Par une décision n°444849 du 10 juin 2021, le Conseil d’Etat, saisi par le Syndicat national des journalistes et la Ligue des droits de l’homme, s’est prononcé sur la légalité du schéma national du maintien de l’ordre adopté le 16 septembre 2020, portant fixation d’un nouveau cadre d’exercice du maintien de l’ordre.

Après avoir effectué un contrôle de proportionnalité, le Conseil d’Etat a annulé plusieurs points du schéma du maintien de l’ordre, dont ceux concernant les manœuvres d’encerclement des manifestants et les accréditations des journalistes lors des rassemblements.

1) Le recours pour excès de pouvoir contre le schéma national du maintien de l’ordre.

Le schéma national du maintien de l’ordre a été adopté et porté par l’exécutif, suite au mouvement des Gilets jaunes, ses nombreux débordements et la violence qui a pu s’exercer.

Le ministre de l’intérieur justifiait à cet effet, l’adoption d’un tel schéma comme résultant de « l’infiltration plus systématique de casseurs au sein des cortèges », dans la finalité de « fixer un cadre pérenne et ambitieux d’exercice du maintien de l’ordre dans notre pays ».

De même, le ministre de l’intérieur dans la présentation de l’objet du schéma national du maintien de l’ordre, garantissait particulièrement « la liberté de manifester » et affirmait sa volonté de « protéger [les] concitoyens, manifestants ou non, et leurs biens ».

Quand bien même les politiques ont ainsi affirmé leur volonté de concilier les libertés fondamentales avec la sécurité et le contrôle des manifestants, le schéma national du maintien de l’ordre a néanmoins permis de remplacer les grenades GLI-F4 par les grenades GM2L qui sont notamment connues pour avoir causé plusieurs éborgnements lors des manifestations des Gilets jaunes.

C’est aussi dans cette même volonté de préserver et garantir la liberté de manifester, que le schéma national du maintien de l’ordre a contradictoirement et parallèlement permis le déploiement massif et généralisé d’unités mobiles spéciales dans les zones urbaines, ainsi que la normalisation de la technique des nasses pendant les manifestations, tout comme la prise en compte plus particulière et ciblée des journalistes lors des rassemblements.

Face à ces apparentes contradictions et ces évidentes atteintes à la liberté d’expression, la liberté de manifestation et enfin, la liberté d’informer, plusieurs syndicats et défenses des droits de l’homme, plus particulièrement le Syndicat national des journalistes et la Ligue des droits de l’homme, ont alors saisi le Conseil d’Etat d’ un recours pour excès de pouvoir.

Le recours pour excès de pouvoir présenté devant le Conseil d’Etat, tendait en particulier, à faire annuler l’entièreté du schéma national du maintien de l’ordre du 16 septembre 2020.

Outre le fait que les conditions d’un tel recours devant le juge de l’excès de pouvoir soient remplies, en ce que le schéma en question constitue un document de portée générale étant plus que susceptible de produire des effets notables tant sur les droits fondamentaux des personnes, que sur leur situation physique, le schéma national du maintien de l’ordre est manifestement illégal au regard des libertés les plus fondamentales.

Néanmoins, le Conseil d’Etat n’a retenu que les griefs concernant les seuls points 2.2.1, 2.2.2, 2.2.4 et 3.1.4 du schéma national du maintien de l’ordre, comme étant les plus susceptibles d’annulation au vu de leur forte atteinte aux libertés fondamentales.

2) Sur la préservation de l’intégrité physique de seulement certains journalistes.

En particulier, le point 2.2.1 du schéma national du maintien de l’ordre qui prévoit l’octroi d’équipements de protection aux seuls journalistes identifiés et dont le comportement est particulièrement exempt de toute infraction ou provocation, fait l’objet du contrôle de légalité et de proportionnalité effectué par le Conseil d’Etat au regard du texte constitutionnel.

En effet, contre la volonté affirmée du ministre de l’intérieur qui justifie cette mesure par « la nécessité de préserver l’intégrité physique des journalistes », il semble plutôt que la méfiance exagérée de ce dernier contre les journalistes indépendants transparaisse et surplombe le reste.

C’est pourquoi les requérants dénoncent par-là, une identification précise et ciblée des journalistes lors des manifestations, ce qui produit, à l’évidence, des effets contraires à la liberté d’informer.

De plus, le ministre de l’intérieur invoque l’article 431-9-1 du code pénal qui réprime le fait de « dissimuler volontairement tout ou partie de son visage sans motif légitime », pour ainsi justifier le point dont il est question, du schéma national du maintien de l’ordre, c’est-à-dire du point qui n’autorise le port d’équipements de sécurité, tels que des masques, lunettes et casques, seulement pour les journalistes qui présentent un « motif légitime ».

A cela, le Conseil d’Etat reproche à la défense, non seulement, d’interpréter trop largement et extensivement cette disposition du Code pénal, mais aussi et conséquemment, de définir dans des termes trop ambigus et donc arbitraires, les conditions du port d’équipements de protection par les journalistes.

C’est alors que les termes du point 2.2.1 du schéma national du maintien de l’ordre, qui visent expressément l’identification différée des journalistes, sont donc jugés entachés d’illégalité pour finalement être annulés pour excès de pouvoir, conformément à la demande des requérants.

Désormais, le point 2.2.1 du schéma national du maintien de l’ordre est rédigé comme ceci : « La nécessité de préserver l’intégrité physique des journalistes sur le terrain est réaffirmée. Eu égard à l’environnement dans lequel ils évoluent, les journalistes peuvent porter des équipements de protection », sans procéder à aucune distinction.

3) Sur la mise en place d’un canal d’échange au bénéfice des seuls journalistes titulaires d’une carte de presse.

Concernant le point 2.2.2 de ce même schéma qui prévoit qu’ « un officier référent peut être utilement désigné au sein des forces et un canal d’échange dédié mis en place, tout au long de la manifestation, avec les journalistes, titulaires d’une carte de presse, accrédités auprès des autorités », il fait lui aussi l’objet de consternations de la part du Syndicat national des journalistes.

Les journalistes dénoncent à cet effet, une atteinte à la liberté des médias, ainsi qu’à leur pluralisme et leur indépendance, car « l’instauration de ce canal d’échange » est ouvert aux seuls journalistes titulaires d’une carte de presse, et non à tous les autres journalistes, dont ceux qui sont indépendants et qui sont la cible toute particulière de ce schéma national de maintien de l’ordre.

Or, les autorités ne peuvent pas contrôler de façon omnisciente et totale la presse, tout comme une partie de la presse, au détriment d’une autre, ne peut pas bénéficier d’un accès privilégié à certaines informations grâce au concours des autorités, au risque de mettre en péril les fondations même de la démocratie.

Il s’agit donc pour les requérants, d’une atteinte injustifiée et disproportionnée à la liberté de la presse, de communication, d’expression et enfin, d’information.

Le Conseil d’Etat délivre ici une décision plus partagée.

En effet, tout d’abord, il ne partage pas avec les requérants que cette mesure privilégiant certains journalistes pour l’obtention d’informations supplémentaires, affecte particulièrement la liberté d’expression et de communication.

En conséquence, non seulement le ministre de l’intérieur n’a pas outrepassé le domaine réglementaire auquel ses pouvoirs sont cantonnés, mais il ne s’agit nullement d’un dépassement de pouvoirs au regard de l’article 34 de la Constitution.

Ensuite, le Conseil d’Etat rejette le moyen invoqué par les requérants selon lequel le ministre était infondé d’opérer une distinction entre les journalistes professionnels détenteurs d’une carte d’identité professionnelle, et ceux qui ne le sont pas, « compte tenu des contraintes opérationnelles auxquelles sont soumises les forces de l’ordre à l’occasion des manifestations sur la voie publique ».

Il s’agit là d’un bel exemple du contrôle de proportionnalité effectué par le Conseil d’Etat qui prend en considération l’adaptation aux faits de chaque disposition.

Toutefois, il n’en reste pas moins que le Conseil d’Etat annule le point dont il est question, en raison du manque de précision de la portée, des conditions et des modalités de la disposition, laissant encore une fois place à l’arbitraire et aux décisions discrétionnaires n’étant pas dignes d’un régime démocratique.

Par conséquent, les mots « accrédités auprès des autorités » étant annulés, le point 2.2.2 est désormais rédigé ainsi : « Un officier référent peut être utilement désigné au sein des forces et un canal d’échange dédié mis en place, tout au long de la manifestation avec les journalistes, titulaires d’une carte de presse ».

4) Sur le délit des journalistes de se maintenir dans un attroupement après sommation.

Plus encore, les requérants dirigent leurs accusations contre l’alinéa second du point 2.2.4 du schéma du maintien de l’ordre dans lequel il était disposé que « le délit constitué par le fait de se maintenir dans un attroupement après sommation ne comporte aucune exception, y compris au profit des journalistes ou de membres d’associations », de même que « dès lors qu’ils sont au cœur d’un attroupement, ils doivent [les journalistes] comme n’importe quel citoyen obtempérer aux injonctions des représentants des forces de l’ordre en se positionnant en dehors des manifestants appelés à se disperser ».

A cet égard, les requérants invoquent plus précisément l’application des articles 431-4 et 431-5 du code pénal qui, certes, répriment le fait de continuer volontairement à participer à un attroupement après que les ordres de dispersement ont été prononcés, mais qui ne sauraient toutefois, pas « faire échec à la présence de la presse sur le lieu d’un attroupement afin que les journalistes puissent rendre compte des évènements qui s’y produisent ».

Le Conseil d’Etat, sans autre précision, annule pour excès de pouvoir le point 2.2.4, en son ensemble, du schéma national du maintien de l’ordre.

5) Sur l’encerclement des manifestants.

Le schéma national du maintien de l’ordre prévoyait aussi, en son point 3.1.4, un encerclement des manifestants en ces termes précis : « Sans préjudice du non-enfermement des manifestants, condition de la dispersion, il peut être utile, sur le temps juste nécessaire, d’encercler un groupe de manifestants aux fins de contrôle, d’interpellation ou de prévention d’une poursuite des troubles. Dans ces situations, il est systématiquement laissé un point de sortie contrôlé aux personnes ».

Face à cette disposition, une question prioritaire de constitutionnalité a été soulevée par les requérants.

En effet, celle-ci consistait à interroger la conformité de cette disposition à l’égard de la Constitution, et aussi sur sa légalité par rapport aux articles L211-1, L211-4, L211-9 et L211-10, du code de la sécurité intérieure, qui organisent non seulement les déclarations de manifestation sur la voie publique, mais aussi les conditions d’usage de la force après sommations en vue du dispersement, et par-là, la responsabilité de l’Etat pour les dommages causés par les attroupements.

Le Conseil d’Etat n’a néanmoins pas retenu la question prioritaire de constitutionnalité, au motif que les dispositions invoquées par les requérants ne sont pas applicables au litige.

Toutefois, quand bien même la question prioritaire de constitutionnalité n’a pas été retenue par le Conseil d’Etat, ce dernier ne déclare pas pour autant légal le point 3.1.4.

Car si le ministre de l’intérieur a bien compétence pour prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement des administrations placées sous son autorité et donc définir les techniques de maintien de l’ordre, le Conseil d’Etat souligne que la technique de l’encerclement des manifestants est « susceptible d’affecter significativement la liberté de manifester, d’en dissuader l’exercice et de porter atteinte à la liberté d’aller et venir ».

De même, les juges reprochent le manque de clarté de la disposition qui était prévue par le schéma du maintien de l’ordre, ce qui aurait laissé place à l’arbitraire pour finalement mieux enfreindre le principe de la sécurité juridique et plus largement, corrompre la démocratie elle-même.

C’est pourquoi le point 3.1.4 est entaché d’illégalité et en conséquence, annulé.

Il résulte donc que le Conseil d’Etat a annulé pour excès de pouvoir, quatre dispositions du schéma national du maintien de l’ordre, et n’a pas fait droit à la totalité des demandes des requérants, comme par exemple celles tenant à l’utilisation des AFI (remplaçant les grenades GLI-F4), et l’amélioration des capacités de mobilité des UFM. 

Néanmoins, un véritable contrôle de proportionnalité des dispositions a été effectué par le Conseil d’Etat permettant de préserver la démocratie, mais aussi et plus précisément, la liberté d’expression et de manifestation, c’est-à-dire les libertés fondamentales.

Sources :

Schéma national du maintien de l’ordre.
Décision du Conseil d’Etat n°444849 du 10 juin 2021.

Frédéric Chhum avocat et ancien membre du Conseil de l\'ordre des avocats de Paris (mandat 2019 -2021) CHHUM AVOCATS (Paris, Nantes, Lille) [->chhum@chhum-avocats.com] www.chhum-avocats.fr http://twitter.com/#!/fchhum