L’ordre public est un concept juridique fondamental qui constitue un pilier essentiel au bon fonctionnement de la société. Il se compose d’un ensemble de principes et de règles visant à garantir la sécurité, la sûreté, la salubrité, la tranquillité et la moralité publique [1].

En premier lieu, l’ordre public vise à protéger les personnes et les biens contre les atteintes à la vie, à l’intégrité physique et aux dommages matériels. Cela implique la lutte contre la criminalité, les troubles à l’ordre public et les menaces terroristes. De plus, la prévention des accidents et des catastrophes naturelles, ainsi que la protection de la santé publique et de l’environnement, relèvent également de l’ordre public. De même, il s’agit également de veiller du respect de l’hygiène et de la propreté des lieux publics et des habitations. Il s’agit également de garantir la tranquillité des habitants en luttant contre le bruit, les nuisances et les troubles à la paix publique. Enfin, il englobe également le respect des bonnes mœurs et des valeurs sociales, luttant contre les atteintes à l’ordre moral. Parallèlement, il assure la protection des libertés publiques et individuelles garanties par la Constitution et la loi, s’opposant à toute atteinte arbitraire à ces libertés.

En outre, la garantie de l’ordre public incombe à l’État et à ses différentes institutions, notamment les forces de l’ordre et la justice. Les collectivités territoriales jouent également un rôle important dans ce domaine. Enfin, la contribution des citoyens, à travers leur civisme et leur respect des règles, est essentielle au maintien de l’ordre public.

I- Les restrictions en matière de circulation.

L’organisation des Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 se tenant à Paris soulèvent de nombreuses problématiques tant juridiques que logistiques. L’une d’entre elles, qui a fait couler beaucoup d’encre, concerne la circulation des individus dans la capitale.

Des restrictions de circulation importantes seront mises en place à Paris et en Île-de-France pendant les Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024. Elles visent à garantir la sécurité des athlètes, des spectateurs et des officiels, ainsi qu’à faciliter le bon déroulement des épreuves. À cette fin, quatre types de périmètres de sécurité seront définis autour des sites de compétition : un périmètre gris, comprenant l’enceinte du site olympique, accessible uniquement aux personnes accréditées ; un périmètre rouge, consistant en une zone interdite à la circulation motorisée sauf pour les riverains, les services d’urgence et les personnes accréditées ; un périmètre orange où la circulation motorisée sera limitée et contrôlée et un périmètre bleu où le stationnement sera interdit et la circulation motorisée perturbée. Ces périmètres ont été élaborés par le préfet de police de Paris.

Plusieurs dispositions permettent au préfet de Police de Paris de réglementer la circulation des véhicules et des individus. Le Code de la sécurité intérieure donne au préfet de Police le pouvoir de « prendre toutes mesures pour assurer le bon ordre, la sécurité publique et la tranquillité publique » en vertu de son article L2212-2 ; de sorte qu’il lui est loisible d’ « interdire ou réglementer la circulation des personnes et des véhicules » en vertu de l’article L2212-5 du même code.

S’agissant spécifiquement des Jeux olympiques et paralympiques de 2024, l’ordonnance n° 2019-207 du 20 mars 2019 relative aux voies réservées et à la police de la circulation pour les jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 confère divers pouvoirs au préfet de Police de Paris en vue d’organiser la circulation, partant d’imposer des restrictions.

En l’espèce, quatre périmètres ont été dessinés par les services de la préfecture de Police de Paris [2].

De telles restrictions ne sont-elles pas susceptibles de poser quelques problèmes au regard de l’exercice de la liberté d’aller et venir ? Voilà une question que le Conseil constitutionnel a déjà eu l’occasion d’étudier dans une décision rendue le 29 mars 2018 [3] à propos de la loi n°2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme.

L’article premier de cette loi portait complétion du Code de la sécurité intérieure avec un nouvel article L226-1 dont le premier point disposait que

« afin d’assurer la sécurité d’un lieu ou d’un événement exposé à un risque d’actes de terrorisme à raison de sa nature et de l’ampleur de sa fréquentation, le représentant de l’Etat dans le département ou, à Paris, le préfet de police peut instituer par arrêté motivé un périmètre de protection au sein duquel l’accès et la circulation des personnes sont réglementés ».

Cette disposition a été reconnue, par le juge constitutionnel, comme attentatoire à la liberté d’aller et venir ainsi qu’au droit au respect de la vie privée [4]. Pour autant, une telle restriction peut être justifiée sous réserve qu’elle respecte plusieurs conditions consacrées par le Conseil constitutionnel dans l’arrêt en question : d’abord, le périmètre en question doit être délimité par le biais d’un arrêté préfectoral mentionnant les raisons de l’instauration et de la délimitation d’un tel périmètre [5]. Ensuite, les règles d’accès et de circulation au sein du périmètre, définies par l’arrêté préfectoral, doivent être adaptées aux impératifs de la vie privée, professionnelle et familiale des personnes. Les mesures de vérification, notamment d’identité, doivent être expressément déterminées dans le cadre de l’arrêté préfectoral. Si elles ne sont pas déterminées, ces mesures ne doivent être appliquées en aucun cas de manière discriminatoire. Enfin, l’instauration d’un tel périmètre doit être limitée à un mois, période qui peut être renouvelée une fois à la condition que les conditions envisagées dans l’arrêté préfectoral soient toujours réunies.

En clair, le préfet de Police peut restreindre l’exercice de la liberté d’aller et venir, en l’espèce dans la capitale, pour autant qu’il édicte une mesure prévenant une plausible menace d’attaque terroriste en raison des spécificités de l’événement et que ladite mesure soit proportionnée eu égard aux éléments de contexte.

Qu’en est-il, alors, des périmètres délimités par la Préfecture de Police de Paris ? Pour l’instant, de nombreuses informations circulent dans la presse ou même sur le site Internet de la Préfecture de Police mais - sous réserve d’une erreur au moment de la rédaction de cet article - aucun arrêté préfectoral n’a alors été pris. L’on sait qu’initialement, le préfet de Police de Paris envisageait le recours à un QR code mais cette solution fut abandonnée face au tollé suscité. Pour les besoins de la réflexion, posons-nous une question : si cette mesure avait été édictée, eût-elle été conforme aux exigences du Conseil constitutionnel ? Il y a de grandes chances que non : en lieu et place d’un contrôle d’identité, d’autant plus via un QR code, il eût été possible de procéder à la vérification du numéro d’immatriculation pour un véhicule souhaitant se déplacer dans un périmètre réglementé : de la sorte, l’on se fut dispensé de procéder à quelque traitement de données à caractère personnel que ce fût.

Revenons aux critères posés par le Conseil constitutionnel : ce dernier exige que l’arrêté préfectoral limitatif de l’exercice des droits et libertés s’inscrive dans une logique de prévention d’une mesure terroriste. Est-ce bien le cas ici ? Il est bien entendu qu’en raison de cet évènement aux retombées mondiales que sont les Jeux Olympiques et Paralympiques de Paris pour cette année 2024, le risque terroriste soit accru mais, pour autant, est-il bien raisonnable de délimiter divers périmètres ? Le périmètre noir, qui lui s’inscrit dans le sillage de la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme apparaît a priori comme proportionné mais quid par exemple du périmètre bleu ? À lire la page du site Internet de la Préfecture de Police de Paris, il y a lieu de se demander si de telles restrictions s’inscrivent bien dans une logique de prévention des troubles à l’ordre publication ou, plutôt, dans un pur aménagement logistique de la circulation automobile dans une ville où celle-ci est déjà bien encombrée [6]…

II- Le CROUS et les JOP 2024 : une décision de justice met en lumière les tensions entre les missions de service public.

Dans le contexte exceptionnel des Jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024, la question du logement des personnels a posé un défi important. Le CROUS (Centre régional des œuvres universitaires et scolaires) a pris la décision d’expulser des étudiants de certaines résidences pour loger ces personnels, ce qui a conduit à une action en justice intentée par une association réunissant plusieurs syndicats étudiants.

Le juge des référés du Tribunal administratif de Paris a rendu une ordonnance en faveur des étudiants, soulignant deux points importants [7].

Le premier point concernait l’incompétence : la limitation du droit d’occupation des logements universitaires ne peut être opérée qu’à la condition qu’elle résulte d’une délibération adoptée après avis du conseil d’administration du CNOUS (Centre national des œuvres universitaires et scolaires). Or, en l’espèce, il s’est avéré que cette décision a été prise par le directeur général du CROUS : il ne s’agissait donc pas de l’autorité compétente de sorte que cette décision ne pouvait être valable.

Le second point concerne le strict respect de la loi : en effet, le juge a rappelé que la mission principale du CROUS est d’assurer l’accueil et le logement des étudiants. L’expulsion d’étudiants respectant les conditions d’octroi d’un logement ne peut être justifiée par la nécessité de loger les personnels des JOP [8].

Le juge a également souligné que le CROUS ne peut loger les personnels des JOP (Jeux Olympiques et Paralympiques de Paris) que si des logements sont vacants en date du 1ᵉʳ juillet 2024. Il ne peut en aucun cas organiser la vacance des logements en expulsant des étudiants. L’article 19, I de la loi du 26 mars 2018 [9] [10] autorise certes le CROUS à attribuer au COJO (Comité d’organisation des Jeux Olympiques) des logements en vue d’accueillir des personnes accréditées par le Comité International Olympique et le Comité International Paralympique, mais à la seule condition qu’il s’agisse de logements vacants au 1ᵉʳ juillet 2024. En d’autres termes, le CROUS ne peut attribuer au COJO que des logements rendus vacants à cette date en raison, par exemple, de départs d’étudiants. Pour le dire encore autrement, le CROUS ne peut décider arbitrairement de réduire la durée légale de l’occupation d’un an aux motifs qu’il s’agirait d’organiser les Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024. Le CROUS doit, en effet, examiner la situation personnelle de chaque étudiant en vue d’apprécier, pour chacun, si les conditions tenant à l’attribution d’un logement universitaire sont bel et bien respectées. Dans l’affirmative, la réduction arbitraire de la durée d’occupation dudit logement de 12 à 10 mois ne saurait être valable ; dans la négative, l’étudiant ne respectant plus ces conditions, il peut être délogé conformément aux dispositions applicables.

Cette décision met en lumière les tensions qui existent entre les différentes missions de service public du CROUS. D’un côté, le CROUS a la responsabilité de contribuer au succès des JOP 2024. De l’autre côté, il a le devoir d’assurer le logement des étudiants dans des conditions décentes. Cette décision de justice rappelle que le respect des droits des étudiants est une priorité absolue et que le CROUS doit trouver des solutions alternatives pour loger les personnels des JOP.

En outre, quelles seraient les voies de recours ouvertes aux étudiants susceptibles de faire l’objet d’une telle mesure ?

En premier lieu, se pose la question du juge compétent : en vertu d’une décision Crous de Paris rendue le 12 février 2018 par le Tribunal des conflits, la compétence incombe au juge administratif [11].

Conformément à une jurisprudence bien connue du Conseil d’Etat [12] toute décision administrative peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. C’est-à-dire que toute décision unilatérale prise par l’administration et faisant grief à un administré est susceptible d’être attaquée par le biais du recours en excès de pouvoir devant le tribunal administratif. La pratique du contentieux administratif amène à distinguer différents éléments sur lesquels un administré peut attaquer un acte administratif : il peut envisager des moyens tirés de la légalité externe ou de la légalité interne de l’acte. S’agissant des premiers, il s’agira de démontrer l’incompétence, un vice de procédure ou encore un vice de forme. S’agissant des seconds, il s’agira de démontrer l’existence d’une erreur de droit, d’une erreur de fait ou encore d’un détournement de pouvoir.

A lire l’ordonnance du juge administratif des référés du 31 août 2023, le Directeur général du CROUS a pris une décision alors qu’il incombait au conseil d’administration du CNOUS de s’en charger : il n’a pas agi dans le cadre de ses prérogatives, partant le juge a légitimement soulevé l’incompétence [13].

En ce qui concerne le second point soulevé supra, le juge administratif a admis, cette fois, l’existence d’un détournement de pouvoir : l’article 19, I de la loi du 26 mars 2018 autorise l’attribution de logements vacants au COJO en vue d’accueillir des personnes accréditées mais à aucun moment ces dispositions ne permettent au CROUS d’organiser la vacance desdits logements en procédant arbitrairement, sans examen de la situation individuelle des étudiants concernés, à leur éviction. Il y a bien un détournement de pouvoir de la part du CROUS dans la mesure où il a dénaturé les prérogatives lui ayant été conférées en vue de procéder - en toute méconnaissance du texte légal - à l’organisation de la vacance. Il aurait dû, pour ne pas se voir reprocher un détournement de pouvoir, accueillir les personnels accrédités dans des logements étudiants rendus vacants après examen de la situation personnelle de chaque étudiant ou qui l’étaient d’ores et déjà [14].

En outre, les étudiants estimant faire l’objet d’une mesure inscrite dans une logique d’organisation de la vacance des logements étudiants pourront donc s’emparer d’un recours pour excès de pouvoir en vue de faire valoir et protéger leur droit à un logement étudiant.

III- Les modalités de mise en œuvre des traitements algorithmiques des images collectées au moyen de système de vidéo protection et de caméras installées sur les aéronefs et des actions entreprises en conséquence.

À situation exceptionnelle, mesures exceptionnelles. Afin d’assurer la sécurité et le bon déroulé de la cérémonie des Jeux Olympiques et Paralympiques 2024 de Paris, la loi n° 2023-380 du 19 mai 2023 relative aux Jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 et portant diverses autres propositions propose le traitement algorithmique des images obtenues par le biais de la vidéo surveillance en son dixième article. Cet article, dont les modalités pratiques doivent être déterminées par un décret pris en Conseil d’État, s’est vu compléter par un décret n° 2023-828 du 28 août 2023 relatif aux modalités de mise en œuvre des traitements algorithmiques sur les images collectées au moyen de systèmes de vidéo protection et de caméras installées sur des aéronefs pris en application de l’article 10 de la loi précitée.

Cette mesure a entraîné bien des polémiques, aussi bien auprès du grand public que d’associations et acteurs plus experts comme en témoignent à la fois les débats parlementaires et, notamment, le rapport rédigé par l’association bien connue La Quadrature du Net.

Dans le cadre de l’article 61-1 de la Constitution, 60 députés et sénateurs ont décidé de saisir le Conseil constitutionnel préalablement à la promulgation de cette loi en vue de voir retirer plusieurs dispositions attentatoires, selon eux, aux droits et libertés des individus. C’est ainsi que le Conseil constitutionnel a rendu une décision n° 2023-850 DC du 17 mai 2023 (Loi relative aux Jeux Olympiques et Paralympiques de Paris de 2024 et portant diverses autres propositions). L’article 10 de cette loi ouvrant la voie au traitement algorithmique des images obtenues par vidéosurveillance, intéressons-nous à ce qu’a pu en dire le juge constitutionnel.

Dans sa décision, le Conseil constitutionnel a d’abord insisté sur le caractère expérimental du traitement algorithmique des images obtenues par vidéo surveillance, en prenant soin de rappeler que la prévention de l’atteinte à l’ordre public est un objectif à valeur constitutionnel, de sorte qu’il est loisible au législateur d’autoriser un tel traitement. Or, eu égard aux enjeux non négligeables d’une telle entreprise, le législateur se doit de mettre en œuvre des garanties particulières permettant de garantir le droit à la vie privée des individus.

Ce faisant, il incombe au préfet de Police de Paris, en tant que représentant de l’État, d’accorder, après examen, une autorisation en vue du traitement algorithmique. Cette autorisation pourra être suspendue, voire retirée à tout moment si les conditions suivantes ne sont plus respectées par l’entité autorisée : le public doit être informé préalablement à tout traitement algorithmique des données recueillies, le juge doit être en mesure de contrôler si les éléments signalés étaient bien constitutifs d’un risque ; seuls certains agents municipaux pourront accéder aux images récoltées via un système d’habilitation et, enfin, tout système d’identification biométrique ou de reconnaissance faciale est prohibé.

L’on voit donc que le juge constitutionnel joue à l’équilibriste : d’un côté, les circonstances propres à la tenue et au déroulement des Jeux Olympiques et Paralympiques, par leur ampleur, nécessitent des mesures à la hauteur des dangers potentiels, de l’autre côté, la mise en place de mesures visant à prévenir toute atteinte à l’ordre public ne saurait justifier une atteinte disproportionnée aux droits et libertés des individus.

Plusieurs problèmes se posent alors :
Comment s’assurer de la validité du consentement ?
Le principe de proportionnalité est-il bien respecté ?
Le juge est amené à réaliser un contrôle ex post mais quid de l’anéantissement des données conservées et des mesures prises sur la base d’un signalement opéré par l’algorithme ?
S’agirait-il d’un pas supplémentaire vers l’avènement d’une police prédictive ?

Dans le cadre de cet article, il sera question puisqu’il s’agit de notre fil directeur, d’envisager la limitation apportée aux libertés individuelles au nom de la protection de l’ordre public à l’aune du principe de proportionnalité. Pour ce faire, quittons quelques instants la rue de Montpensier et voyons ce qu’il en est en matière de droit international.

Dans sa recommandation CM/Rec(2021)8 du Comité des Ministres aux États membres sur la protection des personnes à l’égard du traitement automatisé des données à caractère personnel dans le cadre du profilage, le Conseil de l’Europe fournit une définition de l’intelligence artificielle à l’article 1.1, f) : il s’agit d’

« un système qui est soit fondé sur des logiciels, soit intégré dans des dispositifs matériels, et qui fait preuve d’un comportement intelligent, notamment en collectant et traitant des données, en analysant et en interprétant son environnement, et en prenant des mesures, avec un certain degré d’autonomie, pour atteindre des objectifs spécifiques ».

L’on voit bien que ce que le Conseil de l’Europe entend par « intelligence artificielle » est bien en jeu dans le cadre du traitement algorithmique des données obtenues dans le cadre de la vidéosurveillance : l’algorithme est une suite d’étapes déterminées par avance en vue de traiter des informations pour aboutir à un résultat, ici la recherche et la signalisation de comportements considérés comme à risque, voire dangereux.

Il est donc d’autant plus intéressant de se référer à l’article 2.8 de cette même Recommandation à laquelle il est prévu que

« les États membres devraient veiller à ce que le cadre juridique applicable aux traitements de profilage assure qu’ils restent proportionnés aux finalités poursuivies et à la nature et à la gravité des risques encourus par les personnes concernées ou les groupes visés ».

En outre, s’agissant d’opérations nécessaires dans le cadre de problématiques afférentes à la sécurité nationale, l’article 6.1 de cette même Recommandation précise que

« lorsque cela constitue une mesure nécessaire et proportionnée dans une société démocratique pour des raisons de sécurité nationale, de défense, de sûreté publique et autres raisons listées à l’article 11 de la Convention 108 +, les dispositions prévues aux chapitres 3,4 et 5 peuvent être sujettes à restrictions. De telles restrictions doivent par ailleurs être prévues par la loi et respecter l’essence des droits et libertés fondamentales, notamment la liberté d’expression ».

À titre superfétatoire, la Convention 108 + désigne, en réalité, la Convention modernisée pour la protection des personnes à l’égard du traitement automatisé des données à caractère personnel ratifiée par la France en date du 27 mars 2023.

Un tel appel à la vigilance gagne à être mis en relation avec l’arrêt S. et Marper c/ Royaume-Uni rendu par la Cour Européenne des Droits de l’Homme en date du 4 décembre 2008 [15] où, en son considérant n° 103, les juges de Strasbourg se prononcèrent sur les restrictions nécessaires à tout traitement algorithmique de données personnelles :

« La protection des données à caractère personnel joue un rôle fondamental pour l’exercice du droit au respect de la vie privée et familiale consacré par l’article 8 de la Convention. La législation interne doit donc ménager des garanties appropriées pour empêcher toute utilisation de données à caractère personnel qui ne serait pas conforme aux garanties prévues dans cet article [...]. La nécessité de disposer de telles garanties se fait d’autant plus sentir lorsqu’il s’agit de protéger les données à caractère personnel soumises à un traitement automatique, en particulier lorsque ces données sont utilisées à des fins policières [...].
104. L’intérêt des personnes concernées et de la collectivité dans son ensemble à voir protéger les données à caractère personnel [...] peut s’effacer devant l’intérêt légitime que constitue la prévention des infractions pénales [...]. Cependant, compte tenu du caractère intrinsèquement privé de ces informations, la cour se doit de procéder à un examen rigoureux de toute mesure prise par un État pour autoriser leur conservation et leur utilisation par les autorités sans le consentement de la personne concernée ».

Le principal garde-fou d’un traitement déraisonné et généralisé de l’ensemble de données personnelles reste donc le respect du principe de proportionnalité. Reste à voir si le juge sera de cet avis : en attendant, posons-nous une question : est-il bien proportionné de procéder à un traitement algorithmique de données pour un évènement musical ? [16] Si oui, jusqu’où laisser la porte ouverte aux algorithmes ?