Le Conseil d’État porte-t-il bien son nom ? Oui, il est le conseiller du Gouvernement, et examine à ce titre notamment les projets de loi et d’ordonnance, avant que ceux-ci ne soient soumis au Conseil des ministres.
Mais le Conseil d’État est également une juridiction, le juge administratif "suprême" des contentieux - pour faire simple - liés à l’action publique.
Son nom est donc trompeur. Son image aussi, celle d’une institution distante des citoyens, recluse au Palais Royal. Et pourtant, il est évoqué quasi quotidiennement dans l’actualité. Les nombreux textes liés à l’état d’urgence sanitaire ont permis de rappeler que le Conseil d’État est sans doute avant tout le gardien de nos libertés.
Le Village de la Justice avait très envie d’aller à la rencontre de cette juridiction à la dualité complexe, en interviewant celui qui en assure la présidence, Bruno Lasserre. Une interview en plusieurs épisodes pour découvrir pas à pas le Conseil d’État.

« Bruno Lasserre, le Conseil d’État serait le nouveau juge "à la mode", notamment parce qu’il est le garant des libertés publiques et individuelles. Diriez-vous que c’est là son rôle le plus important ? La crise sanitaire a-t-elle redéfini son rôle et sa place ? »

Bruno Lasserre, Vice-Président du Conseil d’État.

"Garantir les droits et libertés contre les atteintes injustifiées de la puissance publique a toujours été au cœur de la mission du Conseil d’État, qui s’est très tôt imposé comme le gardien du libéralisme politique qui fonde notre démocratie. C’est lui qui a donné toute leur portée aux grandes libertés publiques consacrées au tournant du siècle dernier – liberté de réunion, liberté syndicale, liberté d’association, mais aussi liberté du culte dans le cadre de la loi de 1905 – ainsi qu’à beaucoup des principes inscrits dans la Déclaration des droits de l’Homme de 1789 et dans le préambule de la Constitution de 1946. Je pense notamment aux principes généraux du droit développés à compter de la Libération, qui sont venus compenser – en partie tout du moins – le défaut d’inclusion des droits fondamentaux dans la Constitution.

Et il est frappant d’observer que le contrôle de proportionnalité extrêmement strict qu’il exerce sur les mesures de police administrative a été défini dès 1933 dans l’arrêt Benjamin. Derrière ce contrôle se trouve la traduction juridictionnelle du principe fondateur selon lequel la liberté est la règle, la restriction de police l’exception.

Ceci étant dit, il est certain que ce rôle de garant des libertés est devenu de plus en plus prégnant dans les dernières décennies. C’est notamment dû au fait que le juge administratif assume dorénavant pleinement son office de juge de droit commun de la convention européenne des droits de l’Homme. En intégrant le système de la convention, en prenant activement part au dialogue des juges qu’il encourage, le Conseil d’État n’a cessé d’affiner son approche et son contrôle des droits et libertés fondamentaux.

La création des référés d’urgence par la loi du 30 juin 2000 a elle aussi marqué une étape déterminante, puisqu’elle a donné au juge les moyens de sanctionner effectivement et en temps utile les atteintes les plus graves. Il ne faut pas sous-estimer cette réforme capitale qui a replongé le juge dans l’arène démocratique en faisant coïncider le temps de la justice avec le temps de l’action administrative et des médias. Réforme qui a modifié en profondeur le point de vue du juge sur la réalité et influencé sa jurisprudence bien au-delà de la seule urgence. On peine aujourd’hui à envisager un État de droit sans procédures d’urgence.

La crise sanitaire a mis en lumière toute la pertinence de ces procédures pour garantir les droits et libertés. Des citoyens, des entreprises, des associations, des syndicats, des partis politiques se sont tous adressés au Conseil d’État pour qu’il vérifie que les mesures prises par le gouvernement pour faire face à l’épidémie ne portent pas d’atteintes excessives à leurs libertés d’aller et venir, d’entreprendre, de se réunir dans les lieux de culte, à leurs droits à la santé, à l’éducation ou au respect de leur vie privée. Au total, ce sont plus de 900 requêtes en référé en lien avec le Covid-19 qui ont été enregistrées au Conseil d’État depuis le mois de mars 2020.

900 requêtes que les juges ont scrutées avec la plus grande attention et qui ont débouché, pour plus d’une cinquantaine d’entre elles, sur une suspension paralysant la règle contestée ou une injonction obligeant l’administration à modifier ses pratiques. Beaucoup de ces décisions ont été relayées dans les médias, car elles concernaient la vie quotidienne des Français : ainsi le rétablissement du droit de manifester, de l’enregistrement des demandes d’asile en Ile-de-France, de la possibilité pour les justiciables de se rendre chez leurs avocats même après le couvre-feu ou du droit pour les Français de l’étranger de revenir en France sans devoir invoquer un motif impérieux.

Ainsi, également, la réouverture des lieux de culte puis la suppression d’une jauge inadaptée, l’interdiction du survol des drones pour surveiller les rassemblements sur la voie publique, la reprise des sorties pour les résidents des EHPAD, l’interdiction de recourir à la visio-audience pour les procès criminels, l’obligation faite aux pouvoirs publics d’édicter des règles lisibles pour délimiter les quartiers dans lesquels le port du masque est obligatoire ou encore d’indiquer publiquement que le vélo est autorisé pendant le confinement pour mettre fin à l’arbitraire des contrôles.

Je pourrais citer beaucoup d’autres exemples tout aussi concrets qui ont donné lieu, avec soin et pédagogie, à des brèves ou des communiqués de presse pour expliquer la portée pratique des décisions rendues.

Il est clair que dans ce contexte la crise sanitaire a contribué à ce que beaucoup de citoyens découvrent la juridiction administrative et prennent conscience du rôle qu’elle joue à leur service, au service de leurs libertés. Mais je ne dirais pas, comme vous le suggérez, que son rôle et sa place ont changé. Même sous les projecteurs, il n’a fait que son devoir en restant fidèle à ses valeurs et à ses principes. Son contrôlé n’a pas varié : comme avant la crise, comme en 1933, il a vérifié au cas par cas que les restrictions imposées par le gouvernement étaient adaptées, nécessaires et proportionnées au risque sanitaire, et qu’elles ne portaient pas d’atteintes grave et manifestement illégales à des libertés fondamentales.

Il est important à cet égard de bien comprendre la place qu’occupe le juge administratif dans nos institutions : il n’est ni législateur, ni politique, ni expert, mais un arbitre impartial chargé de vérifier que les autorités publiques respectent le droit. C’est l’expression de la séparation des pouvoirs « à la française ». Or pendant la crise, certains ont demandé au juge de prendre les manettes du pays ou de trancher des querelles scientifiques, comme avec ces requêtes visant à ce qu’il enjoigne au gouvernement d’autoriser la prescription d’hydroxy-chloroquine en médecine de ville. Cela traduit une confusion sur le fonctionnement de notre démocratie.

De la même manière, certains ont mesuré l’indépendance du Conseil d’État et son rôle de garant des libertés en comptant les points, comme si les requérants avaient toujours raison et le gouvernement toujours tort.

Mais s’il y a litige, c’est bien que des libertés entrent en collision avec d’autres intérêts tout aussi importants, qu’il s’agisse de la sécurité, de l’ordre public ou de la protection de la santé de la population ! Le juge intervient toujours pour mettre en balance des intérêts contradictoires et pour dire, à l’issue de cette pesée souvent difficile, lequel doit prévaloir. Et dans beaucoup de cas, l’intérêt général justifie de limiter la liberté d’une ou plusieurs personnes. Le juge administratif est ainsi tout autant garant des libertés que de l’intérêt général : il est celui qui fixe, à un moment donné, le bon équilibre, et c’est là toute sa valeur. "

(Crédit photos : Conseil d’État)

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Interview de Bruno Lasserre, Vice-président du Conseil d’État, par Nathalie Hantz, Rédaction du Village de la Justice.