Le système électoral congolais organise le contentieux de cooptation des chefs coutumiers. La Constitution de la République Démocratique du Congo reconnait l’autorité coutumière. C’est à ce titre que le législateur à son tour, a donné une place de choix aux chefs coutumiers au sein des assemblées délibérantes, et ce, à travers le mécanisme de cooptation. En effet, la cooptation est une forme d’élection particulière consistant à réserver des sièges aux personnes ayant la qualité de chef coutumier aux termes de la Loi N°15/015 du 25 août 2015 fixant le statut des chefs coutumiers.

Ainsi, à l’instar des autres types des scrutins organisés en RDC, il existe également un contentieux relatif à la cooptation des chefs coutumiers. Il sera question au cours de la présente réflexion d’en étudier la procédure.

1. Considération sur la notion de chef coutumier.

Le pouvoir coutumier est reconnu en RDC conformément à la Constitution en son article 207.

Il en découle que l’autorité coutumière est reconnue, car cette dernière au regard de l’histoire traditionnelle et culturelle de notre pays, dirige une entité composée des sujets.

A ce titre, le Chef coutumier exerce son autorité au niveau de :
 Chefferie ;
 Groupement ;
 Village.

Cependant, l’article précité de la Constitution nuance à l’alinéa 2 ce qui suit :

« Tout chef coutumier désireux d’exercer un mandat public électif doit se soumettre à l’élection, sauf application des dispositions de l’article 197 alinéa 3 de la présente Constitution ».

Il en résulte que tout chef coutumier souhaitant exercer un mandat électif doit se soumettre aux conditions de formes et de fonds spécifiques à leur égard, dont le mode électif est la cooptation conformément à l’article 197, alinéa 4 qui dispose : « (…) Ils sont élus au suffrage universel direct et secret ou cooptés pour un mandat de cinq ans renouvelable (..) ».

Ainsi, la cooptation peut être définie comme une procédure légale par laquelle un chef coutumier exerce un mandat public électif au sein d’une assemblée délibérante provinciale.

 Quid de la ratio legis de cette disposition constitutionnelle sur la cooptation.

Nous pensons qu’en instituant la cooptation, le constituant a évité que le chef coutumier ayant une certaine emprise ou une autorité sur ses sujets n’influencent ces derniers pour sa cause électorale, et ce, voir au détriment d’un de ses sujets qui aurait également les mêmes ambitions d’exercer un mandat public électif. En d’autres termes, il évite une concurrence politique entre le chef coutumier et son sujet.

 Limite institutionnelle de l’exerce d’un mandat électif par cooptation.

Conformément à cet article 197 de la Constitution, il appert clairement que la cooptation est limitée seulement aux assemblées provinciales, elle ne peut être étendue à d’autres institutions délibérantes.

 Conséquences juridiques de cette limitation.

Si la cooptation est limitée seulement aux assemblées provinciales, quid d’un chef coutumier souhaitant exercer un mandat public électif autre que celui de la cooptation ?

A cette question, nous allons tenter d’apporter les considérations suivantes :

 Conformément aux articles 100, 103, 115, 120, 128, 131,143 et 148 de la loi électorales relatives aux conditions de formes et de fonds pour les dépôts de candidatures pour les scrutins directs.

En effet, les articles précités édictent les conditions de légalité auxquelles sont soumis toutes personnes souhaitant exercer un mandat public électif, à peine d’irrecevabilité.

Cela signifie le chef coutumier doit se soumettre à ces conditions sous peine d’irrecevabilité de sa candidature.

 Controverse autour de la qualité du chef coutumier comme agent de l’Etat.

Deux thèses semblent se dégager à propose ; celle de considérer un chef coutumier comme un agent public d’une part et d’autre part un chef coutumier comme simple autorité coutumière.

1ère thèse : chef coutumier comme agent de l’Etat.

L’article 19 de la loi n°15/015 du 25 août 2015 fixant les statuts des chefs coutumiers dispose : « Le chef coutumier a droit à une rémunération décente, aux frais de représentation et autres animateurs des entités territoriales ».

Article 32 de la même loi.

Le chef coutumier reconnu coupable de faute administrative dans
l’exercice de ses fonctions, encourt, selon la gravité des faits, l’une des
sanctions disciplinaires suivantes :
1. le blâme ;
12
2. la retenue du 1/3 du traitement pour une durée ne dépassant pas
un mois ;
3. la privation de traitement pour une durée ne dépassant pas trois
mois ;
4. la déchéance.

Dans ce cas, la procédure disciplinaire applicable est mutatis mutandis celle applicable aux agents de carrière des services publics de l’Etat.

La déchéance est prononcée, selon le cas, par le ministre de la République ayant les affaires coutumières dans ses attributions pour le chef de groupement, par le gouverneur de province pour le chef de chefferie et par l’administrateur du territoire ou le bourgmestre pour le chef de village.

Le chef coutumier frappé d’une condamnation irrévocable à une peine privative de liberté supérieure à trois mois pour infraction intentionnelle
est déchu d’office de ses fonctions.

Tout porte à croire qu’effectivement sur base de ces éléments que le chef coutumier est un agent public à la lumière de la théorie du critère organique en droit administratif (qui veut que de la qualité, dont il est dépositaire, notamment lorsqu’il perçoit une rémunération émanant de l’Etat.

CSJ : contentieux à l’élection de Gouverneur, section administrative, affaire Tunda, Chef coutumier Arrêt REPA.028 du 20 avril 2018.

La position de la Cour en ces termes : c’est ainsi que Monsieur Tunda Kasongo Lukali Prosper, le premier intime, sans être élu comme l’ont été les autres Députés provinciaux, a été désigné par cooptation à I ’Assemblée provinciale de La Province du Maniema ou il siège en qualité de député.

Si la cooptation est un mécanisme choisi expressis verbis par le législateur permettant au chef de groupement d’accéder exceptionnellement aux fonctions électives, il appert qu’un mécanisme similaire fait défaut au sujet des fonctions électives au poste de Gouverneur et de Vice-gouverneur de Province. En effet, le législateur n’ayant pas prévu de mécanisme dérogatoire à ce niveau, le chef de groupement qui postule pour être élu gouverneur, comme en l’espèce, retombe dans le régime de droit commun qui régit le cadre politico-administratif, en l’occurrence le statut des agents des services publics de l’Etat et celui des chefs coutumiers ainsi que d’autres textes particuliers y afférents.

L’article 27 de la Loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et au fonctionnement des entités territoriales décentralisées. et leurs rapports avec I ’Etat et les Provinces, précise que le Groupement est dirigé par un Chef de Groupement place sous l’Autorité administrative du Chef de Secteur, du Chef de Chefferie ou du Bourgmestre, selon le cas. De son coté, l’article 28 renchérit que le Chef de Groupement est reconnu par Arrêté du Ministre de la République ayant les affaires intérieures dans ses attributions.

De ces dispositions légales, la cour retient qu’il apparait nettement qu’en dehors de la cooptation pour exercer les fonctions électives par dérogation légale, le chef de chefferie et le chef de groupement sont assimilés aux fonctionnaires de l’Etat ayant droit à une rémunération décente (art.19, statut des chefs coutumiers), bénéficiant des avantages (art.20, statut des chefs coutumiers) et soumis au régime disciplinaire (art.30 à 34, statut des chefs coutumiers).

Par ailleurs, elle note que l’article 29 alinéa 1 point 7 du statut des chefs coutumiers dispose que, sans préjudice des dispositions de l’article 108 point 6 de la Constitution, la fonction de chef coutumier est incompatible avec celle de membre du collège exécutif d’une entité territoriale décentralisée.

La Cour Suprême de Justice dit que cette disposition atteste assurément qu’en dehors de la cooptation, il n’y a pas une dérogation pouvant rendre le chef de groupement apte à devenir membre du collège exécutif.

En pareil cas, comme pour tout fonctionnaire ou assimilé, il a la latitude de solliciter probablement une mise en disponibilité.

Ne l’ayant pas fait pour le scrutin dont contestation des résultats, alors qu’il l’avait fait en 2010 lors de l’élection organisée à la tête de la même province, le premier intimé qui est chef coutumier officiellement reconnu et coopté député provincial en cette qualité, tombe sous le coup d’inéligibilité et partant la requête en appel de l’appelant sera dite recevable et fondée. En conséquence, elle reformera l’œuvre du premier juge dans toutes ses dispositions, annulera le vote du 28 mars 2018 et ordonnera à la CENI d’organiser un autre scrutin.

C’est pourquoi :

« La Cour Suprême de Justice, siégeant comme Conseil d’Etat, en matière de contentieux électoral ;
Le Ministère public entendu ;
Dit recevables mais non fondées toutes les exceptions soulevées par les intimés ;
Reçoit l’appel et le dit fondé ;
En conséquence, infirme l’arrêt entrepris dans toutes ses dispositions ;
Statuant à nouveau, dit recevable et fondée la requête originaire de l’appelant ;
En conséquence,
Dit que Monsieur Tunda Kasonga Lukali Prosper, Chef de Groupement, est inéligible ;
Annule le scrutin du 28 mars 2018 ;
Ordonne à la Commission Électorale Nationale indépendante d’organiser un nouveau scrutin pour l’élection des Gouverneur et Vice-gouverneur de la Province du Maniema ;
Dit qu’il n’y a pas lieu à paiement des frais d’instance ».

Il en résulte que le chef coutumier Tunda lors du dépôt de sa candidature à l’élection de Gouverneurs et Vice- gouverneurs dans la province du Maniema, avait la qualité d’agent de carrière de services publics, car il percevait à ce titre une rémunération émanant de l’Etat. Par conséquent sa candidature devait a été rejetée sur pied de l’article 10 point 5 de la loi électorale, laquelle disposition impose à tout personne ayant la qualité de fonctionnaire ou agent de l’administration de produire lors du dépôt de sa candidature une preuve de demande de mise en disponibilité. Telle a été la position de la Cour, laquelle est épuisée ou inspirée des dispositions de l’article 108 de la Constitution relatives aux incompatibilités de mandat de député national ou sénateur.

A la lumière de ce qui précède, le chef coutumier souhaitant exercer un mandat public électif, sans la cooptation, est tenu de présenter une demande de mise en disponibilité laquelle conduit à une vacance de son pouvoir coutumier.

2ème thèse : le chef coutumier n’est pas un agent de carrière de services publics de l’Etat.

L’article 29 de la loi portant statut des chefs coutumiers dispose :

« Sans préjudice des dispositions de l’article 108 point 6 de la Constitution, la fonction de chef coutumier est incompatible avec celle de :
1. membre des forces armées ou de la police nationale ;
2. agent de carrière des services publics de l’Etat ;
3. magistrat ;
4. membre d’un parti politique ;
5. membre du Bureau d’un organe délibérant ;
membre du collège exécutif d’une entité territoriale décentralisée ;
6. en employé permanent ».

Les dispositions du point 6 ci-dessus ne s’appliquent pas au chef de chefferie, s’agissant du collège exécutif de la chefferie.

Il en découle que la fonction de chef coutumier est incompatible avec celle d’un agent de services publics de l’Etat. Cela signifie que le chef coutumier aurait la liberté de se présenter à un scrutin direct ou indirect, sans produire ou fournir une pièce justificative de sa mise en disponibilité conformément à l’article 10 point 5 de la loi électorale.

En d’autres termes, serait exempté le chef coutumier dont l’autorité coutumière est exercée au niveau de Chefferie et du Groupement. Ce dernier n’est soumis donc à une condition de production d’une demande de mise en disponibilité pour le simple fait qu’il dirige une chefferie ou un Groupement.

Toutefois, ce critère ne garantit pas les règles d’égalité de tous devant la loi conformément à l’article 12 de la Constitution qui dispose :« Tous les Congolais sont égaux devant la loi et ont droit à une égale protection des lois ».

2. De l’innovation de loi électorale du 24 décembre 2017 en matière de cooptation des chefs coutumiers.

La principale innovation introduite lors de la réforme de la loi électorale, est la notion de suppléance aux termes de l’article 154 alinéa 5 de la loi électorale telle que modifiée et complétée à ce jour.

En effet, il a été important d’introduire cette notion, en vue de pallier aux cas de vacance constatée suite à un empêchement d’un chef coutumier coopté, il a été constaté que le siège reste vacant. D’où, la nécessité pour le législateur d’introduire cette notion.

Il faut relever que ces suppléants doivent également avoir la qualité de chef coutumier.

3. De la procédure à la cooptation.

a. De la circonscription électorale du chef coutumier.

Aux termes de l’article 154 alinéa 6 de la Loi électorale, la circonscription électorale pour la cooptation du chef coutumier est le territoire d’origine.

Si la sphère de compétence d’un chef coutumier dépasse les limites de son territoire d’origine ou les frontières nationales, le territoire qui sera pris en considération est celui renseigné dans la liste du Ministère ayant les affaires coutumières dans ses attributions et telle que communiquée à la CENI (voir Guide de procédures de cooptation des chefs coutumiers, Commission électorale nationale indépendante, avril 2018, p.2.).

b. Modalités pratiques à la cooptation.

La cooptation suit une procédure logique et cohérente, à savoir, la procédure de présélection et celle de désignation.

Ces deux modalités suivent les principes de la concertation, à défaut, celui du vote en cas d’échec de la concertation.

Il y a lieu d’indiquer que la cooptation tient compte du principe de la rotation qui garantit l’équilibre et représentativité des territoires.

Il revient à dire que tout chef coutumier, dont la candidature n’a pas été retenue ou le non n’a pas été reprise sur la liste, ne peut se prévaloir de la capacité d’ester en justice contre la cooptation, sous peine d’irrecevabilité. (Articles 117 in fine et 123 in fine des Mesures d’application de la LE)

Ces dispositions précitées mettent un accent sur la qualité de celui qui sera habilité à saisir le juge en cas de contentieux.

4. Regard de la pratique juridictionnelle sur le contentieux de cooptation des chefs coutumiers cas de l’Arrêt 155/125 du Conseil d’Etat [1].

a. Bref rappel des faits.

 Par une requête introduite devant la Cour d’Appel de Goma, le requérant au premier degré, le chef coutumier Kiri Bauma, sollicitait l’annulation de la cooptation du chef coutumier Bazima Bakangu pour le territoire de Nyirangongo ;
 Dans son arrêt, la Cour d’Appel de Goma avait déclaré la requête du chef coutumier Kiri Bauma, irrecevable au motif que ce dernier n’avait pas qualité de saisir ladite juridiction, car son nom n’a pas été repris sur la liste de la présélection ni sur celle de la désignation au niveau du chef-lieu de province ;
 Contre cet arrêt de la Cour d’Appel de Goma, le chef coutumier Kiri Bauma saisira en appel le Conseil d’Etat sous REA 125 ;
 Le Conseil d’Etat déclarera cette requête recevable et fondée, en annulant la cooptation du chef coutumier Bazima Bakangu au profit du chef coutumier Kiri Bauma ;
 Contre cet arrêt du Conseil d’Etat, l’intimé Bazima Bakangu, déposera une requête en rectification d’erreur matérielle sous REA 155/125, laquelle requête a été déclarée irrecevable pour non-respect des mentions substantielles d’une requête.

b. Rappel sur le délai de saisine de la juridiction compétente.

Article 157 de la Loi électorale.

« Les réclamations et contestations relatives à la désignation sont portées devant la Cour administrative d’appel du ressort dans les quarante-huit heures suivant la notification des copies du procès-verbal de désignation par la Commission électorale nationale indépendante ».

Il en découle que le délai est de quarante-huit heures (48h), soit deux après la notification de la CENI du procès-verbal de désignation aux parties ayant pris part à la désignation.

c. Quid de l’effet du recours exercé devant la juridiction compétente.

D’aucun s’interroge sur le mérite que peut avoir un recours introduit devant la juridiction compétente pour connaître du contentieux de cooptation. Ce recours a-t-il un effet suspensif ou non suspensif.

En effet, l’article 157 in fine de la Loi électorale dispose :

« Une expédition de l’arrêt est notifiée à la Commission électorale nationale indépendante, au candidat et au Bureau provisoire de l’Assemblée provinciale ».

Il en résulte qu’un recours en appel contre la décision rendue par la Cour d’Appel, n’est point suspensif. Cela signifie que le bénéficiaire d’un arrêt rendu au premier degré siégera valablement en attendant la décision qui sera rendue en appel contre l’arrêt dont il est bénéficiaire.

C’est ici le lieu d’indiquer la différence des effets de l’appel en droit commun et en droit électoral. L’appel en droit commun a un effet suspensif tandis qu’en droit électoral qui, du reste, une matière spéciale qui déroge au général, l’appel n’a pas un effet suspensif.

d. De l’administration de la preuve en matière de cooptation des chefs coutumier et limite du juge électoral en matière de cooptation des chefs coutumiers.

En effet, une requête en matière de contentieux électoral, doit respecter les prescrits de l’article 74 ter de la Loi électorale :

« La requête en contestation des résultats d’une élection doit être datée et signée par son ou ses auteurs ou, à défaut, par un mandataire. Elle mentionne :
 Les noms, prénoms, qualité, demeure ou siège de la partie requérante ;
 L’objet de la demande ;
 L’inventaire des pièces formant le dossier.

Elle indique les griefs allégués et comporte les éléments de preuve sur lesquels s’appuie la demande ».

Cette disposition légale précitée indique qu’une requête non étayée de preuve ou en insuffisance de preuve doit être déclarée irrecevable.

A ce sujet, il a été jugé :

« les moyens de preuve qui doivent être pris en compte par le juge du contentieux électoral dans l’appréciation de la régularité du déroulement du scrutin sont les procès-verbaux de déroulement du scrutin, les fiches de dépouillement, les observations des candidats ou des délégués des candidats, les réclamations des électeurs annexées auxdits procès-verbaux et le constat des irrégularités que le juge aurait, par lui-même, relevées.

L’allégation de la requérante sous ce grief n’étant étayée d’aucune preuve écrite, la Cour dira celui-ci non fondé » (Cour suprême de justice, Bulletin des arrêts, Contentieux électoraux 2006-2007, p.109).

De ce qui précède, à l’appui d’une requête en contestation des résultats de la désignation, le requérant doit dans son inventaire des pièces indiquées le procès-verbal des opérations de désignation. Ce dernier justifiera également de sa qualité, en ce que les PV des opérations de désignation.

Dans le cas d’espèce, le Conseil d’Etat a procédé à l’annulation et au remplacement d’un chef coutumier régulièrement désigné, en l’occurrence le chef coutumier Bazima Lebon au profit du chef coutumier Kiri Bauma, qui n’a pas participé à l’opération de présélection au niveau du territoire ni à celle de désignation.

Face à une telle décision, il appert que le Conseil d’Etat a statué ultra petita, et ce, en violation des prescrits de l’article 74 ter de la Loi électorale qui veut que toute requête doit s’appuyer sur des moyens de preuve probants. Or, le bénéficiaire de l’arrêt entrepris par le Conseil d’Etat n’avait pas qualité de saisir ce dernier, pour le simple fait qu’il n’a pas été partie lors des opérations tant de la présélection que de la désignation. Ceci s’explique par le fait que son nom n’a pas été repris sur les procès-verbaux y afférents.

Par ailleurs, en statuant également ultra petita, le Conseil d’Etat n’a pas observé les prescrits de l’article 76 de la Loi électorale qui dispose « La décision d’annulation des élections est immédiatement signifiée aussi bien à la Commission électorale nationale indépendante qu’aux parties intéressées ».

Il en découle en matière de cooptation des chefs coutumiers tant pour les opérations de présélection que de désignation, le juge électoral ne peut en aucun cas se substituer aux structures opérationnelles de la CENI pour désigner un candidat chef coutumier à la cooptation. Cette latitude est seule reconnue à la CENI.

En cette matière, le pouvoir du juge électoral se limite à l’annulation, laquelle ouvre la voie à une nouvelle procédure à la cooptation.

Par conséquent, le Conseil devait annuler la cooptation tout en demandant à la CENI de procéder à une nouvelle cooptation.

Samir Malanda Matabulu est Avocat au Barreau près la Cour d’Appel de Kinshasa/Matete. Conseiller Juridique depuis 2021 au Cabinet de Monsieur Denis Kadima Kazadi, Président de la Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI).

Comentaires:

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  commentaire, Vikael Kavunga , 1er septembre 2022

  Quel est alors le statut juridique de ces chefs coutumiers cooptés ? Et que dire de leur autonomie sachant que l’électorat constitue la base de chaque député lui faisant ainsi jouir d’une autonomie ? À qui ces députés cooptés sont-ils redevables est-ce au peuple souverain primaire ou aux députés qui les cooptent ?