyens financiers pour survivre [3].

Pour sa part, le Conseil Constitutionnel a consacré la liberté de conscience comme un principe fondamental reconnu par la République (PFRLR) dans une décision déjà ancienne [4].

Par la suite, ce même Conseil a réaffirmé le principe de laïcité comme un respect de la vie commune et de ses valeurs [5] :

« que la Cour a ainsi pris acte de la valeur du principe de laïcité reconnu par plusieurs traditions constitutionnelles nationales et qu’elle laisse aux Etats une large marge d’appréciation pour définir les mesures les plus appropriées, compte tenu de leurs traditions nationales, afin de concilier la liberté de culte avec le principe de laïcité ; que, dans ces conditions, sont respectées les dispositions de l’article 1er de la Constitution aux termes desquelles « la France est une République laïque », qui interdisent à quiconque de se prévaloir de ses croyances religieuses pour s’affranchir des règles communes régissant les relations entre collectivités publiques et particuliers » ;

Cependant, le Conseil Constitutionnel n’a jamais consacré l’article 2 de la Loi de 1905 comme règle constitutionnelle : la République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte. En conséquence, à partir du 1er janvier qui suivra la promulgation de la présente loi, seront supprimées des budgets de l’Etat, des départements et des communes, toutes dépenses relatives à l’exercice des cultes.

Partant de ces principes fondamentaux, les problématiques du foncier et de la construction de nouveaux lieux de culte se posent non seulement pour la religion musulmane mais aussi pour le mouvement évangéliste très présent sur notre territoire.

II) Les textes et les jurisprudences encadrant le choix des collectivités locales.

Dans l’immédiat, il conviendra de rappeler qu’une collectivité ne peut utiliser des règles d’urbanisme pour éviter la construction d’un lieu de culte comme par exemple l’instrumentalisation du droit de préemption urbain [6] pour refuser d’un changement d’affectation d’un lieu.

En effet, cette pratique a pu donner lieu à des détournements de la finalité du DPU et la jurisprudence n’a pas hésité à annuler des préemptions dont les motivations paraissaient douteuses ou insuffisamment précises [7].

Dans une affaire récente concernant la reprise d’un local mis en vente, le Conseil d’Etat a annulé cette décision parce que l’opération d’aménagement n’était pas suffisamment précise [8].

En définitive, l’utilisation de ce droit de préemption urbain à des fins étrangères à son objet ne pourrait prospérer devant les juridictions administratives.
Dans une perspective plus positive, s’est longtemps posée la question des subventions accordées aux lieux de culte.

Dans sa jurisprudence, il apparait une acception large des subventions tant directes qu’indirectes.

A ce titre, l’article 19 de la loi de 1905 est éclairant à ce sujet car il interdit les subventions directes aux associations cultuelles :

« (...) Elles ne pourront, sous quelque forme que ce soit, recevoir des subventions de l’Etat, des départements et des communes. Ne sont pas considérées comme subventions les sommes allouées pour réparations aux édifices affectés au culte public, qu’ils soient ou non classés monuments historiques (…) ».

Toutefois, comme il a été précisé ci-dessus, l’article 2 n’a pas été consacré comme principe constitutionnel, ce qui permet, dans certaines hypothèses de pouvoir y déroger.

Ainsi, le Conseil d’Etat a précisé que l’octroi de subventions ne pouvait intervenir que dans le cadre de l’intérêt général [9] :
« Considérant toutefois que ces dispositions (La loi de 1905) ne font pas obstacle à ce qu’une collectivité territoriale finance des travaux qui ne sont pas des travaux d’entretiens ou de conservation d’un édifice servant à l’exercice d’un culte (...) soit en accordant une subvention lorsque l’édifice n’est pas sa propriété, en vue de la réalisation d’un équipement où d’un aménagement en rapport avec cet édifice, à condition, en premier lieu, que cet équipement ou cet aménagement présente un intérêt public local, lié notamment à l’importance de l’édifice pour le rayonnement culturel ou le développement touristique et économique de son territoire (...) »

De même une jurisprudence fort ancienne a posé le principe qu’un loyer trop modeste inférieur à la valeur locative normale pouvait être considéré comme une subvention déguisée [10].
Pour pallier cette difficulté, l’article L2144-3 du CGCT permet une mise à disposition temporaire des locaux communaux aux associations comme l’a reconnu le Conseil d’Etat dans deux arrêts :

"considérant que les dispositions de l’article L2144-3 du Code général des collectivités territoriales permettent à une commune, en tenant compte des nécessités qu’elle mentionne, d’autoriser, dans le respect du principe de neutralité à l’égard de la neutralité des cultes et du principe d’égalité, l’utilisation d’un local qui lui appartient pour l’exercice d’un culte par une association, dès lors que les conditions financières de cette autorisation excluent toute libéralité et, par suite, toute aide à un culte, qu’une commune ne peut rejeter une demande d’utilisation d’un tel local au seul motif que cette demande lui est adressée par une association dans le but d’exercer un culte".

"Considérant, en revanche, que les collectivités territoriales ne peuvent, sans méconnaitre les dispositions de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation de l’Eglise et de l’Etat, décider qu’un local dont elles sont propriétaires sera laisser de façon exclusive et pérenne à la disposition d’une association pour l’exercice d’un culte et constituera ainsi un édifice cultuel" [11].

Ainsi, cette jurisprudence qui fait suite à cinq arrêts rendus le mois précédent [12] confirme qu’une collectivité ne peut refuser cette mise à disposition d’une salle municipale à condition qu’elle ne soit pas pérenne et exclusive pour une activité cultuelle et que le loyer ne soit pas considéré comme une subvention directe eu égard à sa modicité.

Toutefois, le Conseil d’Etat vient de préciser récemment que la commune pouvait donner à bail, pour un usage exclusif et pérenne, un local appartenant au domaine privé de la commune et ainsi échappé à la règle restrictive rappeler ci-dessus [13].

En outre, par dérogation à la Loi de 1905 au principe de non-subventionnement lorsqu’il s’agit de la construction d’un lieu de culte, la municipalité pourra proposer la conclusion avec une association cultuelle d’un bail emphytéotique administratif cultuel [14] et donc mettre à disposition son domaine public pour une longue durée.

En effet, ce type de dispositif est réservé aux seules collectivités publiques territoriales et aux établissements publics de santé.

Enfin, notons que les collectivités territoriales peuvent octroyer des garanties d’emprunts bancaires pour soutenir l’édification de lieux de culte.

C’est-à-dire que lorsqu’une association cultuelle contracte un emprunt pour l’édification d’un lieu de culte, la collectivité après une délibération de l’assemblée délibérante peut décider de s’engager à se substituer à l’emprunteur défaillant.

Pour finir, abordons la création de carrés spécifiques dans les cimetières par les communes.

Le maire est personnellement chargé de la police municipale, dont le but est de sauvegarder le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique selon les dispositions de l’article L2212-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT).

Parallèlement à ses pouvoirs de police administrative générale, le maire est aussi autorité de police spéciale des funérailles et des lieux de sépulture en vertu des dispositions des articles L2213-7 à L2213-15 du CGCT.

Depuis 1804, les cimetières sont de monopole communal (Décret du 12 juin 1804) ; le décret prévoyait déjà des carrés confessionnels.

Par la suite la Loi du 14 novembre 1881 a interdit la séparation physique entre différentes confessions.

Mais surtout, la neutralité des parties communes des cimetières a été affirmée par l’article 28 de la loi de 1905, L2213-9 du CGCT exceptions faites des sépultures.
Néanmoins, force est de constater que les municipalités ont été poussées à créer des carrés confessionnels dans le cimetière en contradiction avec la neutralité précitée.

Ainsi, même si la règle de droit l’interdit, cette création de fait est tolérée par les pouvoirs publics à condition que cet emplacement ne soit pas matérialisé par rapport aux autres parties du cimetière.

Terminons notre propos sur le fait que la pandémie qui frappe lourdement notre pays a un impact non négligeable sur la réglementation funéraire (Décret 2020-1567 du 11 décembre 2020) du fait de la déclaration d’urgence sanitaire ce qui peut impacter la pratique rituelle mortuaire des différentes religions présentes en France.

Marc Lecacheux, Avocat.

[1Modifiée par la Loi constitutionnelle 2008-724 du 23 juillet 2008.

[2CE ord référé 25 aout 2005 commune de Massat n°284307.

[3CESDH req 26308/95.

[4DC 77-87 23 novembre 1977 considérant n°5.

[5DC 2004-505 19 novembre 2004 traité établissant la Constitution pour l’Europe considérant n°18.

[6Art L210-1 et L300-1 du Code de l’urbanisme.

[7Ex : CE 2 mars 1992 ville d’Annemasse CE 23 mars 1994 commune d’Aubervilliers.

[8CE 6 octobre 1999 n°185577 associations tendance nationale islamique en France.

[9CE ass 19 juillet 2011 N° 308817 fedé de la libre pensée et de l’action sociale du Rhône.

[10CE 15 décembre 1912 Commune de Fleury- lès- Lavoncourt.

[11CE 26 aout 2011 n°352106,n°352107.

[12CE 19 juillet 2011 AJCT 2011.

[13CE 7 mars 2019 n°417629 Commune de Valbonne.

[14Acronyme BEA article 1311 du CGCT.