La volonté d’une réforme n’est pas nouvelle et l’approche des élections tout comme les événements climatiques et sanitaires actuels sont sûrement les moteurs de cette volonté politique. Ainsi, le chef de l’État a annoncé le 18 mai 2021 un chantier visant à réformer l’assurance agricole en France en ces termes : « Nos agriculteurs ne peuvent pas payer seuls cette assurance. […] Il faudra qu’il y ait un financement, de toute façon, public pour créer un système totalement neuf » [1].

La colère des agriculteurs gronde car « Malgré l’augmentation des aléas météorologiques, seul un tiers des surfaces agricoles totales (hors prairies) du pays étaient couvertes par un contrat d’assurance multirisques climatique en 2020 » [2]. On considère en effet que seules 30% des surfaces cultivées sont couvertes par un contrat Multirisques climatique et ce taux d’équipement tombe à 3% pour l’arboriculture [3]. Les fruits et légumes sont toutefois peu concernés par cette assurance.
Afin d’apprécier la portée des solutions proposées, il convient d’envisager les risques et la couverture actuelle des conséquences écologiques sur les récoltes.

Le particularisme du risque agricole.

Les agriculteurs représentent une profession particulière pour des raisons tant factuelles que juridiques.

En fait, malgré une mutation croissante du monde rural ces dernières années, cette profession demeure singulière pour plusieurs raisons.

Sur le plan personnel, les professions agricoles nécessitent une grande disponibilité justifiant souvent que l’agriculteur vive sur son lieu de travail. Il y a donc déjà une difficulté pour distinguer ce qui relève de la vie privée et de la vie professionnelle, alors même que cela conditionne la garantie dans de nombreux systèmes assurantiels.

Sur le plan réglementaire, l’encadrement juridique croissant des normes sanitaires et l’essor des règles environnementales, ainsi que les politiques européennes en matière agricole, justifient un niveau d’expertise important pour assurer une production conforme à la réglementation qui est toujours plus lourde et chronophage.

En outre, la création d’une activité agricole induit des investissements conséquents, qui justifient la mise en œuvre de techniques juridiques spécifiques, tel le warrant agricole, qui permet de proposer, en cas d’emprunt, une sûreté réelle conventionnelle sans dépossession des biens qui permettent l’exploitation de l’agriculteur [4].

Un agriculteur est une personne physique ou morale qui exerce habituellement et à titre professionnel des activités agricoles. L’activité agricole correspond à la maîtrise et à l’exploitation d’un cycle biologique constituant une ou plusieurs étapes correspondant à ce cycle, ainsi que toutes les formes d’exploitation dans le prolongement de l’acte de production [5].

Cette nature particulière de l’activité agricole conduit cette profession à subir les aléas climatiques, justifiant la nécessité du recours à l’assurance pour couvrir les pertes en cas d’intempérie. L’agriculture constitue donc le secteur le plus soumis aux aléas climatiques, sanitaires et environnementaux.

Sur le plan climatique, de nombreux rapports mettent en avant l’augmentation et l’aggravation des risques inhérents au réchauffement climatique avec des impacts différenciés en fonction des régions et des écosystèmes [6].

Sur le plan sanitaire, la croissance des importations de produits agricoles vient considérablement augmenter les risques environnementaux et sanitaires. Les politiques d’ouverture des marchés européens aux échanges internationaux conduisent à complexifier la surveillance par la multiplication des professionnels du secteur dans un marché mondial qui rend difficile la traçabilité et le contrôle des normes sanitaires.

Par ailleurs, les inquiétudes concernant ce risque sont croissantes, car la mise en œuvre des accords de libre-échange entre l’Union européenne et le Canada (CETA en anglais) interroge sur l’incapacité de la France à contrôler rigoureusement les produits agricoles importés. Cette mission appartient pourtant aux États-membres, du moment que les accords ne prévoient pas d’exigence en matière d’équivalence et de contrôle des normes européennes sur certains produits.

En outre, l’épidémie de la Covid-19 bouleverse profondément l’analyse des conséquences des crises sanitaires. Les pertes d’exploitation et la modification profonde des flux commerciaux et de consommation n’ont pu être anticipées, appelant une mobilisation très forte des pouvoirs publics [7].

Enfin, les risques environnementaux sont de nature variée avec l’impact de nouvelles espèces invasives, l’émergence de nouvelles pathologies ou encore la perte accélérée de la biodiversité.

La couverture du risque agricole.

L’assurance des risques agricoles est principalement une assurance de biens et de responsabilité.

S’agissant de l’assurance de dommages aux biens, elle a vocation à couvrir non seulement les biens utiles à l’exploitation, mais aussi les produits de l’exploitation en tant que tels.

L’assurance responsabilité quant à elle peut couvrir la responsabilité civile de l’exploitant ou du propriétaire non‐exploitant à titre professionnel ou dans le cadre de sa vie privée [8].

À côté de ces assurances principales, il existe d’autres assurances propres au secteur agricole.

L’assurance-récolte n’étant pas obligatoire en droit français, sa souscription reste au libre choix de l’agriculteur. À ce propos, on notera que deux types de contrats peuvent être souscrits : des contrats dits « par groupes de culture » et des contrats dits « à l’exploitation ». Les garanties agricoles se retrouvent souvent au sein d’un contrat multi supports appelé multirisques climatiques pour tous les risques liés aux récoltes.

À l’origine, seul le risque grêle était assurable, et on assiste à une extension de la couverture des risques en matière agricole avec le risque tempête en 2002 [9], puis le développement des assurances multirisques récoltes proposés par les assureurs à l’issue de la loi du 5 janvier 2006 et du 27 juillet 2010.

On constate donc un glissement d’une procédure publique d’indemnisation à une assurance privée des conséquences climatiques sur les récoltes. Néanmoins, l’intervention publique n’a pas disparu dans la mesure où le Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) a été créé par la loi du 27 juillet 2010 [10].

Les contours de l’intervention publique existante.

Différentes garanties multirisques expérimentales ont donc été proposées au cours des dernières années par les assureurs agricoles (grêle, gel, tempête sur fruits, multirisques sur céréales...). Néanmoins, ces expérimentations ont été initialement limitées dans le temps (trois ans) et dans l’espace (niveau régional) par les assureurs. Cependant, le fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) intervient par le biais de trois sections qu’il convient d’expliciter [11].

Tout d’abord, une première section a pour objet les fonds de mutualisation. Il s’agit en l’espèce, des fonds affectés au financement des aléas sanitaires, phytosanitaires et environnementaux. L’unique objet de cette section est ainsi de contribuer à l’indemnisation des pertes économiques des agriculteurs à la suite à certaines maladies animales, causées par certains organismes nuisibles, ou découlant d’un incident environnemental.

Un décret de 2011 [12] définit la forme juridique, le champ d’intervention, l’organisation et les modalités d’agrément de ce fonds par l’État. Il a été complété par un décret de 2016 [13]. Déjà en 2012, une première difficulté était née du fait que l’indemnisation du FNGRA n’intervenait qu’en complément des aides accordées dans les secteurs relevant de la politique agricole commune et sous réserve que les pertes atteignent au minimum 30 % de la valeur moyenne annuelle de la production de l’exploitant. Toutefois, l’article 142 de la loi de finances rectificative pour 2016 a supprimé cette disposition [14].

Ensuite, une seconde section est affectée au financement des aides au développement de l’assurance récoltes. Elle prend en charge une part des primes ou cotisations d’assurance afférentes à certains risques agricoles, de façon forfaitaire et variable, suivant l’importance des risques et la nature des récoltes.

Depuis 2014, le cumul de cette aide avec celle éventuelle de l’Union européenne est limité à 65 % des primes [15]. Ainsi, l’assurance multirisques climatiques récolte prévoit plusieurs niveaux de garantie, le premier niveau étant financé par les aides publiques jusqu’à 65 % pour relancer un cycle de production après avoir subi des pertes de rendements dues à un événement climatique, le second permettant une garantie basée sur le chiffre d’affaires avec une aide publique moindre, et le troisième qui assure la possibilité de souscrire des garanties complémentaires qui ne sont pas subventionnées [16].

Quant aux dommages « non assurables » d’importance exceptionnelle dus à des variations anormales d’intensité d’un agent naturel, ils relèvent des « calamités agricoles » indemnisées au titre de la troisième section du FNGRA [17]. Par exception, lorsque, en raison de leur importance et de leur étendue, les dommages précités n’ont pas un caractère spécifiquement agricole, leur réparation relève des dispositions spéciales applicables aux « calamités publiques » [18].

L’intervention du législateur est donc très prégnante ces dernières années à tel point que certains politiques parlent de « bricolage » et de « politique du coup par coup » pour les raisons qui vont être évoquées, ce qui explique le défaut de couverture [19].

Les maux de la couverture assurantielle.

Malgré le niveau croissant de subventions publiques venant de l’État et de l’Union européenne depuis une quinzaine d’années, ce système de prise en charge des risques agricoles démontre son inefficacité alors même qu’il est soutenu par les aides de la politique agricole commune (PAC).

Ces assurances, dont le coût ne cesse d’augmenter avec la fréquence des sinistres liés au dérèglement climatique, ont des fondements inadaptés à la réalité des besoins de terrain.

L’inadaptation du système assurantiel privé pour la couverture des risques agricoles tient d’une part, au fait que ces contrats ne permettent pas de compenser efficacement une part significative des pertes (problèmes d’estimations, franchises, seuils de déclenchement…) et d’autre part, au fait que les contrats ne correspondent pas aux besoins spécifiques et aux capacités financières de la majorité des exploitants familiaux.

En effet, la majorité des agriculteurs ne peuvent souscrire une telle assurance en raison d’une franchise jugée trop élevée et équivalente à 30% du plafond d’indemnisation [20]. L’assureur déduit ensuite la production réelle et indemnise seulement la différence qui s’applique par ligne de culture et non par parcelle.

Les agriculteurs n’y recourent pas non plus à cause d’un coût qui reste bien trop lourd malgré la subvention accordée par l’État de 45 % ou 65 %, selon le niveau de garantie. Ainsi, sur l’ensemble du territoire français, le changement climatique impliquerait une hausse de la sinistralité liée aux catastrophes naturelles de deux à cinq fois pour les départements les plus touchés. Par conséquent, les primes augmenteraient de 130 à 200 % sur 30 ans pour couvrir ces pertes [21]. En effet, la prime ne diminue pas avec la couverture puisqu’elle tient compte de la « sinistralité » ce qui pénalise fortement les viticulteurs [22].

De plus, la complexité et l’opacité des contrats assurantiels, de même que leur système de calcul des pertes basé sur le rendement historique, repoussent les agriculteurs qui estiment, pour beaucoup, que le contrat ne trouvera jamais à s’appliquer, les clauses d’exception restant aussi trop nombreuses [23].

Cette difficulté tient donc à la complexité et l’opacité du système assurantiel laquelle nécessite une simplification malgré les compétences techniques et juridiques des professions agricoles qui sont déjà très développées.

De même, une difficulté pratique porte sur le calcul du montant du capital garanti par le biais du rendement historique. Ce calcul peut s’effectuer de deux manières. Soit sur la moyenne du rendement des trois dernières années, soit sur la moyenne olympique au cours des cinq dernières années en prenant les trois années médianes. Par exemple, après les épisodes de gel ayant frappé les vignobles en 2017, 2019 et 2021, ces années faibles seront intégrées au prochain plafond assuré pour 2022.

Dès lors, les plafonds de garantie se trouveront minorés en raison d’évènements climatiques indépendants de la volonté des assurés [24].

Pourtant, malgré ce constat d’échec à toutes les strates du système assurantiel, les pouvoirs publics continuent à promouvoir l’extension de l’assurance privée comme unique proposition d’amélioration de la gestion des risques agricoles alors même que la baisse des budgets de la PAC est annoncée à partir de 2021 [25].

Les remèdes envisagés.

Alors que les risques climatiques se multiplient, l’urgence d’une réforme du système d’assurance se fait sentir. Aussi, il est demandé de revoir les « assurances multirisques climatiques » pour en faciliter l’accès et généraliser leur utilisation afin de protéger le mieux possible, les agriculteurs contre les aléas climatiques.

Concernant le calcul de la moyenne historique, il serait possible d’envisager une couverture d’assurance qui ne prendrait en considération que les années sans sinistre afin d’éviter une baisse du capital assuré, en cas de survenance de sinistres sur plusieurs années. En effet, les expertises sont parfaitement capables de distinguer ce qui relève d’évènements climatiques de ce qui relève de l’action du professionnel agricole. Dès lors, il ne semble pas totalement illogique d’exclure les années de faible rendement du fait des aléas climatiques, pour une meilleure couverture.

Une autre approche serait d’appliquer en totalité ce que permet le Règlement Omnibus : simplifier la multirisques climatiques et abaisser le seuil et le niveau de franchise à 20 %, tout en augmentant la part subventionnée à 70 % [26].

Deux solutions de nature radicalement différente pourraient être envisagées. Il s’agirait d’une part, d’un mécanisme d’assurance publique et, d’autre part, de l’utilisation généralisée des nouvelles technologies en renfort des assurances privées.

Ainsi, des projets existants font la promotion de la mise en œuvre d’un régime de couverture des risques sécurisant, public, solidaire et universel dans le même esprit que celui du système de réassurance publique existant en matière de catastrophes naturelles aux article L125-1 à L125-6 du Code des assurances. Il ne s’agirait donc plus d’un simple ensemble de dispositifs complexes mais d’une véritable prise en charge par l’État des effets climatiques sur les récoltes en France dans un système harmonisé [27].

Néanmoins, la mise en place d’un tel système engendra un coût pour la collectivité des assurés qui devra subir une hausse des taxes sur l’ensemble de ses contrats d’assurances dommages [28], motif pour lequel le projet CATEX concernant les catastrophes sanitaires a avorté.

« Nous ne sommes pas favorables à l’utilisation des ressources du régime des catastrophes naturelles qui est déjà sous tension. De même, le fait de relever le taux de prélèvement finançant le régime des calamités à 11 % ne permettrait de dégager qu’environ 60 millions d’euros de recettes supplémentaires. À l’évidence le sujet du financement n’est pas encore abouti » selon le député Descrozaille » [29].

Ce dernier plaide, par ailleurs, pour la création d’un pôle de co-réassurance sur le modèle espagnol « Agroseguro », un système vieux de 40 ans qui a fait ses preuves de l’autre côté des Pyrénées avec la participation de 21 assureurs. Celui-ci prendrait la forme d’un Groupement d’Intérêt Économique (GIE) à but non lucratif auquel adhéreraient les assureurs [30]. En conséquence, cela permettrait de démocratiser l’assurance récolte avec le soutien de la Caisse centrale de réassurance (CCR) [31].

Pour pallier les lacunes du système actuel, il serait aussi possible d’encourager la généralisation du recours à certaines nouvelles technologies comme les assurances paramétriques qui sont très utilisées dans le domaine viticole.

En effet, le développement des objets connectés de prévision météorologique permet une collecte de données conséquente, qui facilite l’anticipation du sinistre par une modélisation des risques. Cet outil s’inscrirait au profit d’une meilleure gestion du risque et d’une réduction de coûts. L’anticipation du sinistre éviterait ainsi à l’assureur de devoir faire appel à un expert et limiterait les risques de contentieux. Il permettrait aussi une indemnisation plus rapide, aidant ainsi le professionnel à mieux gérer la période de sinistre.

Une assurance paramétrique permet de faire dépendre le déclenchement de la garantie d’une valeur qui n’est pas le sinistre en lui-même. Par exemple, le déclenchement de la garantie pourrait se faire automatiquement lorsque le vent souffle au-delà d’une certaine vitesse.

Les sinistres agricoles ont cette spécificité de pouvoir être limités ex ante et ex post [32].

Ex ante, la prévention permet de protéger les installations et les biens, de stocker les produits, d’anticiper en prévoyant des équipements de protection adaptés voire de diversifier l’activité pour faire face aux situations d’intempéries (installer des systèmes d’évacuation de l’eau en excès pour éviter qu’elle ne stagne dans les sols cultivés, drainer les sols pour que les plantes puissent respirer et pousser, mais aussi prévoir des dispositifs de stockage pour permettre l’irrigation sur des périodes de sécheresse longue, systèmes de filets paragrêle sur l’ensemble de l’arboriculture [33]).

Ex post, le professionnel peut assumer le risque par la constitution d’une épargne ; il peut également transférer ce risque par l’assurance ou diversifier ses risques à la suite du sinistre.

Les assurances paramétriques constituent donc un fort potentiel qu’il convient d’exploiter le plus possible.

La médiatisation du contentieux lié aux pertes d’exploitation a démontré l’incapacité du système d’assurance privé à couvrir certains grands sinistres et le préjudice d’image des compagnies d’assurance est aujourd’hui considérable. Malheureusement la situation des assurances agricoles entache plus encore, cette image déjà bien abimée.

La part d’incertitude est importante tant les réformes successives ont échoué. Il y a lieu d’espérer que la réforme annoncée relève de la volonté politique plutôt que de la démarche électorale.

Yvan Carineau, Etudiant. Master 2 droit des assurances. https://www.linkedin.com/in/yvan-carineau-85a868209/