Les accidents et la paralysie d’un grand nombre de voies de circulation causés par les épisodes neigeux et verglaçant de décembre dernier conduisent à s’interroger sur l’étendue des obligations qui incombent aux pouvoirs publics pour y remédier.

Si les réflexions engagées par les ministères chargés de l’écologie et des transports suite à la paralysie le 8 décembre 2010 d’une grande partie des infrastructures routières d’Île-de-France seront évoquées ci-après, cette étude abordera plus généralement, les prérogatives susceptibles d’être mises en œuvre par les communes pour faire face à ce type d’intempéries.

De par leurs spécificités, les régimes applicables aux voies autoroutières, nationales et départementales seront indirectement traités dans la mesure où ils connaissent de nombreuses similitudes et interaction avec celui des voies communales.

D’emblée, il convient en effet de relever l’absence d’un régime autonome applicable à ces voies :

 les communes sont responsables du défaut d’entretien des voies communales et des conséquences dommageables qu’il peut entraîner en application des dispositions de l’article L. 141-8 du Code de la voirie routière ;

 le soin de pourvoir au déneigement des voies communales relève essentiellement des pouvoirs généraux de police tirés de l’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (ci-après « CGCT ») selon lequel une des missions de la police municipale est d’assurer « la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et les voies publiques, ce qui comprend le nettoiement... ».

Ce rattachement de notre problématique à des éléments traditionnels du droit administratif ne doit pas pour autant occulter la complexité de la matière.

Il convient de relever en effet, le nombre non négligeable de personnes publiques susceptibles d’intervenir sur les voies situées en zone urbaine ou rurale : préfet et services de l’Etat concernés, conseil général, commune et établissement public de coopération intercommunale (ci-après « EPCI ») compétent en matière de voirie.

Sollicités par ces autorités administratives, des personnes privées sont également susceptibles d’intervenir en ce domaine dans le cadre d’un marché public, ou au titre de l’article 10 de la loi n°99-574 du 9 juillet 1999 d’orientation agricole modifiée qui permet aux communes et aux départements de faire appel aux exploitants agricoles pour déneiger les voies qui relèvent de leur compétence.

Face à cette diversité des intervenants potentiels sur la voirie, s’ajoute un autre facteur de complexité qui tient essentiellement à un manque de cohérence de la jurisprudence administrative rendue en cette matière.

En effet, si l’ensemble des juridictions reconnaissent la possibilité pour la victime d’un dommage provoqué par des plaques de verglas d’engager la responsabilité de la commune pour défaut d’entretien normal ou carence des pouvoirs de police du maire, en revanche, s’agissant des dommages provoqués par l’enneigement des voies, le choix entre ces deux régimes de responsabilité est explicitement rejeté par certaines Cours administratives d’appel, à la différence d’autres Cours.

La détermination du champ des attributions des autorités administratives en cette matière (I.), permettra de préciser les conditions d’engagement de la responsabilité des communes et de faire apparaître cette contradiction jurisprudentielle (II.).

I. Les pouvoirs et obligations des autorités administratives

Au titre de ses pouvoirs de police générale, le maire reste l’autorité administrative susceptible d’intervenir à titre principal en cas de chute de neige et de présence de verglas sur la voirie publique communale ou traversant sa commune (1.1).

Le recours aux services de personnes privées ou publiques pour assurer cette mission de prévention et de maîtrise des risques naturels est soumis au respect des règles concurrentielles (1.2).

1.1 Le maire, intervenant principal au titre de ses pouvoirs de police générale

• Une obligation d’agir du maire non absolue

Le déneigement des voies, en vue de permettre la commodité de la circulation publique, fait partie des missions du maire au titre de ses pouvoirs de police générale en application de l’article L. 2212-2 du CGCT.

Sur ce fondement, le maire doit intervenir pour prendre toutes mesures nécessaires à assurer la commodité du passage dans les voies traversant sa commune.

Toutefois, l’étendue de ces mesures dépendent de l’importance et de la nature de la circulation publique sur les voies ainsi que des fonctions de desserte de celles-ci (CAA de Bordeaux, 6 juin 2006, M. et Mme Francis X, n° 03BX01278 ; CAA Nancy, 27 mai 1992, Commune de Bouzonville, n° 92NC00602. Voir aussi, Rép. Min. n° 26212, JO AN du 21 avril 2009).

Un arrêt de la Cour administrative d’appel de Nancy publié aux Tables du Recueil a clairement énoncé en ce sens que « le déneigement ne fait pas partie des obligations d’entretien normal des voies publiques incombant aux collectivités propriétaires desdites voies ; que par suite, quel que soit le statut juridique de [la voie en cause], le requérant ne peut utilement invoquer un défaut d’entretien normal de cette voie pour mettre en cause la responsabilité de la commune à raison d’un refus de son maire de faire régulièrement procéder au déneigement de ladite voie » (CAA Nancy, 15 octobre 1992, Bailly Cowell, n° 91-797, Rec. T., p. 703 et 798).

Le maire peut donc, « à condition de respecter le principe d’égalité des citoyens devant les charges publiques et sous le contrôle du juge administratif (…) ne pas procéder au déneigement de l’ensemble des voies de l’agglomération » (Rép. Min., n°106410, JO AN du 10 avril 2007).

Il a ainsi été jugé qu’en refusant de déneiger un chemin forestier desservant une seule habitation isolée, le maire n’a pas, compte tenu de la circulation réduite sur ce chemin, commis d’erreur manifeste d’appréciation. Dès lors, par ailleurs, qu’il n’est pas établi que d’autres habitants de la commune se trouvant dans une situation comparable à celle du requérant bénéficieraient d’un déneigement de leur chemin de desserte, le maire ne peut être regardé comme ayant méconnu le principe d’égalité des citoyens (CAA, 15 octobre 1992, précité).

• Le caractère facultatif de l’intervention du maire sur les trottoirs

L’obligation d’agir du maire en matière de voirie s’arrête au trottoir. Mais cela ne l’empêche pas d’agir s’il estime nécessaire.

Le fondement légal de son intervention repose sur la combinaison de deux dispositions du CGCT :

 l’article précité L. 2212-2 du CGCT qui confère au maire au titre de ses pouvoirs de police générale, le soin d’assurer « la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et les voies publiques, ce qui comprend le nettoiement... » ;

 l’article L. 2122-28 (1°) selon lequel « le maire prend des arrêtés à l’effet d’ordonner des mesures locales sur les objets confiés par les lois à sa vigilance et à son autorité ».

Le juge administratif en déduit la possibilité offerte au maire de prescrire aux riverains des voies publiques l’obligation de balayer le trottoir situé devant leur habitation (CE, 15 octobre 1980, Garnotel, Rec. p. 624), ce qui inclut le déneigement des trottoirs (cf. Rép. Min., n° 71103, JO du 10 août 2010).

En cas de négligence avérée, le propriétaire commet une faute qui engage sa responsabilité sur le fondement des articles 1382 et 1383 du Code civil (C. cass. 2ième ch. civ., 19 juin 1980, Jeannot, n° 78-16360).

• Les possibilités d’intervention du maire sur les voies privées

Dans une réponse à un parlementaire, le ministre de l’intérieur a considéré que le maire, eu égard à son pouvoir de police générale, peut assurer le déneigement des voies privées ouvertes à la circulation générale dans une copropriété (« Pour qu’une voie puisse être qualifiée d’ouverte à la circulation générale, il faut le consentement, au moins tacite, des propriétaires et qu’elle soit ouverte à la circulation des tiers, piétons et véhicules, de manière générale et sans autorisation préalable », Rép. Min., n°106410, JO AN du 10 avril 2007).

S’agissant des voies privées non ouvertes à la circulation générale, il a pu être précisé qu’« aucun intérêt public ne justifie que la commune procède à des opérations de déneigement. Cependant, il n’est pas interdit à la commune de proposer ses services à titre facultatif, dès lors qu’elle est équipée de matériel de déneigement pour ses propres besoins et en l’absence de prestataire privé susceptible de procéder aux même opérations au bénéfice des copropriétaires. De tels services ne sauraient en tout état de cause être gratuits » (ibid.).

• Les possibilités d’intervention sur les voies publiques non communales

Selon l’article L. 2213-1 du CGCT, le « maire exerce la police de la circulation sur les routes nationales, les routes départementales et les voies de communication à l’intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l’État dans le département sur les routes à grande circulation ».

En application de l’article susvisé L. 2212-2 du CGCT, il est également chargé de la sûreté et de la commodité du passage sur ces voies de circulation non communales.

A cet égard, l’article L. 3221-4 du CGCT reconnait expressément ce pouvoir d’intervention du maire en matière de voirie départementale en prévoyant que le « président du conseil général gère le domaine du département. A ce titre, il exerce les pouvoirs de police afférents à cette gestion, notamment en ce qui concerne la circulation sur ce domaine, sous réserve des attributions dévolues aux maires par le présent code (…) ».

Il en résulte que, si une route départementale qui traverse une commune continue d’appartenir au département qui doit en assurer la gestion et par extension son entretien (CAA Douai, 18 mai 2004, précité), les tâches qui ne sont pas assimilables à des opérations d’entretien tels que le nettoiement ou le déneigement de la voirie, constituent des mesures de police municipale et qu’elles sont à ce titre à la charge des communes (cf. CE, Avis, sect. Int., 23 juillet 1996, n° 359284, EDCE 1996, p. 303).

Dès lors, la responsabilité de la commune pourra être recherchée si le dommage est dû à une négligence des devoirs qui lui incombent en tant qu’autorité de police municipale à défaut de nettoyage, éclairage insuffisant ou défaillant, mesures d’entretien, signalisation inexistante ou inappropriée alors même que celle-ci n’a pas la charge de l’entretien des routes départementales qui relève du conseil général en application de l’article précité L. 3221-4 du CGCT.

Il a ainsi été jugé que, la carence du maire à prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité de la circulation sur les routes départementales à l’intérieur des agglomérations est susceptible, dans le cas de faute lourde, d’entraîner la mise en jeu de la responsabilité de la commune (CE, 26 nov. 1976, Dpt de l’Hérault, Rec. p. 514, concl. Galabert). En l’espèce, le maire s’était abstenu d’avertir le service des ponts et chaussées de la présence d’une nappe d’eau dangereuse, et de mettre en place une signalisation provisoire d’urgence.

Le maire commet également une faute lourde en s’abstenant de mettre en place sur une route départementale une signalisation appropriée alors que le risque de formation de verglas était connu et que des travaux y étaient programmés (CE, 8 juin 1994, Djabali et a., n° 52867, 53062 et 142126).

Cette obligation d’intervention qui incombe au maire, ne saurait exclure la responsabilité conjointe du conseil général.

La Cour administrative d’appel de Nancy a ainsi été amenée à apprécier la part respective de responsabilité d’une commune et d’un département en tenant compte de la cause du dommage, de la connaissance du danger qu’avait chaque collectivité et des moyens dont chacun disposait pour faire cesser ou signaler le danger sur une voie départementale (CAA Nancy, 2 oct. 1997, Cne de Liévin, Dpt du Pas-de-Calais, n° 94NC01621 et 94NC01635. Voir aussi, Rép. Min. n° 43651, JO AN du 19 janvier 2010).

Le juge d’appel a condamné la commune en cause à garantir le département à hauteur du quart des condamnations prononcées contre lui pour défaut d’entretien normal de la voie publique (plaque de verglas), du moment que :

 l’endroit de l’accident était en deçà du panneau de fin d’agglomération, et qu’il était longé par des bâtiments continus, et ceci même si le procès-verbal de police a situé l’accident en dehors des limites de l’agglomération ; - par suite, la responsabilité de la commune pouvait être établie à raison de l’exercice de ses pouvoirs de police ;

– la commune ayant commis une faute lourde dans l’usage de ses pouvoirs de police de la conservation en s’abstenant d’alerter les services d’entretien de la chaussée, et de signaler localement le danger (ibid.).

Face aux responsabilités communes des deux collectivités, le Ministère de l’Intérieur recommande de « coordonner les opérations [d’entretien et de signalisation du danger], si nécessaire au moyen d’une convention, afin de clarifier les rôles de chacune » (Rép. Min. n° 43651, JO AN du 19 janvier 2010).

A cet effet, le 6ième alinéa de l’article L. 1615-2 du CGCT permet aux collectivités territoriales - et à leurs groupements - de bénéficier du fonds de compensation pour la TVA au titre des opérations qu’ils effectuent directement sur la voirie d’une autre collectivité territoriale ou de l’État, dès lors qu’il existe une convention entre le propriétaire de la voirie concernée et la collectivité territoriale - ou le groupement - qui prend en charge et réalise les travaux (Rép. min. n° 22357, JO Sénat 24 août 2006).

• L’hypothèse d’un transfert à un EPCI de la compétence voirie

Une réponse ministérielle a pu préciser que « la remise en état ou le déneigement sont (…) considérés comme des opérations d’entretien et relèvent par conséquent de la compétence voirie, exercée, le cas échéant, par l’EPCI [qui s’est vu transférer cette compétence] (…). Dès lors, les opérations de déneigement ne sauraient être dissociées des autres opérations d’entretien [lui] incombant [en qualité] de gestionnaire de la route » (Rép. Min. n° 26212, JO AN du 21 avril 2009).

Dans l’hypothèse où le conseil général est le gestionnaire de la voie, ce transfert n’empêche pas le maire d’agir en cette matière au titre de ses pouvoirs de police de la circulation sauf si ces pouvoirs ont également été transférés au président d’un EPCI à fiscalité propre compétent en matière de voirie en application de l’article L. 5211-9-2 du CGCT.

Mais la responsabilité du maire, à raison de son pouvoir de police, ne saurait le cas échéant exonérer l’EPCI, à qui incombe l’entretien de la voirie (cf. CAA Nantes, 10 avril 1995, Département d’Ille-et-Vilaine, n° 94NT00648).

Hormis les hypothèses ainsi envisagées, les pouvoirs d’intervention du maire sont à exclure en ce qui concerne les autoroutes ; la police de la circulation étant en principe exercée sur ces voies par le préfet (C. route, R. 411-9), et, s’agissant des routes départementales situées à l’extérieur des agglomérations, par le président du conseil général (C. route, art. L. 411-1 à 7).

• Les pouvoirs d’intervention du préfet et du maire en cas de situation de crise

Lorsque les chutes de neige revêtent un caractère exceptionnel, le droit de la sécurité civile se substitue aux prérogatives traditionnelles des communes.

La loi n°2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile investit en effet les maires et les préfets de pouvoirs étendus en situation de crise (voir notamment, L. du 13 août 2004, art. 16).

Ainsi, la direction des opérations de secours (DOS) repose en principe sur le maire au titre des articles L. 2211-1 et L. 2212-2 du CGCT qui lui confient respectivement, le soin de concourir « par son pouvoir de police à l’exercice des missions de sécurité publique » et « (…) de faire cesser les accidents et fléaux, tels que les incendies, les inondations, les éboulements de terre, les pollutions diverses (…(, de pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours et s’il y a lieu, de provoquer l’intervention de l’administration supérieure ».

Sur le fondement de ces dispositions, il incombe au maire de diriger les secours et de rendre compte de son action au préfet.

Le cas échéant, ce dernier prend la direction des opérations de secours, lorsque :

 le maire ne maîtrise plus les événements, ou qu’il fait appel à lui ;

 le maire s’abstient de prendre les mesures nécessaires, après mise en demeure restée sans résultat ;

 le problème concerne plusieurs communes du département ;

 la gravité de l’évènement tend à dépasser les capacités locales d’intervention ;

 l’événement entraîne le déclenchement d’un plan ORSEC, en pratique, un plan « neige et verglas ».

Les réflexions engagées par les pouvoirs publics à la suite de la situation de paralysie des infrastructures routières d’Île-de-France causées le 8 décembre 2010 par de fortes chutes de neige ont mis en lumière l’importance de cette planification dans la gestion de ces risques.

Précisément, à l’issue d’une table ronde réunissant les représentants des services de l’État, des acteurs publics, des gestionnaires d’infrastructures, des opérateurs et des fédérations professionnelle, les ministres concernés ont annoncé le 10 janvier dernier, l’adoption de dix mesures d’amélioration des dispositifs existant.

Cette réflexion a été menée par le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) et développée dans un rapport mis en ligne le même jour sur le site du ministère chargé de l’écologie et des transports. [1]

Cette étude dresse le bilan de cette planification, en mettant en évidence que sa mise en œuvre en Île-de-France avait déjà été fortement éprouvée lors des chutes de neiges de janvier 2003 qui avaient paralysé des milliers d’automobilistes sur les autoroutes A10 et A11 dans les départements de l’Essonne et des Yvelines. [2]

Le CGEDD y souligne que depuis, « des progrès importants ont été accomplis » et relève la « qualité des documents de planification [examinés], tout particulièrement du plan neige et verglas [d’Île-de-France] » (CGEDD, Retour d’expérience à la suite de l’épisode neigeux (…), précité, p. 17).

C’est pourquoi, le CGEDD ne propose pas l’institution de nouveaux dispositifs de planification à l’exception de l’« élaboration à l’échelle départementale, d’un plan des itinéraires prioritaires (voies départementales et communales) utilisables par les secours ou les transports en commun » (Rapport précité, p. 20).

Les auteurs du rapport préconisent la recherche d’une mise en œuvre effective de cette planification notamment par l’amélioration de la formation des services administratifs concernés, le renforcement des moyens techniques et financiers qui leurs sont alloués et l’amélioration de l’information des usagers de la route (ibid. et s.).

S’il convient de saluer, cette recherche d’une meilleure efficacité des dispositifs de prévention des risques naturels, à droit constant, on peut toutefois regretter que le cadre juridique de cette évolution ne soit pas clairement identifié, et notamment son articulation avec le plan communal de sauvegarde (PCS).

En effet, cet outil qui doit être institué obligatoirement par les communes dotées d’un plan de prévention des risques naturels ou d’un plan particulier d’intervention, a vocation à organiser et coordonner la prévention et la maîtrise des risques naturels - et technologiques - sur leur territoire (Loi n° 2004-811 du 24 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, art. 13).

1.2 Le recours aux interventions de personnes privées ou publiques

• Le recours à des collaborateurs bénévoles du déneigement

L’article 10 de la loi du 9 juillet 1999 d’orientation agricole modifiée permet aux communes et aux départements de faire appel aux exploitants agricoles pour déneiger les voies qui relèvent de leur compétence.

Le Ministre de l’Intérieur a pu préciser que cette « cette disposition prévoit que les agriculteurs apportent leur concours au moyen de leur véhicule équipé d’une lame de déneigement appartenant à ces collectivités. Cette participation doit présenter un caractère accessoire dans l’activité de l’exploitant agricole. Par cette intervention, rémunérée ou non, l’agriculteur concourt à une mission d’intérêt général résultant soit d’une réquisition, soit d’une simple demande ou d’une collaboration spontanée en cas d’urgence » (Rép. Min., n° 1206, JO AN du 3 juin 2008).

Dès lors, si l’exploitant subit un dommage du fait du concours qu’il a apporté au service public de la voirie, la responsabilité de la personne publique bénéficiaire de ce concours est engagée à son égard et s’il cause des dommages dans l’exercice de cette mission, il « relève du même régime de responsabilité que les agents publics qui distingue la faute de service de la faute personnelle » (ibid). [3]

• Le recours à des entreprises privées ou à des personnes publiques

Les conditions de leur intervention ont été fixées par le Ministre de l’Intérieur (Rép. Min., n° 24527, JO Sénat du 15 mars 2007) et concernent :

 les directions départementales de l’équipement, « lorsqu’elles ont gardé les moyens nécessaires au déneigement des routes nationales et dès lors qu’elles respectent les principes de transparence afférents à la détermination du prix énoncé par l’avis du Conseil d’Etat du 8 novembre 2000 Jean-Louis Bernard Consultants » ;

 les services techniques du conseil général si « les opérations de viabilité hivernale des routes communales constituent (…) le prolongement accessoire de sa compétence gestion du réseau routier départemental [et à la condition qu’il mette] en place une comptabilité séparée pour les opérations de déneigement des routes communales, qui constitue une activité commerciale accessoire » (ibid.) ;

 les prestataires privés dans le cadre d’un marché public (ce type de contrat est obligatoire, s’agissant de la voirie départementale dès lors qu’en l’absence de toute disposition autorisant la perception par une collectivité publique de redevances sur l’utilisation de ces voies, un contrat confiant à une entreprise leur déneigement et leur salage ne peut donner lieu à une délégation de service public ; cf. CAA Lyon, 22 mai 1997, Dpt de Saône-et-Loire, n° 96LY02600, Rec. p. 560).

Les remboursements et les rémunérations versées par les communes ou leurs groupements aux exploitants assurant les prestations de déneigement des voies publiques sont à cet égard éligibles au taux réduit de la TVA à 5,5 % (L. fin. 2009, no 2008-1425, 27 déc. 2008, art. 32 ; CGI, art. 279 K).

II. A quelles conditions la responsabilité des communes peut-elle être engagée ?

La responsabilité des communes pour les dommages causés par la présence de plaques de verglas et de neige sur les voies publiques se rattache soit à la responsabilité pour défaut d’entretien normal, soit à la responsabilité pour carence des pouvoirs de police du maire (2.1).

Si les conditions de mise en œuvre du premier régime sont plus favorables à la victime que le second, l’analyse de la jurisprudence rendue en cette matière montre que le juge tend à retenir l’existence d’une faute d’imprudence commise par l’usager de la voirie qui tend à exonérer partiellement voire intégralement l’administration de sa responsabilité engagée sur ce fondement (2.2).

2.1 Les mécanismes de responsabilité susceptibles d’être mis en œuvre

• La responsabilité pour défaut d’entretien normal

La théorie dite de la « responsabilité pour défaut d’entretien normal » s’applique à un dommage causé par un ouvrage ou un travail public à un usager (celui qui fait un usage normal et effectif d’un ouvrage public).

Elle repose sur la base d’une responsabilité pour faute présumée de service : l’usager qui s’estime victime d’un accident imputable à un défaut d’entretien d’un ouvrage public (ou à un défaut d’aménagement) doit uniquement rapporter la preuve de son dommage et d’un lien de causalité entre celui-ci et l’ouvrage en cause.

L’administration ne peut s’exonérer que si elle prouve l’absence d’un défaut d’entretien normal (c’est-à-dire, l’accomplissement de toutes les diligences nécessaires à son entretien), l’existence d’un cas de force majeure ou la faute de la victime.

L’entretien normal est retenu lorsque l’administration ne pouvait pas connaître ou prévoir le danger et qu’elle n’avait donc pas pu prendre les mesures nécessaires pour remédier au désordre, malgré la surveillance régulière de la voie en cause.

Le caractère prévisible (la conscience du danger par la victime et sa connaissance par l’utilisation régulière ou non de la voie) et visible de la défectuosité suffit à caractériser la faute de la victime qui aurait dû se prémunir contre les risques inhérents à l’usage d’un ouvrage.

Les victimes ont intérêt à choisir prioritairement le terrain de la responsabilité pour défaut d’entretien normal pour des raisons tenant à la procédure, à l’absence de délai et aux règles favorables d’administration de la preuve.

Toutefois, il convient de relever, ainsi qu’il a été vu précédemment, que dans un arrêt publié aux Tables du Recueil, la Cour administrative d’appel de Nancy a clairement énoncé le principe selon lequel les usagers d’une voie enneigée ne pouvaient utilement invoquer un défaut d’entretien normal de cette voie pour mettre en cause la responsabilité de la commune (CAA Nancy, 15 octobre 1992, Bailly Cowell, précité).

Des décisions plus récentes des Cours de Lyon et de Marseille semblent toutefois s’inscrire en contradiction avec cette solution (cf. infra, point 2.2).

• La responsabilité pour carence du pouvoir de police du maire

Il arrive que les victimes se situent également sur le terrain de la responsabilité pour carence des pouvoirs de police (s’agissant d’un accident causé par la présence d’un plaque de verglas sur une route départementale dans la traversée de la ville, CE, 26 janv. 1977, Cne Villeneuve-le-Roi, n° 96970, Rec. T., p. 956).

La réglementation de police sur les voies publiques n’est dès lors plus appréhendée sous l’angle de l’aménagement et de l’entretien de celles-ci, si bien que ses conséquences dommageables sont réparées sur le fondement de cette responsabilité du fait de l’abstention fautive de l’autorité à avoir exercer ses pouvoirs de police.

En effet, selon une jurisprudence classique, les difficultés que la police de la circulation rencontre n’exonèrent pas les services municipaux de l’obligation qu’ils ont de prendre les mesures appropriées, réglementaires ou d’exécution, pour que les interdictions édictées soient observées et la carence à ce faire constitue une faute lourde de nature à engager la responsabilité de la commune (cf. notamment, l’arrêt de principe, CE Ass., 20 octobre 1972, Ville de Paris c/ Marabout, Rec. p. 664).

En matière de voirie, les décisions étudiées retiennent la nécessité d’une faute lourde de l’autorité administrative, mais la jurisprudence pourrait évoluer du fait du « déclin » général de cette exigence pour engager la responsabilité de l’administration.

2.2 Illustrations jurisprudentielles

• Cas où la responsabilité de l’administration n’a pas été engagée

Le juge a caractérisé l’existence d’un défaut d’entretien normal ou d’une carence fautive et/ou d’une faute exonératoire de la victime lorsque :

 les défectuosités provoquées par les plaques de verglas étaient apparentes, aisément prévisibles (CE, 17 janv. 1964, Épx Boyer, Rec. T. 1030 ; CE, 26 avr. 1968, OPHLM de Boulogne-sur-Mer, Rec. p. 261), où récentes (CE, 26 juin 1957, Blot, Rec. p. 421 ; CE, 26 janvier 1977, Cne de Villeneuve-le-Roi, précité) ;

 s’agissant d’un automobiliste qui, après avoir dérapé sur une plaque de verglas avait chuté dans le lit d’une rivière située en contrebas, l’administration avait mis en place une signalisation suffisante en l’absence de risques exceptionnels présentés par la route à l’endroit précis de l’accident et avait fait procéder quelques heures avant l’accident au saumurage de la voie (CAA Douai, 12 décembre 1991, CTRECM Jean Grue MGFA, n° 89-NC-00890) ;

 compte tenu du tracé de la voie au niveau de l’accident d’un véhicule qui est tombé dans un ravin après avoir dérapé sur le bas côté d’une route départementale sur lequel il avait abondamment neigé, l’absence de parapet ou de glissière de sécurité ne constitue pas un défaut d’aménagement de l’ouvrage public ; les services d’entretien de la voie ayant, le jour de l’accident, mis en œuvre les moyens de salage et de déneigement nécessaires pour permettre le passage des véhicules ; et les usagers ayant été invités par un panneau situé deux kilomètres avant le lieu de l’accident, à doter leurs véhicules des équipements spéciaux adaptés à un fort enneigement (CAA Marseille, 20 novembre 2003, M. X, n°°99MA02284) ;

 au moment de la chute de la victime, il neigeait modérément depuis la veille et la présence d’une faible couche de neige sur la chaussée, parfaitement visible en milieu de journée, ne pouvait manquer d’être connue de la victime, rendant inutile toute signalisation spécifique et n’excédait pas, malgré l’absence de tout traitement de la neige à cet endroit, les risques ordinaires contre lesquels les usagers de la voie publique, notamment lorsqu’ils empruntent à pied une voie ouverte à la circulation automobile, doivent se prémunir en prenant toutes précautions utiles et dont ils doivent supporter les conséquences, à raison d’un prétendu défaut d’entretien normal de la voie (CAA Lyon, 24 septembre 2009, Commune Villeneuve de Berg, n° 07LY00317).

 la victime ayant sans nécessité empruntée la chaussée en un endroit ou cette voie était recouverte par une plaque de verglas sur laquelle elle a glissé ; l’accident ayant ainsi eu pour seule origine l’imprudence de l’intéressée (CE, 10 juillet 1972, Caisse primaire d’assurance maladie des Bouches-du-Rhône, n° 81762, publié au Recueil) ;

 la présence de verglas à l’origine de l’accident constituait un danger auquel un usager de la voie publique devait normalement s’attendre d’autant plus qu’il empruntait régulièrement cette voie pour se rendre sur son lieu de travail. Dans ces conditions, même si la voie empruntée, qui permettait l’accès à une autoroute, n’avait pas été sablée, pas plus que la présence de verglas n’avait été signalée, ces faits ne peuvent être regardés comme un défaut d’entretien normal de la voie publique (CAA Douai 25 sept. 2003, M Romain c/ Ministère de l’équipement, n° 02DA00268).

• Cas où la responsabilité exclusive de l’administration a été engagée

La responsabilité de l’administration lors d’un accident a été retenue pour défaut d’entretien ou carence fautive du fait de la présence :

 à 13 heures d’une plaque de verglas de 35 mètres de long située dans une courbe de la voie exposée à l’ombre et au vent, qui révèle un défaut d’entretien normal de la voierie départementale même si le service de météorologie avait signalé des gelées nocturnes et des chutes de pluie et de neige (CAA Nancy, 2 oct. 1997, Cne de Liévin, Dpt du Pas-de-Calais, n° 94NC01621 et 94NC01635) ;

 sur la chaussée d’une très importante formation de verglas localisée sur une portion de route traversant un bois, le défaut de signalisation de ce risque, alors qu’il n’a pas été contesté que ce phénomène, lié à la configuration des lieux, s’était déjà produit à cet endroit où il a causé plusieurs accidents graves (CAA Nancy, 19 mars 1998, Dpt de Meurthe-et-Moselle, n° 94NC01529 et 96NC01660) ;

 d’une importante plaque de verglas sur une voie départementale, dans la traversée de l’agglomération dont la formation est habituelle en l’absence d’un dispositif convenable d’évacuation des eaux de ruissellement afin d’éviter la formation de la plaque (CE, 8 juin 1994, Djabali et Mutuelle Assurance des commerçants et industriels de France, n°52867) ;

 d’une plaque de verglas qui, bien que le temps fût sec, s’était formée à la suite de travaux de nettoyage de la voie et alors que la victime circulant à cyclomoteur dans Paris à une vitesse normale, n’avait entrepris aucune manœuvre imprudente ou dangereuse (CE, 2 juill. 1980, Mme Madore, Rec. Table, p. 919).

 d’une nappe verglacée non sablée et non signalée dont l’existence est due à une fuite provenant d’une borne-fontaine (CE, 23 février 1968, Min. de l’Equipement, n° 70586, Publié au Recueil).

• Cas où l’administration a été exonérée partiellement de sa responsabilité du fait de la faute de la victime

Il a ainsi été jugé que :

 la responsabilité du département pour défaut d’entretien normal de la voie publique dû à la présence d’une plaque de verglas devait être fixée au quart du préjudice subi par l’usager du moment que celui-ci aurait dû être incité à la plus grande prudence puisqu’il a emprunté le même itinéraire le matin en sens inverse, que la chaussée, en légère courbe à cet endroit, était mouillée de part et d’autre de la portion verglacée, que les conditions météorologiques étaient mauvaises, et qu’enfin il a fait preuve d’une maîtrise insuffisante de son véhicule (CAA Nancy, 2 oct. 1997, Cne de Liévin, Dpt du Pas-de-Calais, précité) ;

 la victime qui connaissait parfaitement les lieux et avait informé la mairie, deux jours plus tôt, de l’état du chemin où a eu lieu l’accident ; - qu’elle ne pouvait donc ignorer la présence d’une couche épaisse de verglas parfaitement visible ; - qu’elle n’a cependant pas hésité à s’engager à pieds sur le chemin sans nécessité absolue et sans équipement particulier ; - que ce fait suffit à établir une imprudence fautive de la part d’un homme âgé de soixante-dix sept ans (CAA Marseille, 14 mars 2005, M. Yves X, n° 03MA00677. En l’espèce, la faute de la victime a été considérée comme exonératoire à 80 % de la responsabilité de la commune constitué par le « défaut d’entretien normal de l’ouvrage public constitué par le chemin (…), dont il est constant que s’il avait été déneigé quelques jours auparavant (…), il n’avait pas été sablé ou salé et, de ce fait, s’était trouvé recouvert d’une importante couche de verglas non signalée ») ;

 si la voie en forte déclivité à l’endroit de l’accident avait été rendue particulièrement glissante par le tassement de la neige tombée quatre jours avant l’accident et qu’en l’absence de déneigement ou de signalisation du danger, la commune n’apporte pas la preuve, qui lui incombe, de l’entretien normal de l’ouvrage public, toutefois, qu’eu égard à la connaissance des lieux qu’avait la victime, celle-ci a commis une imprudence de nature à exonérer pour un tiers la commune de sa responsabilité (CAA Bordeaux, 31 août 2006, Mme Gisèle X, n° 03BX01061).

Simon WILLIAMSON _ Avocat au Barreau de Paris _ Docteur en droit _ [->swilliamso@williamson-avocat.com]

[1] CGEDD, Retour d’expérience à la suite de l’épisode neigeux survenu le 8 décembre 2010 en Ile-de-France - Réseau routier et transports collectifs, Réseau routier et transports collectifs, 2011, http://www.cgedd.developpement-durable.gouv.fr/rubrique.php3?id_rubrique=43

[2] cf. PERRIEZ F., LEPINGLE F. et a., Rapport sur la prévention et le traitement des difficultés de circulation liées aux intempéries (neige et verglas en janvier 2003), Doc fr., 2003, http://portail.documentation.developpement-durable.gouv.fr/documents/cgedd/2003-0032-01.pdf

[3] Voir aussi, Circulaire DEPSE/SDEA/C99-7028 du 4 novembre 1999 relative à la participation des exploitants agricoles à l’activité de déneigement des routes, http://www.circulaires.gouv.fr/pdf/2009/04/cir_5461.pdf