Après le report d’un an de la COP 26 qui aurait dû initialement se tenir en novembre 2020 à Glasgow (Ecosse) et marquer les cinq ans de l’adoption de l’accord de Paris le 12 décembre 2015, la pandémie de Covid-19 a rebattu les cartes, mettant en exergue l’urgence climatique que nous vivons.

Introduction.

L’accord de Paris est un instrument juridique qui se divise en deux parties. En effet, à la suite des décisions prises dans le cadre de la « COP 21 » [1], un traité international a été adopté le 12 décembre 2015 et est entré en vigueur le 4 décembre 2016. Il s’agit d’un protocole additionnel à la CCNUCC [2], avec pour objectif de remplacer le Protocole de Kyoto, qui a connu un succès mitigé et dont la date de fin était actée pour 2020 [3].

Pour rappel, l’accord de Paris prévoit de « renforcer la riposte mondiale à la menace des changements climatiques » [4] et à contenir « l’élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2°C par rapport aux niveaux préindustriels » et poursuivre

« l’action menée pour limiter l’élévation de la température à 1,5°C par rapport aux niveaux préindustriels » [5].

La différence notable avec le protocole de Kyoto est que cette fois-ci, aucun objectif chiffré n’est fixé et aucune sanction n’est prévue [6].

L’accord de Paris se veut un instrument juridique ambitieux, et innovant, en mettant en place les contributions déterminées nationales [7] (CDN), dont il revient à chaque Etat partie d’en fixer lui-même le contenu et les objectifs. Il est précisé que chaque nouvelle contribution déterminée nationale doit être plus ambitieuse que la précédente, il s’agit de l’approche « bottom up [8] ».

Enfin, conformément à l’article 4§9 de l’accord de Paris, qui prévoit que « Chaque Partie communique une contribution déterminée au niveau national tous les cinq ans conformément à la décision 1/CP.21 (…) », l’année 2020 aurait dû être le point d’orgue de la confirmation de l’efficacité (ou non) des dispositions prévues par l’accord de Paris.

Seulement voilà, la pandémie de Covid-19 nous a tous frappé de plein fouet et a changé la donne, mettant un coup d’arrêt aux engagements des États parties, préoccupés davantage par la relance économique et la flambée du chômage, sans compter les problématiques sanitaires, que par les enjeux climatiques.

C’est pourquoi, faute de pouvoir se réunir physiquement suite au report de la COP 26, les Nations Unies, la France et le Royaume Uni ont pris l’initiative d’organiser un sommet virtuel, le 12 décembre 2020, avec pour sujet l’ambition climatique.

Le but de ce sommet était de mettre en exergue les conséquences des inactions ou du manque d’ambition des engagements des États parties, en la matière. Ce sommet était très important, car il s’agit du seul évènement portant sur les changements climatiques qui a eu lieu en 2020.

Au programme, ont été diffusées des vidéos montrant un avenir bien sombre si nous persistons sur cette lancée. Ce sommet, très sélectif, a mis en place un fonctionnement différent des « COP ». En effet, seuls les États parties présentant des engagements plus ambitieux, ont obtenu une tribune pour s’exprimer et s’engager davantage à accroitre leurs efforts, comme le Royaume Uni, l’Union Européenne, la Chine… [9].

A titre d’exemple, la Russie, le Brésil, l’Australie ou encore l’Arabie Saoudite ont vu leurs demandes de tribune rejetées.

A l’ouverture de ce sommet en visioconférence, Antonio Guterres, Secrétaire général des Nations Unies, a appelé le monde à « déclarer l’état d’urgence climatique ».

En effet, la pandémie de Covid-19 a sensiblement aggravé la situation. C’est officiel et contrairement à ce qui avait été annoncé, les dernières statistiques de l’Agence Internationale de l’Energie (AIE), publiée le 2 mars 2021 [10], enregistrent une baisse de 5,8% des émissions de CO2. Soit presque 2 milliards de tonnes de CO2, ce qui correspond à toutes les émissions de l’Union Européenne, pour se faire une idée [11].

De ce fait, les plans de relance économique des États sont étudiés de près. Car il se joue là, la possibilité d’une « relance verte », c’est-à-dire de prendre un tournant décisif vers la transition écologique, qui permettrait de contenir la hausse de la température moyenne de la planète, en accord avec les objectifs fixés par l’accord de Paris.

Cependant, si les États parties maintiennent le même niveau d’engagements en matière de lutte contre les changements climatiques qu’actuellement, la hausse de la température moyenne sera davantage de l’ordre de 3°C à 4°C, ce qui serait catastrophique [12].

Par ailleurs, l’année 2020 devrait se classer parmi les trois plus chaudes jamais enregistrées. Et depuis 2015, chaque année atteint des records, indique l’Organisation météorologique mondiale, qui estime qu :

« il y a au moins une chance sur cinq que la température mondiale dépasse 1,5 °C d’ici à 2024 [13] ».

Pour rappel, 2024, c’est demain.

Dans le même sens, le dernier bilan du Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) sur l’action climatique constitue un avertissement pour les États. Il a été publié le 1er décembre 2020.

Ce rapport, accessible en anglais [14], évalue l’écart entre les besoins et les perspectives en matière de réductions des émissions de gaz à effet de serre (GES) du PNUE. Il acte le fait que le monde continue de se diriger vers une hausse des températures de 3°C, voir plus. Bien entendu, la pandémie de Covid-19 a joué un rôle crucial en 2020.

Ce rapport met lui aussi l’accent sur l’idée d’une « relance verte ». Il y a là une « opportunité » à saisir, qu’un modèle économique nouveau émerge de cette crise et permette aux États de s’engager de façon bien plus ambitieuse qu’actuellement et se tourner vers une transition écologique significative.

Ainsi, afin de faire le point, sur les cinq années écoulées depuis l’adoption de l’accord de Paris, il convient de faire un premier bilan sur la période 2015-2020, qui a été marquée par une forte effervescence à ses débuts, puis un retour à la réalité (I), ce qui nous conduit à nous interroger sur l’avenir de l’accord de Paris, avec la nécessité évidente de prendre des engagements plus ambitieux (II).

I- De l’effervescence à la réalité : un premier bilan sur la période 2015-2020.

« C’est un petit marteau, mais je pense qu’il peut faire de grandes choses ».

La phrase est de Laurent Fabius, alors ministre des Affaires étrangères, au moment de l’adoption de l’accord de Paris. Rappelons qu’à ce moment-là, une véritable effervescence était présente. Cet accord, quasi universel, était alors décrit comme l’un des plus ambitieux afin de lutter contre les changements climatiques, et comprend aujourd’hui 197 États parties.

Ainsi plus de la moitié des États parties se sont fixés comme objectif la neutralité carbone en 2050, dont la Chine, l’Union Européenne, le Royaume Uni, le Japon, la Corée du Sud, l’Argentine…

Or, de la théorie à la pratique, il y a un monde, voir même un fossé géant. La réalité est que beaucoup d’États, notamment du G20 :

« ont massivement investi dans les énergies fossiles (…), bien davantage que dans les énergies et les technologies bas carbone » [15].

Hélas, ce qu’on peut retenir, cinq ans plus tard, c’est bel et bien l’insuffisance des engagements pris par les États parties, pour maintenir la hausse du réchauffement climatique en dessous de 2°C.

Pire encore, depuis 2015, les COP s’enchainent et se ressemblent. Les États ne parviennent pas à se mettre d’accord sur de nouvelles mesures [16].

Face au « plus grand défi de notre temps » [17] ; nous sommes forcés de constater que nous dirigeons toujours vers une hausse de 3,5°C à 4°C en raison de la faiblesse des ambitions climatiques portées par les États.

Le rapport Emissions Gap Report du PNUE [18] compare l’écart entre les engagements pris par les États pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre, et la baisse qui serait nécessaire pour respecter l’accord de Paris de 2015.

Le constat est sans appel : cet écart est bien trop important. « Le monde n’est absolument pas sur la bonne trajectoire pour combler ce fossé et pour respecter les objectifs de l’accord de Paris », selon le PNUE.

En ce sens, en 2019, un pic historique a été atteint, avec des émissions de GES de 59 milliards de tonnes équivalent CO2… une augmentation de 5% par rapport à 2015 [19].

Le PNUE estime que la production d’énergies fossiles va augmenter de 2% environ par an, et ce, jusqu’en 2030. Cette même production, qui devrait être réduite de 6% par an pour respecter les objectifs de l’accord de Paris… il y a également trop d’investissements dans les énergies fossiles, sur la période 2016-2019, et 86% de ses financements seraient accordés, sans condition environnementale, d’après Climate Transparency [20].

De plus, les États-Unis, sous la présidence de Donald Trump, ont quitté l’accord de Paris, en manifestant cette intention, dès 2017. Si cela n’a pas déstabilisé l’accord de Paris et les parties prenantes, ce départ « a quand même joué comme une sorte d’autorisation pour certains de se défaire de leurs engagements », selon Laurent Fabius. A un tel point que, le Brésil, Australie, ou l’Arabie saoudite n’ont cessé, pendant la COP25, fin 2019, « de freiner, voire de bloquer, toute action climatique » [21].

Ces éléments indiquent clairement que l’accord de Paris est loin de l’effervescence de ses débuts. En effet, l’Inde, quatrième pollueur mondial [22], refuse pour le moment d’accroitre ses efforts pour 2030, mais travaille au développement des énergies renouvelables. Le Brésil, la Russie, l’Australie, le Mexique ne marquent pas d’avancées significatives dans leurs engagements, voir un recul même, pour le Brésil et le Mexique.

Ce qu’il n’apparait pas encore, c’est que chaque action manquée, chaque année où nous émettons des émissions de gaz à effet de serre supérieures à l’année précédente… ralentit cette lutte et reporte d’autant les objectifs à atteindre. Cela se traduira par une accentuation (presque insoutenable) des objectifs, par un recadrement plus strict de nos politiques en la matière, et par des efforts de plus en plus importants, pour rattraper le retard accumulé…que de temps perdu.

Enfin, fait alarmant, la baisse des émissions de gaz à effets de serre enregistrée surtout au 1er semestre 2020, est contrebalancée par une hausse des émissions de 2% dès décembre 2020, par rapport au même mois de l’année précédente [23].

La situation est grave. « Je vous exhorte à faire preuve d’ambition, arrêtez de faire la guerre à la planète », souligne Antonio Guterres, le secrétaire général des Nations unies, en ouverture du sommet virtuel du 12 décembre 2020.

Ainsi, concrètement, cinq années plus tard, où en sommes-nous ?

A l’issue du sommet virtuel du 12 décembre 2020, voici le « bilan » qu’on peut dresser :
 La Chine, premier pollueur mondial, a pris l’engagement que son pic d’émissions de CO2 sera atteint « avant » 2030, et non plus « autour » de 2030 comme elle l’avait énoncé auparavant. Le président chinois a annoncé que la Chine réduirait son intensité carbone de « plus de 65% » d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 2005 [24],
 L’Union Européenne, elle a présenté un accord récemment obtenu [25], là savoir la réduction des émissions de GES des 27, d’au moins 55% d’ici à 2030, par rapport aux niveaux de 1990 [26],
 Le Canada vise une baisse de ses émissions de GES, entre -32% et -40% entre 2005 et 2030 [27],
 Le Royaume Uni vise une réduction de ses émissions de GES de l’ordre de 68%,
 L’Islande vise une même réduction mais de l’ordre de 55%,
 Le Royaume Uni, la Suède et la France ont également comme projet d’arrêter de soutenir financièrement des projets d’énergies fossiles à l’étranger, échelonné dans le temps,
 24 États se sont engagés à atteindre la neutralité carbone en 2050, voir même avant pour les Maldives (2030), la Finlande (2035), l’Autriche (2040) et la Suède (2045),
 50 Etats ont promis de présenter des nouveaux plans climatiques avant la COP 26, comme le Japon et la Corée du Sud.

Ainsi, face au bilan de ces cinq dernières années qui souligne le manque d’ambition des engagements pris par les États parties, à l’issue de ce sommet il ressort que de nombreux pays ont comme but d’augmenter leurs engagements afin de respecter l’accord de Paris et lutter de manière plus efficace contre le changement climatique.

Ces augmentations des engagements des États témoignent, en théorie, d’une prise de conscience de l’urgence climatique que nous vivons.

Seulement, nous avons pu le constater ces cinq dernières années, les engagements pris sur le papier, sont d’une part, loin d’être respectés et d’autre part, largement insuffisants pour respecter les objectifs de l’accord de Paris.

Ainsi, l’heure n’est plus aux promesses. Il faut mettre en œuvre de façon concrète, des mesures fortes, pour lutter contre les changements climatiques.

Ces cinq prochaines années verront elles ainsi les États prendre un tournant décisif et efficace afin de respecter les objectifs de l’accord de Paris ? L’avenir nous le dira.

D’après le registre officiel des CDN [28], à la date du 30 mars 2021, 191 pays ont déposé leurs premières CDN, 8 ont déposé leurs secondes CDN…c’est éloquent.

Enfin, la question des investissements étatiques est également au cœur de cette lutte contre les changements climatiques. Il faudrait que soit investit 3 000 à 5 000 milliards de dollars pour atteindre les objectifs de l’accord de Paris d’ici 2050. Soit 5 à 8 fois le montant des investissement actuels [29]. Il est donc plus que nécessaire d’acter un tournant décisif.

Toutefois, il serait faux de dire qu’aucun progrès n’a été fait. Ces cinq dernières années, en marge des actions ou inactions étatiques, du manque d’ambitions des premiers sujets de droit international, nous avons également vu émerger une prise de conscience écologique des citoyens, et ce, à travers le monde entier.

Avec l’appui de l’accord de Paris, les entreprises, les ONG, les particuliers… se sont saisis de cette urgence climatique, à leur manière, inédite.

Il y a bien entendu, les procès climatiques (plus de 1 000 à travers le monde), mais aussi les campagnes de sensibilisation, de plus en plus importantes, l’engagement des citoyens pour lutter, à leur échelle contre les changements climatiques, les innovations et les entreprises qui souhaitent de plus en plus « verdir » leur image.

Cela donne de l’espoir, mais il est plus que crucial désormais, que les États parties de l’accord de Paris, augmentent significativement leurs engagements en matière de lutte contre les changements climatiques.

II- L’avenir de l’accord de Paris : la nécessité évidente de prendre des engagements plus ambitieux.

Nous l’avons vu, le bilan des cinq dernières années écoulées est largement en deçà des mesures permettant d’atteindre les objectifs de l’accord de Paris.

Le plus inquiétant dans la lutte pour les changements climatiques est le manque de motivation des pays à respecter leurs propres engagements [30].

A cet effet, l’ONU a publié fin février 2021, une synthèse des premières Contributions déterminées au niveau national (CDN) rendues [31].

Le bilan est loin d’être à la hauteur. En effet, alors qu’il faudrait réduire de 45% les émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030, les 75 premiers pays à avoir déposé leurs ambitions ne permettent un recul des émissions que …d’environ 1% [32]. On est vraiment très éloignés de mesures concrètes permettant une lutte efficace contre les changements climatiques.

Pour le président entrant de la COP 26, le constat est « simple » : ce rapport "doit servir d’appel urgent à l’action", bien qu’aucun mécanisme de sanction ne soit prévu et donc ayant un effet dissuasif. Ce bilan préliminaire est donc bel et bien très alarmant.

De plus, d’après le premier suivi de Climate Action Tracker, un outil d’analyse scientifique, pointe les mauvais élèves, à savoir, le Japon, la Corée du Sud, la Russie, la Nouvelle-Zélande, la Suisse, l’Australie, le Brésil ou le Vietnam ont tous présenté des plans qui n’améliorent pas leurs objectifs fixés en 2015.

2021 est censée être l’année de rattrapages, l’année sur laquelle pèse beaucoup d’enjeux, comme la tenue (sauf changement) de la COP 26 à Glasgow, et la présentation d’engagements plus ambitieux pour les Etats parties.

Par ailleurs, 2021 a vu le retour des États Unis dans l’accord de Paris, grâce à l’élection de Joe Biden comme nouveau Président des États Unis. Ils devront alors présenter de nouveaux engagements en avril.

En effet, le jour de son investiture, le 20 janvier 2021, Joe Biden a signé un décret faisant la demande du retour des USA dans l’accord de Paris. Alors que le départ de l’accord de Paris avait été contraignant et long pour son prédécesseur, le retour des États-Unis au sein de l’accord, est quasi immédiat et officialisé le 19 février 2021.

Ce qui ne les empêche pas de devoir soumettre de nouvelles ambitions climatiques plus exigeantes que les précédentes. Le président américain s’est d’ailleurs engagé en faveur de la neutralité carbone en 2050.

Enfin, Joe Biden est déjà attendu sur un premier défi de taille : le projet de construction de l’oléoduc Keystone XL entre les USA et le Canada. Si Joe Biden a mis à l’arrêt ce projet dès son investiture, des discussions avec le premier ministre canadien, Justin Trudeau, risque de le voir changer d’avis et éloigner les Etats-Unis des objectifs de l’accord de Paris.

Par ailleurs, il est prévu que début juin 2021, les États se rencontrent pour « une première session de négociations climatiques, avant une pré-COP organisée en Italie » [33] au début de l’automne.

Les sommets du G7, présidé par le Royaume Uni et du G20, présidé par l’Italie, pourront mettre également au centre les enjeux climatiques.

En 2021, se pose également la question des pays du sud. En effet, ils subissent de plein fouet les changements climatiques ainsi que la pandémie et sont fortement dépendants des « aides » financières des pays du Nord ; qui sont historiquement responsables du changement climatique [34].

Les pays du Nord s’étaient engagés à mobiliser 100 milliards de dollars par an d’ici à 2020 pour aider les pays du Sud à faire face au dérèglement climatique. Un objectif qui est loin d’être atteint.

Toutefois, une lueur d’espoir réside dans la récente multiplication des engagements des pays à atteindre un objectif de neutralité carbone au milieu du siècle, comme nous l’avons vu précédemment.

La Chine, le Japon, la Corée du Sud ou l’Afrique du Sud se sont engagés, comme l’Union Européenne ou le Royaume-Uni, à ne pas rejeter davantage de gaz à effet de serre dans l’atmosphère que les puits naturels (forêts, etc.) ou les technologies de séquestration du CO2 ne peuvent en absorber. Des engagements qui s’étalent dans le temps, bien entendu.

Mi-novembre 2020, 126 états, représentant 51% des émissions mondiales de gaz à effet de serre avaient adopté, annoncé ou envisagé un objectif de « zéro émission nette » - un chiffre qui monterait à 63% avec le retour des États-Unis. Vingt-cinq pays ainsi que l’Union européenne l’ont fixé formellement, dans la loi ou dans leurs politiques nationales [35].

Dans le même sens, le PNUE relève que ces objectifs seuls mettent la planète sur une trajectoire de 2,5°C à 2,6°C.

Face à ces constats, les réactions sont nombreuses, se veulent encourageantes mais également réalistes.

Ainsi, selon Laurent Fabius, désormais président du Conseil constitutionnel :

« Ces objectifs sont positifs, mais la question est : comment les concrétiser ? Il faut aller plus vite et plus loin car le dérèglement climatique ne nous menace pas seulement au milieu du siècle, mais également maintenant (…). Le principal enjeu désormais, c’est de relever les plans climatiques de court terme, qui sont totalement insuffisants ».

Dans le même sens, le PNUE relève que « Bien que ces objectifs soient encourageants », ils mettent en évidence le « vaste écart » entre l’ambition à long terme (2050) et le « niveau totalement insuffisant » des objectifs de court terme (2030), pris de manière volontaire par les 197 pays signataires de l’accord de Paris.

En effet, les bilans du PNUE, depuis 2015, ne cesse d’être alarmant. Il en ressort que les engagements climatiques pris depuis 2015, pour 2030 nous mènent vers un réchauffement de 3,2°C. Les pays doivent alors tripler le niveau de leurs contributions nationales pour ne pas dépasser 2°C, et le multiplier par 5 pour ne pas aller au-delà de 1,5°C [36].

Plus concrètement, il faudrait aller 22 fois plus vite pour l’adoption de véhicules électriques, huit fois plus vite sur l’augmentation de la part des carburants à faible émission de carbone ou encore accroître cinq fois plus vite la part des énergies renouvelables dans la production d’électricité [37].

Pour corroborer ces dires, l’Agence Internationale de l’énergie (AIE) a publié le 13 octobre 2020, son rapport annuel intitulé « World Energy Outlook » [38].

« Pour la première fois, il étudie, parmi ses scénarios, la trajectoire à suivre en vue d’atteindre la neutralité carbone au niveau mondial en 2050 ». Le directeur exécutif de l’AIE, l’économiste turc Fatih Birol, avertit que 

« seule une mobilisation massive des États pourrait mettre la planète sur la bonne voie » [39].

Le rapport annuel de l’AIE estime toutefois que l’énergie solaire est celle qui va croître le plus fortement. En effet, ses couts ont drastiquement baissé, les États s’intéressent de près à cette forme d’énergie et selon Fatih Birol :

« au total, 80% de la croissance de la demande en électricité au cours des prochaines années viendra des énergies renouvelables (…) ».

L’AIE souligne que les objectifs fixés par l’accord de Paris ne seront pas atteints sans changements majeurs, et ce, à tous les niveaux, étatiques, entreprises, particuliers…

Pour l’heure, Fatih Birol souligne que les États devront investir dans les infrastructures pour aller en ce sens. Il rappelle que :

« les engagements actuels ne sont pas assez crédibles car ils ne précisent pas de manière concrète comment atteindre cette cible de neutralité carbone ».

Mais justement, un des points positifs de l’accord de Paris est qu’il n’y a pas que les Etats qui s’impliquent dans la lutte contre les changements climatiques.

Ainsi, on note une « progression spectaculaire » des solutions et des marchés bas carbone (panneaux solaires, voitures électriques…) au cours des cinq dernières années [40].

Pour certains, comme l’économiste britannique Nicholas Stern :

« Cet accord a marqué un tournant en donnant aux entreprises, aux investisseurs un objectif clair : aller vers la neutralité carbone. On a créé la grande histoire du XXIe siècle » [41].

Dans le même sens, les entreprises se saisissent aussi de l’urgence climatique, à leur niveau. Ainsi 1 500 entreprises dans le monde, représentant plus de 12 000 milliards de dollars de chiffre d’affaires se sont engagées sur des objectifs zéro carbone [42].

Comme le souligne Christiana Figueres [43], "La neutralité carbone, encore perçue il y a cinq ans comme une idée folle, est désormais devenue la norme" [44].

En conclusion, on peut retenir un bilan mitigé et contrasté de l’efficacité de l’accord de Paris, sur ces cinq dernières années. Comme souvent, pour cette problématique inédite, rien n’est noir ou blanc.

Nous l’avons vu, au cœur de cette lutte contre les changements climatiques, se trouve le droit international, pour coordonner l’ensemble.

Sachant que les mesures prises par les Etats sous le droit international, sont prises par eux-mêmes et pour eux-mêmes, il est donc difficile de trouver un terrain d’entente entre les 197 Etats parties. La souveraineté des Etats entre clairement en jeu, et contenter chacun tout en luttant efficacement contre les changements climatiques, se révèle… de l’ordre de l’impossible.

C’est pourquoi, plus que jamais, il est nécessaire que chacun fasse des compromis, et surtout qu’une véritable collaboration planétaire émerge de façon concrète. La bataille est loin d’être gagnée mais en unissant nos forces, Etats, entreprises, ONG, citoyens… nous irons plus loin. Et l’accord de Paris pourra alors démontrer toute son efficacité.

Cécile Radosevic Batardy, Juriste.