Une fois n’est pas coutume, l’année 2021 a été riche en matière de contentieux de l’urbanisme. Le présent article compile quelques-unes des principales jurisprudences administratives établies ou précisées au cours de l’année écoulée.

Sursis-à-statuer.
Le mécanisme du sursis-à-statuer n’est applicable que dans le cadre des procédures d’élaboration ou de révision d’un plan local d’urbanisme.
Aucune disposition du code de l’urbanisme ne prévoit la possibilité d’opposer un sursis-à-statuer dans le cadre d’une simple procédure de modification du document d’urbanisme local :

« 5. Il résulte de ces dispositions qu’elles n’autorisent à surseoir à statuer sur une demande d’autorisation concernant des travaux, constructions ou installations que lors de l’élaboration d’un plan local d’urbanisme. Si le renvoi à l’article L123-6 du Code de l’urbanisme opéré par le II de l’article L123-13 du Code de l’urbanisme, alors en vigueur, a pour effet d’étendre cette faculté à la procédure de révision du plan local d’urbanisme, aucune disposition ne le prévoit pour la procédure de modification du plan local d’urbanisme, régie de façon distincte par l’article L123-13-1 alors applicable de ce code. Par suite, la cour n’a pas commis d’erreur de droit en jugeant que l’existence d’une simple procédure de modification d’un document d’urbanisme en cours n’autorisait pas le maire à faire usage de la procédure de sursis à statuer. » Conseil d’État, 1/4 CR, 28 janvier 2021, Société Denali Consulting, n°433619, Aux Tables (B).

Etude d’impact.
Lorsqu’un projet est constitué de plusieurs travaux, il doit être appréhendé dans son ensemble, y compris en cas de fractionnement dans le temps et dans l’espace et en cas de multiplicité de maîtres d’ouvrage, afin que ses incidences sur l’environnement soient évaluées dans leur globalité. Toutefois, un projet de construction existant sur une parcelle adjacente au projet ne peut être pris en compte que s’il existe entre eux des liens de nature à caractériser le fractionnement d’un projet unique :

« 4. Pour juger que le projet faisant l’objet du permis de construire en litige aurait dû être soumis à un examen au cas par cas afin de déterminer s’il devait donner lieu à une étude d’impact, le tribunal a estimé que le projet à prendre en compte pour l’application du 1° du I de l’article L122-1 du Code de l’environnement n’était pas le seul projet de la société Le Castellet-Faremberts faisant l’objet du permis de construire attaqué, mais qu’il fallait y incorporer celui identifié sur la parcelle adjacente cadastrée A 1759 au motif qu’ils formaient un projet global commun. Toutefois, en se fondant sur la perspective que cet autre projet avait la même finalité de construction de logements sociaux, sur la présence dans les plans annexés au dossier de la demande du permis de construire attaqué de deux passages menant à la parcelle A 1759, et sur la circonstance que ces projets, dont le second n’était, au demeurant, qu’hypothétique, s’inscrivaient dans le projet d’urbanisation de la zone tel qu’il ressort du plan local d’urbanisme, sans rechercher s’il existait entre eux des liens de nature à caractériser le fractionnement d’un projet unique, le tribunal a commis une erreur de droit. » Conseil d’État, 5/6 CR, 1er février 2021, Société Le Castellet-Faremberts, n°429790, Aux Tables (B).

Enquête publique.
Afin d’apprécier la légalité des modifications postérieures à l’enquête publique, sont considérées comme telles les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête :

« 3. Aux termes du septième alinéa de l’article L123-13-2, devenu l’article L153-43, du Code de l’urbanisme, applicable au litige : "A l’issue de l’enquête publique, [le projet de modification], éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par délibération de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et qu’elles procèdent de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête. » Conseil d’État, 1/4 CR, 17 mars 2021, Association syndicale autorisée des propriétaires du domaine de Beauvallon et autres, n° 430244, Aux Tables (B).

Règlement du PLU.
Il est loisible aux auteurs du PLU d’instituer au sein du règlement des cônes de vue en vue de protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage, à la condition que les règles afférentes, qui ne peuvent que sur le territoire couvert par le PLU, soient proportionnées à l’objectif poursuivi :

« 3. L’un et l’autre de ces articles, issus de l’ancien article L123-1-5 du Code de l’urbanisme, permettent au règlement d’un plan local d’urbanisme d’édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage dont l’intérêt le justifie. Le règlement peut notamment, à cette fin, instituer un cône de vue ou identifier un secteur en raison de ses caractéristiques particulières. La localisation de ce cône de vue ou de ce secteur, sa délimitation et les prescriptions le cas échéant définies, qui ne sauraient avoir de portée au-delà du territoire couvert par le plan, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l’objectif recherché. Une interdiction de toute construction ne peut être imposée que s’il s’agit du seul moyen permettant d’atteindre l’objectif poursuivi. » Conseil d’État, 1/4 CR, 14 juin 2021, Société des Sables, n°439453, Aux Tables (B).

Déclaration d’utilité publique.
Sur le modèle des mesures de régularisation applicables aux contentieux des documents d’urbanisme, une déclaration d’utilité publique peut faire l’objet d’une régularisation en cours d’instance. Dans cette affaire, les mesures de régularisation de l’avis de l’autorité environnementale devaient être notifiées à la Juridiction sous trois mois, neuf mois en cas de nouvelles consultations :

« 16. Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un arrêté déclarant d’utilité publique et urgents des travaux et approuvant la mise en compatibilité de plans d’occupation des sols et de plans locaux d’urbanisme, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’une illégalité entachant l’élaboration ou la modification de cet acte est susceptible d’être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation. Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. » Conseil d’État, 2/7 CR, 9 juillet 2021, Commune de Grabels, n°437634, Publié au Recueil (A).

Modification du PLU.
Afin de procéder à la seule rectification d’une erreur matérielle, malfaçon rédactionnelle ou cartographique en contradiction évidente avec les intentions des auteurs du PLU, l’autorité compétente peut recourir à une procédure de modification simplifiée :

« 3. Il résulte de ces dispositions que le recours à la procédure de modification simplifiée, quand elle vise à rectifier une erreur matérielle, est légalement possible afin de corriger une malfaçon rédactionnelle ou cartographique portant sur l’intitulé, la délimitation ou la règlementation d’une parcelle, d’un secteur ou d’une zone ou le choix d’un zonage, dès lors que cette malfaçon conduit à une contradiction évidente avec les intentions des auteurs du plan local d’urbanisme, telles qu’elles ressortent des différents documents constitutifs du plan local d’urbanisme, et notamment du rapport de présentation, des orientations d’aménagement ou du projet d’aménagement et de développement durable. Elle ne peut, à ce titre, avoir pour objet d’autoriser une nouvelle activité incompatible avec la vocation d’une zone ou d’un secteur définis par le plan local d’urbanisme. » Conseil d’État, 6/5 CR, 21 juillet 2021, M. L…, n° 434130, Aux Tables (B).

Règlement du PLU.
Il est loisible aux auteurs du PLU d’instituer des prescriptions ayant pour effet d’interdire en zone urbaine la plupart des constructions nouvelles dès lors qu’une telle règle résulte du parti d’urbanisme retenu et défini, notamment, par le projet d’aménagement et de développement durables (PADD). En l’occurrence, s’agissant d’une zone urbaine située en dehors de "l’enveloppe urbaine du centre", le parti d’urbanisme fixé au PADD visant à "recentrer l’urbanisation" :

« 4. La cour administrative d’appel a jugé illégaux les articles Ud 1 et Ud 2 du règlement du plan local d’urbanisme, dont elle a estimé qu’ils avaient pour effet d’interdire la plupart des constructions nouvelles sur les terrains non construits, au motif qu’un plan local d’urbanisme ne peut légalement fixer de règle générale ayant pour effet d’interdire la plupart des constructions nouvelles sur des terrains classés en zone U sans que cette inconstructibilité ne soit justifiée par un motif prévu par la loi. En statuant ainsi, alors qu’il appartient à l’autorité locale de définir les partis d’urbanisme que traduit le plan local d’urbanisme dans le respect des dispositions du code de l’urbanisme, sans rechercher si les prescriptions retenues en l’espèce par le règlement des zones Ud situées en dehors de " l’enveloppe urbaine du centre " pouvaient être légalement adoptées compte tenu du parti d’urbanisme visant à " recentrer l’urbanisation ", tel que défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, la cour a commis une erreur de droit. » Conseil d’État, 2/7 CR, 30 juillet 2021, Commune des Avenières Veyrins-Thuellin, n°437709, Aux Tables (B).

Servitude d’utilité publique.
En principe, une servitude d’utilité publique affectant l’utilisation des sols n’est pas opposable à une demande d’autorisation d’occupation des sols lorsqu’une telle servitude n’est pas annexée au plan local d’urbanisme dans un délai d’un an à compter soit de l’approbation du plan local d’urbanisme soit de l’institution de cette servitude d’utilité publique.
Toutefois, la notification de l’institution d’une telle servitude au propriétaire du bien en cause rend cette servitude opposable à son encontre. En l’occurrence, s’agissant de la notification d’une servitude au propriétaire d’un immeuble inscrit aux monuments historiques :

« 3. Il résulte de ces dispositions que lorsqu’une servitude d’utilité publique affectant l’utilisation des sols, telle la servitude affectant les immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques, n’est pas annexée à un plan local d’urbanisme, elle n’est, en principe, pas opposable à une demande d’autorisation d’occupation des sols. Toutefois, lorsque le propriétaire d’un immeuble classé ou inscrit aux monuments historiques s’est vu notifier cette inscription en application de l’article R. 621-8 du code du patrimoine, cette servitude lui est opposable alors même qu’elle ne serait pas annexée au plan local d’urbanisme et sa demande de permis de construire, de démolir ou d’aménager portant sur cet immeuble relève en conséquence, conformément à l’article R* 424-2 du Code de l’urbanisme, de la procédure dérogatoire prévue pour ces demandes par les dispositions précitées de l’article L621-27 du Code du patrimoine, d’où il résulte que le silence gardé par l’administration à l’issue du délai d’instruction fait naître une décision implicite de rejet de la demande. » Conseil d’État, 6/5 CR, 23 septembre 2021, Commune de Bordeaux, n° 432650, Aux Tables (B).

Thalamy.
Pour rappel, la jurisprudence dite Thalamy implique que lorsqu’une construction a été édifiée sans autorisation d’urbanisme en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d’autorisation d’urbanisme portant sur l’ensemble du bâtiment. De même, lorsqu’une construction a été édifiée sans respecter l’autorisation d’urbanisme obtenu ou a fait l’objet de transformations sans les autorisations d’urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d’autorisation d’urbanisme portant sur l’ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu’il avait été initialement approuvé.

Ainsi, dans l’hypothèse où l’autorité administrative est saisie d’une telle demande, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l’ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Inversement, lorsque l’autorisation d’urbanisme a été néanmoins délivrée, un tel vice est insusceptible de faire l’objet d’une régularisation à l’issue de l’instance [1] ou en cours d’instance [2] :

« 6. Toutefois, lorsque l’autorité administrative, saisie dans les conditions mentionnées au point 2 d’une demande ne portant pas sur l’ensemble des éléments qui devaient lui être soumis, a illégalement accordé l’autorisation de construire qui lui était demandée au lieu de refuser de la délivrer et de se borner à inviter le pétitionnaire à présenter une nouvelle demande portant sur l’ensemble des éléments ayant modifié ou modifiant la construction par rapport à ce qui avait été initialement autorisé, cette illégalité ne peut être regardée comme un vice susceptible de faire l’objet d’une mesure de régularisation en application de l’article L600-5-1 du Code de l’urbanisme ou d’une annulation partielle en application de l’article L600-5 du même code. Par suite, la société Marésias n’est pas fondée à soutenir que le tribunal administratif de Toulon a commis une erreur de droit ou dénaturé les faits de l’espèce en jugeant que, compte tenu du motif d’annulation qu’il retenait, il n’y avait pas lieu pour lui de mettre en œuvre ces dispositions. » Conseil d’État, 1/4 CR, 6 octobre 2021, Société Maresias, n°442182, Publié au Recueil (A).

Il convient néanmoins de relever que cette décision ne tranche pas explicitement la question de l’intervention spontanée d’un permis de régularisation en cours d’instance [3].

Intérêt à agir.
Pour rappel, en matière de contentieux des autorisations d’urbanisme, tout requérant doit démontrer que le projet qu’il entend contester est de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance de son bien. Il appartient alors au juge administratif, au vu des éléments versés au dossier, de former sa conviction sur la recevabilité de la requête, le cas échéant en statuant par voie d’ordonnance, autrement dit sans audience publique et au motif du caractère manifestement irrecevable de la requête.

Le Conseil d’Etat rappelle néanmoins le caractère contradictoire du débat portant sur l’intérêt à agir en retenant que le juge administratif ne peut ordonner une telle irrecevabilité sans, au préalable, inviter le requérant à justifier son intérêt à agir et l’informer du risque de voir sa requête rejetée par voie d’ordonnance :

« Il résulte de ce qui a été dit au point précédent qu’en statuant ainsi sans avoir au préalable invité le requérant à régulariser sa requête en apportant les précisions permettant d’en apprécier la recevabilité au regard des exigences de l’article L600-1-2 du code de l’urbanisme et sans l’avoir informé des conséquences qu’emporterait un défaut de régularisation dans le délai imparti comme l’exige l’article R. 612-1 du code de justice administrative, l’auteur de l’ordonnance attaquée a commis une erreur de droit. » Conseil d’Etat, 10/9 CR, 14 octobre 2021, M. H. G., n° 441415, Aux Tables (B).

Notification.
La notification du recours au bénéficiaire d’une autorisation d’urbanisme est régulière dès lors que la notification lui est faite à l’adresse mentionnée à l’acte attaqué, mais également, s’agissant d’une société, lorsqu’il lui est adressé à son siège social :

« 2. Aux termes de l’article R600-1 du Code de l’urbanisme : "En cas de (...) recours contentieux à l’encontre (...) d’un permis de construire, (...) l’auteur du recours est tenu, à peine d’irrecevabilité, de notifier son recours à l’auteur de la décision et au titulaire de l’autorisation. (...) L’auteur d’un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d’irrecevabilité du recours contentieux qu’il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif. / La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt (...) du recours. (...)". Ces dispositions visent, dans un but de sécurité juridique, à permettre au bénéficiaire d’une autorisation d’urbanisme, ainsi qu’à l’auteur de cette décision, d’être informés à bref délai de l’existence d’un recours gracieux ou contentieux dirigé contre elle. Si, à l’égard du titulaire de l’autorisation, cette formalité peut être regardée comme régulièrement accomplie dès lors que la notification lui est faite à l’adresse qui est mentionnée dans l’acte attaqué, la notification peut également être regardée comme régulièrement accomplie lorsque, s’agissant d’une société, elle lui est adressée à son siège social. » Conseil d’État, 1/4 CR, 20 octobre 2021, M. C. et autres, n°444581, Aux Tables (B).

Régularisation refusée.
Les dispositions de l’article L600-5-1 du Code de l’urbanisme n’ont ni pour objet ni pour effet de soumettre au juge administratif, au cours de l’instance introduite à l’encontre de l’autorisation initiale, la légalité du refus opposé à la demande de régularisation.Une telle contestation ne peut intervenir que dans le cadre d’une nouvelle instance, qui doit être regardée comme dirigée contre le refus d’autoriser le projet dans son ensemble, y compris les modifications qu’il était envisagé d’y apporter :

« 5. A compter de la décision par laquelle le juge recourt à l’article L600-5-1, seuls des moyens dirigés contre la mesure de régularisation notifiée, le cas échéant, au juge peuvent être invoqués devant ce dernier. A ce titre, les parties peuvent contester la légalité d’un permis de régularisation par des moyens propres et au motif qu’il ne permet pas de régulariser le permis initial. En revanche, si aucune mesure de régularisation ne lui est notifiée, il appartient au juge de prononcer l’annulation de l’autorisation de construire litigieuse, sans que puisse être contestée devant lui la légalité du refus opposé, le cas échéant, à la demande de régularisation présentée par le bénéficiaire de l’autorisation. Une telle contestation ne peut intervenir que dans le cadre d’une nouvelle instance, qui doit être regardée comme dirigée contre le refus d’autoriser le projet dans son ensemble, y compris les modifications qu’il était envisagé d’y apporter. » Conseil d’État, 2/7 CR, 9 novembre 2021, SCCV Lucien Viseur, n°440028, Aux Tables (B).

Pol-Emmanuel Grenet - Avocat au Barreau de Lyon