Village de la Justice www.village-justice.com

Chroniques de l’Observatoire de l’Éthique Publique (3/3) : quelles améliorations déontologiques pour l’action publique ? Par Jean-François Kerléo, Professeur de droit.
Parution : jeudi 10 novembre 2022
Adresse de l'article original :
https://www.village-justice.com/articles/chroniques-observatoire-ethique-publique-quelles-ameliorations-deontologiques,44123.html
Reproduction interdite sans autorisation de l'auteur.

Pour nourrir sa rubrique "Déontologies", le Village de la Justice a souhaité interrogé l’Observatoire de l’éthique publique sur cette notion de déontologie et un de ses corolaires, l’éthique.
Dans cette troisième et dernière chronique, Jean-François Kerléo, Vice Président de l’observatoire et Professeur de droit public, axe ici sa réflexion sur les améliorations déontologiques nécessaires à l’action publique au travers de nos lois.
(Retrouvez les chroniques 1 et 2 en "articles liés" tout de suite à gauche ).

Formation et sensibilisation des responsables publics.

"Une stricte application des dispositifs en vigueur constituerait déjà une avancée notable."

Depuis les années 2013, les avancées et innovations ont été nombreuses ; les chantiers déontologiques restent nombreux. Une stricte application des dispositifs en vigueur constituerait déjà une avancée notable. L’activité politique est loin d’être imprégnée de culture déontologique et de nombreux élus continuent de déposer, hors des délais légaux, leur déclaration de patrimoine et d’intérêts, après une ou deux relances de la Haute Autorité sur le Transparence de la Vie Publique (HATVP) [1]. Le déport est très peu admis chez les élus nationaux comme locaux, il suffit de consulter le registre de l’Assemblée nationale et du Sénat pour s’en rendre compte.

Jean-François Kerléo

De nombreux élus ne comprennent toujours pas en quoi il est contestable et risqué d’accepter un cadeau de la part d’un prestataire de service, d’un (potentiel) candidat à une procédure de passation ou d’un lobby. Ce n’est donc pas toujours de règles que nous avons besoin mais d’une formation et d’une sensibilisation des responsables publics aux enjeux déontologiques et, dans une certaine mesure, d’un changement de paradigme culturel.

La forteresse élyséenne.

Pour que les obligations déontologiques soient appliquées, encore faut-il qu’elles existent. Sur ce point, la "forteresse élyséenne" constitue une véritable exception politique puisque, hormis l’obligation pour les candidats de déposer une déclaration de patrimoine et d’intérêts qui n’est pas contrôlée par la HATVP mais seulement mise en ligne, aucune obligation ne s’impose au Président de la République au cours de son mandat, la notion de conflit d’intérêts ne lui étant pas opposable. Et, si les collaborateurs du Président sont en revanche visés par les dispositions de la loi du 11 octobre 2013, une véritable « déontologie élyséenne » reste à bâtir.

Pour des moyens de contrôlée renforcés...

Pour assurer l’application des règles en vigueur, les moyens de contrôle devraient être renforcés. En cas de non-respect des obligations déontologiques, la HATVP saisit le Procureur de la République sur le fondement de l’article 40 du code de procédure pénale, non sans avoir au préalable relancé la personne concernée. Un pouvoir d’amende qui toucherait directement au portefeuille des responsables publics, comme d’autres API en disposent déjà, assurerait sans doute un meilleur respect des délais de dépôt des déclarations déontologiques et un remplissage de meilleure qualité. Les moyens de la HATVP apparaissent également dérisoires en ce qui concerne le contrôle du respect, par les représentants d’intérêts, de leurs obligations d’inscription sur le registre. Une implantation locale renforcerait l’efficacité de son contrôle sur les territoires. 

...et la création d’un déontologue pour le Gouvernement.

"Observatoire de l’éthique publique milite en faveur de la création d’un déontologue pour le Gouvernement (...)"

Dans la même veine, l’Observatoire de l’éthique publique milite en faveur de la création d’un déontologue pour le Gouvernement qui reste à ce jour la seule institution politique dépourvue d’une telle autorité de conseil. Pourtant, ce déontologue aurait sûrement permis de prévenir les risques déontologiques découlant de la nomination de Jean-Paul Delevoye et, de manière générale, permettrait aux ministres et secrétaires d’État de disposer d’un organe de proximité qui les conseillerait, en toute discrétion, sur les difficultés inhérentes à leur situation. 

Dans l’ensemble, l’activité gouvernementale est entourée d’un halo de mystères et d’opacité qui favorise l’emprise des lobbys et le recours aux externalisations. Il conviendrait de rendre plus transparent le circuit de fabrication des projets de loi et de règlement en mentionnant en annexe la liste des auditions, des consultations comme des externalisations qui ont été effectuées. Un pré-projet de loi pourrait être mis en ligne afin de permettre la discussion autour des évolutions envisagées et d’assurer une consultation citoyenne.

Redéfinir nos attentes de la fonction publique et de l’intérêt général.

Plusieurs autres questions déontologiques restent insuffisamment traitées. À titre indicatif, le législateur n’a prévu aucun contrôle des dons, cadeaux, invitations et voyages reçus par les responsables publics. Leur encadrement est à la discrétion de chaque institution ou collectivité, dans des codes ou des chartes déontologiques, sachant que toutes n’ont pas adopté de règles en la matière, loin de là, où n’en ont prévu que pour certains secteurs, tels les contrats publics. Il conviendrait de réfléchir à un régime général permettant tout à la fois d’admettre les cadeaux protocolaires et de refuser la plupart des autres, susceptibles de créer un risque de conflit d’intérêts.

D’autres questions devraient être mises à l’agenda du débat public, de manière urgente, car elles déterminent en quelque sorte nos propres conceptions de la fonction publique. Pour les ministres et les agents publics, il s’agit notamment du pantouflage et, pour ces derniers précisément, de la question du cumul d’activités. En fonction des réformes, et des idéologies qui les sous-tendent, on « ouvre les vannes » en encourageant les départs dans le secteur privé ou, à l’inverse, on renforce les contrôles.

Ce va-et-vient constant provient de l’absence de débat public quant à ce que l’on attend aujourd’hui de la fonction publique et de la manière dont on conçoit l’intérêt général. Si l’attractivité des salaires favorise le pantouflage, et le cumul, des agents publics, il faut avoir en tête qu’ils constituent l’un comme l’autre des facteurs inexorables de conflit d’intérêts et accroissent le risque de corruption au sein de l’État. S’il ne s’agit pas d’interdire les expériences, souvent enrichissantes, des acteurs publics dans le secteur privé, il convient de réfléchir aux barrières de protection existantes pour l’État, et le critère classique de l’interdiction d’entrer en contact avec ses anciens collègues pendant ses fonctions privées, ou le changement de service de l’agent de retour dans le public, sont des garde-fous dérisoires et bien difficile à contrôler en pratique.

Il est à noter, par ailleurs, qu’il n’existe aucun contrôle du pantouflage des parlementaires, alors que nombreux sont ceux qui changent d’activités à l’issue de leur mandat, laissant supposer que leur activité politique en a été un moyen d’accès privilégié. Il conviendrait donc d’effectuer un double contrôle : s’assurer, d’une part, que le travail parlementaire ne s’est pas exercé en vue de satisfaire un intérêt privé vers lequel on souhaitait s’orienter à l’issue de ses fonctions, créant ainsi un mandat impératif, et d’autre part qu’il n’existe pas, dans ce départ, un risque pour l’intérêt général, tel qu’une divulgation d’informations confidentielles sur l’État par exemple.

"(...) le régime des représentants d’intérêts doit être revu."

Enfin, le régime des représentants d’intérêts doit être revu. La loi SAPIN 2 du 9 décembre 2016 fut un premier pas tout à fait considérable vers la transparence du lobbying en France. À l’usage, le contrôle dévolu à la HATVP s’avère particulièrement difficile à exercer, et les obligations incombant aux représentants d’intérêts finalement assez limitées. Un préalable pourrait être de leur imposer de s’inscrire sur le registre tenu de la HATVP avant d’entrer en contact avec un quelconque pouvoir public, celui-ci devant s’assurer de cette inscription avant d’échanger avec un représentant d’intérêts. Devraient être précisés et mis ligne sur le registre les objets évoqués au cours des échanges avec les responsables publics, comme les intérêts défendus, ainsi que tous les documents transmis en vue d’influer sur une future décision publique, soumettant ainsi de nouvelles informations au débat public.

Toutes ces réflexions et propositions soulignent combien, tout en constituant des concepts différents, l’éthique, la déontologie et la transparence non seulement se croisent de manière permanente mais sont aujourd’hui totalement intégrées à la manière de diriger l’action publique et constituent un ressort de sa légitimité.

Jean-François Kerléo Professeur de droit public Aix-Marseille Université, Membre junior de l’Institut Universitaire de France, Vice-président de l’Observatoire de l’éthique publique.

[1v. rapport d’activités pour l’année 2021 de la HATVP