Avec un marché estimé à 27 milliards d’euros en Europe (1), la réutilisation des informations publiques représente un enjeu essentiel pour le développement de l’économie numérique et de la connaissance. Les récents développements de nouveaux services pour mobiles ou en matière de systèmes de navigation embarqués réalisés à partir de données publiques soulignent l’intérêt de cette matière première pour le développement de nouvelles activités économiques.
Afin de développer de nouveaux produits et services, les opérateurs doivent pouvoir facilement réutiliser les banques de données publiques.

Pour favoriser la diffusion et la réutilisation de ce ’’patrimoine immatériel public’’, il est indispensable de s’interroger sur le régime de licence applicable.

Alors que le catalogue australien est diffusé sous licence Creative Commons CC-By (http://data.australia.gov.au/) et le catalogue anglais sous licence compatible CC-By, quelles sont les conditions de réutilisation des données publiques françaises ?

L’UE s’est emparée de la question dans le cadre de Communia (http://www.communia-project.eu/) et de sa réflexion sur la notion de ’’domaine public numérique’’. (2)

Moins d’un an après le lancement du catalogue des données publiques américaines (http://www.data.gov), et alors que sera prochainement ouvert le répertoire interministériel français (https://www.apiefrance.com/sections...), il est légitime de s’interroger sur la diffusion libre des données publiques françaises.

Les licences ouvertes et libres sont-elles compatibles avec le droit français des données publiques ?

Si un principe de libre réutilisation des données existe en France (3), depuis la transposition de la directive européenne 2003/98/CE, les détenteurs et producteurs d’informations publiques peuvent-ils les diffuser sous licence libre ou ouverte ?

1. Le recours à des licences pour la réutilisation des données publiques

En dehors de la concession, en matière de valorisation des données publiques, deux stratégies sont envisageables : soit l’entité publique commercialise directement et soumet la réutilisation au paiement d’une redevance, soit l’entité publique diffuse librement et gratuitement afin de favoriser le développement de la société de l’information.
Quelque soit sa politique en la matière, l’administration veillera à ne pas restreindre la concurrence ni limiter indûment les possibilités de réutilisation.
Au delà de cette exigence commune à ces deux stratégies, y a t-il une obligation de soumettre la réutilisation à une licence ?

Dans le premier cas, l’article 16 de la loi CADAimpose le recours à une licence lorsque la réutilisation est soumise à une redevance. Pour ce type de réutilisation, afin de renforcer la transparence et mettre en cohérence les pratiques, l’agence pour la valorisation du patrimoine immatériel de l’Etat a développé des licences-types.

Dans le second cas, de nombreuses entités précisent simplement dans leurs mentions légales que les ’’informations publiques sont librement réutilisables’’, sans distinguer parmi les données en ligne celles qui relèvent de cette qualification juridique.
Malgré l’exigence légale, de très nombreuses administrations ne disposent pas encore de leur ’’répertoire des informations publiques’’, outil de recensement et d’information sur les conditions de réutilisation. En l’état, la réutilisation est donc parfois source d’insécurité juridique pour le secteur privé, qui reste globalement peu familier du cadre juridique applicable à cette matière.

La décision d’une administration de ne pas soumettre la réutilisation de ses informations publiques au paiement d’une redevance peut présenter un intérêt pour la collectivité. En effet, au lieu de viser des stratégies de valorisation à court terme, elle contribue au développement de la société de l’information en libérant les gisements de données publiques. Les récents cas de réutilisation pour le développement des services mobiles ( 4) ont une nouvelle fois démontré l’intérêt pour les entrepreneurs de disposer de ces données fiables et régulièrement mises à jour par le secteur public pour proposer des produits et services à valeur ajoutée. Pour ce faire, il est indispensable que les entreprises puissent identifier ces informations publiques, découvrir leur provenance, savoir si elles ont été modifiées et connaître précisément les conditions de réutilisation.

Si les licences sont obligatoires lorsque la réutilisation est soumise à redevance, est-il possible de soumettre une réutilisation gratuite à une licence ?

Les textes d’application de l’ordonnance 2005 semblent encourager cette pratique.

L’article 35 du décret du 30 décembre 2005 impose de déterminer les conditions de réutilisation de chaque document recensé dans le répertoire. Selon la circulaire du 29 mai 2006, ’’il n’est pas interdit à l’administration d’utiliser également des licences en cas de mise à disposition gracieuse. Toutefois, la licence ne peut dans ce cas servir qu’à rappeler ou préciser à l’utilisateur les conditions d’usage fixées par l’article 12 de la loi du 17 juillet 1978, qui impose que les données ne soient n’y altérées, que leur sens ne soit pas dénaturé et que leurs sources et leurs dates de mises à jour soient mentionnées.’’

Ainsi, il est possible de recourir à des licences dans cette situation. Toutefois, celles-ci ne doivent pas aller au delà des limitations de l’article 12 dans la définition des conditions de réutilisation. Dans ces conditions, le principe de libre réutilisation des informations publiques est-il compatible avec leur diffusion sous licences libres ?

2. Compatibilité du droit des données publiques avec les licences libres et ouvertes : le respect de l’intégrité des informations publiques

Que recouvre exactement cette exigence de respect de l’intégrité des données ? En pratique, de plus en plus de collectivités territoriales choisissent de diffuser leurs données publiques sous des licences Creative Commons By-ND.

La réservation du droit de modification est-elle compatible avec l’exigence légale ? Est-elle constitutive d’une limitation au principe de liberté de réutilisation ? Il semble en effet que cette réservation contribue à limiter la réutilisation : il est possible de modifier une donnée, par exemple en transformant son format ou en l’enrichissant, sans pour autant procéder à une ’’altération’’ et à une ’’dénaturation de son sens’’.

D’autres entités publiques diffusent leurs données sous licence CC-By. Dans ce cas, en l’absence de toutes autres précisions, il faut espérer que le licencié se conforme aux exigences de l’article 12 dans sa réutilisation dont le non-respect est passible des sanctions de l’article 18.
Cette notion de ’’respect de l’intégrité des données’’ ne recoupe donc pas strictement le droit de modification propre au droit d’auteur.

Il s’agit d’une notion juridique spécifique au droit des données publiques.

Néanmoins la volonté du législateur de préserver l’intégrité physique et intellectuelle des informations publiques présente certaines similitudes avec le droit au respect des œuvres. Sur ce terrain, il est donc envisageable de rechercher une compatibilité entre les modalités juridiques de diffusion libre des données publiques et les principales libertés garanties par les licences libres.

Afin de garantir la liberté de réutilisation, peut-on toutefois diffuser des données publiques sous des licences libres ? Si l’on confronte les quatre grandes libertés des licences ouvertes au droit des données publiques, cela ne semble pas insurmontable.

En vertu de principe de liberté de réutilisation, l’usage ( qui ne constitue pas en l’espèce un ’’droit d’acquisition’’) et la reproduction sont explicitement autorisés en vertu de la loi.

La liberté de modifier une ’’information publique’’ reste donc possible à condition de respecter l’identité des données. En pratique, il faut pouvoir ‘’préciser’’ cette liberté essentielle pour le réutilisateur : le retraitement est primordial si celui-ci souhaite y apporter une plus-value et tirer bénéfice de la réutilisation.
Afin d’exclure tout risque d’altération de la donnée, on peut considérer que la modification des informations doit être réservée à leur enrichissement documentaire, technique ou éditorial. Il s’agit par exemple de renseigner des métadonnées, à rendre interopérable les informations publiques réutilisées avec d’autres informations ou à les mettre à jour.

Si la liberté de modifier relève de l’essence même de la réutilisation, on pressent l’utilité d’une licence, y compris pour l’administration, pour accompagner les possibilités d’adaptation et déterminer le degré de respect d’intégrité des données souhaité.

Enfin, concernant la liberté de rediffuser, les pratiques diffèrent. Certaines entités interdisent explicitement la concession de sous-licence, allant ainsi au delà des exigences de l’article 12 dans un souci de contrôle des rediffusions.

Afin de ne pas limiter cette liberté de réutilisation, il est envisageable d’autoriser le licencié à concéder des sous-licences, commerciales ou non, sur la reproduction des informations publiques réutilisées lorsqu’elles ont fait l’objet de nouveaux traitements et qu’elles sont comprises dans un produit ou service nouveau.

Par contre, tous les réutilisateurs de produits et services réalisés à partir d’informations publiques ’’hériteront’’ des limitations de l’article 12. Il faudra faire preuve de créativité contractuelle pour réutiliser des oeuvres créées à partir d’informations publiques sous des licences mixtes par exemple.

La liberté n’est donc que partiellement garantie en l’espèce. Néanmoins, seule la rediffusion intégrale des informations publiques sans valeur ajoutée à des tiers doit être totalement réservée.

Cette analyse démontre que le droit des données publiques est a priori compatible avec les licences libres. La confrontation du cadre juridique applicable à la libre réutilisation des données avec les quatre grandes libertés des licences libres nous amène à créer une ’’licence type de réutilisation libre d’informations publiques’’.
Dans un souci de certification de cette qualification juridique, il s’agit d’aménager la libre réutilisation, de rappeler les exigences légales et de préciser les libertés accordées par le concédant.

C’est la raison d’être de la licence’’IP’’ qui vient d’être créée sur le répertoire des informations publiques du ministère de la Justice et des Libertés :

http://www.rip.justice.fr/1702-licence-1

Cette ’’V1’’ est évolutive et aspire à une compatibilité avec les licences Creative Commons. Sa version française et ses versions traduites sont d’ailleurs diffusées sous cette licence.

Thomas Saint-Aubin, chargé d’enseignement à Paris I Panthéon-Sorbonne

Textes applicables :

> Loi n°78-753 du 17 juillet 1978

> Directive 2003/98/CE du 17 novembre 2003

> Ordonnance n°2005-650 du 6 juin 2005

> Décret n°2005-1755 du 30 décembre 2005

> Circulaire PM n°5156/SG du 29 mai 2006

1. Etude MEPSIR, Helm et al., 2006 mais aussi selon Javier Hernández-Ros, Commission Européenne "La réutilisation des données publiques en Europe"
14 juin 2007 (http://www.gfii.asso.fr/IMG/pdf/-_ea2_hernandez-ros.pdf) :
Valeurs des données émanant du secteur public • MEPSIR (EU) : 10 à 48 milliards € • OFT (UK) : marché actuel : 730 millions € marché potentiel : 1500 millions € • GFII (FR) : 500 à 670 millions € pour l’information électronique professionnelle
Données sectorielles
• Informations juridiques :
– UE (Wolter Kluwers) 2,32 milliards €,
14,1% de croissance en 2005
– FR (GFII) : 7% de croissance pour les 5 prochaines années

Mais aussi sur http://serda.com/fr/serda-information-connaissance-archives-electronique-records-management-veille/actualites/a-la-une.html:

2. Voir également les travaux de Danièle Bourcier sur le CC-Gov et notamment intervention lors de la 9e conférence Law via the Internet à Florence http://www.ittig.cnr.it/LawViaTheInternet/ )

3. Pour en savoir plus sur le cadre juridique applicable, le site de l’APIE ( Agence du patrimoine immatériel de l’Etat) : https://www.apiefrance.com/

4. Plusieurs projets lauréats de ’’ Proxima Mobiles’’réutilisent des données publiques pour apporter de nouveaux services aux citoyens sur téléphonie mobile : http://www.proximamobile.fr/