Veille de jurisprudence éolienne (février - mars 2020) : la relativité de l’atteinte aux sites et paysages.

Cette chronique revient sur une importante décision du Conseil d’Etat relative à l’appréciation de l’autonomie de l’autorité environnementale chargée d’apprécier les projets éoliens soumis à autorisation administrative. Ce sera en outre l’occasion d’observer l’affirmation d’une vertu protectrice de la notion de paysage "typique" ou "emblématique" et, à l’inverse, le développement d’un examen de l’impact des projets sur les sites et paysages au regard du degré d’atteinte susceptible d’être portée.

Les mois de février et mars 2020 offrent une série de décisions riches d’enseignement sur plusieurs aspects du contentieux éolien. Outre l’important arrêt du Conseil d’Etat du 5 février 2020 relatif à l’autonomie de l’autorité environnementale, qui fait brusquement resurgir l’ombre du phénomène bureaucratique, les juridictions affinent leur appréciation de l’impact paysager et environnemental des projets éoliens, en fixant tantôt le seuil de leur tolérance, tantôt les limites, aussi bien au niveau de l’étude d’impact que de l’examen de la légalité des autorisations.

Conseil d’Etat, 5 février 2020 : quelle exigence d’autonomie pour l’autorité chargée de se prononcer sur l’évaluation environnementale ?

Dans cette affaire, un projet de dix éoliennes a fait l’objet d’une autorisation d’exploitation sur le territoire de quatre communes proches de Vesoul. L’autorisation ne pouvait être donnée qu’après évaluation environnementale, ce qui impliquait donc une participation du public, la réalisation d’une étude d’impact et la consultation d’autorités expertes telles que l’entend la réglementation européenne Cf. directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011.

Pour répondre à ce dernier critère, plusieurs autorités font office, en France, d’« autorité environnementale », dont le ministre de l’environnement, les préfets de région ou encore les missions régionales d’autorité environnementale (MRAE).

En l’occurrence, l’un des moyens développés par les requérants visant à remettre en cause l’autonomie de l’autorité environnementale s’étant prononcée sur le projet dans la mesure où elle se montrait dangereusement proche de l’autorité administrative ayant délivré l’autorisation d’exploiter. En effet, l’autorité saisie était le préfet de région et donc a priori distincte de l’autorité ayant pris la décision d’autorisation qui était le préfet de département. Si, en théorie, cette configuration n’est pas incompatible, il s’est en réalité avéré que « la même unité territoriale de la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement de Franche-Comté avait à la fois instruit la demande d’autorisation et préparé l’avis de l’autorité environnementale ».

Ce faisant, l’exigence d’autonomie de l’autorité environnementale ne pouvait être satisfaite. Le Conseil d’État a donc censuré l’arrêt de la cour administrative d’appel pour méconnaissance des exigences de la directive du 13 décembre 2011.

Sur le fond, l’affaire n’est donc pas réglée et renvoyée devant la même juridiction d’appel [1].

Lyon, 6 février 2020 : possibilités d’action dans une hypothèse de compétence liée.

Une société éolienne s’était vue refuser un permis de construire dans la campagne du Velay au motif, notamment, que le projet allait constituer un obstacle à la navigation aérienne, ce qu’avait confirmé le ministre de la défense saisi pour avis.

Il était alors reproché au préfet de n’avoir pas apprécié lui-même la question en se rangeant derrière cet avis. Mais la critique ne pouvait prospérer dans la mesure où l’avis est en réalité un accord et non une simple position scientifique que le préfet serait libre de suivre ou non.

Ce faisant, le préfet était placé dans une situation de compétence liée, ce qui signifie que la préfecture n’avait aucun pouvoir discrétionnaire et n’avait d’autre choix que de suivre la position du ministère de la défense.

En revanche, et la Cour l’a reconnu, il restait possible à la société éolienne de critiquer la légalité du refus du ministre de la défense. Il s’agit d’un mécanisme dit d’exception d’illégalité : par ce biais, il est possible de contester la légalité d’une décision sans l’attaquer directement mais en attaquant un acte dont la légalité en dépendrait.

En l’occurrence, la stratégie se montrera inefficace au fond : la Cour se livrera à une analyse approfondie du refus ministériel et confirmera la position de la préfecture [2].

Des arrêts similaires ont été rendus le même mois : CAA Bordeaux, 18 février 2020, 18BX01453 (reconnaissant par ailleurs l’intérêt à intervenir des propriétaires d’un bien situé à 900 mètres du projet pour des mâts de 149 mètres de long) ; CAA Lyon, 18 février 2020, 18LY00806

Bordeaux, 18 février 2020 : qualité d’un paysage régional typique

La Cour devait examiner, dans cette affaire, l’insertion paysagère d’un projet éolien de cinq aérogénérateurs qu’il était projeté d’implanter sur une ligne de crête.

Il s’agit donc de l’application de la méthode d’analyse dégagée par le Conseil d’Etat CE, 13 juillet 2012, n° 345970, par laquelle il est attendu que le juge apprécie « dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée » avant « d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site ».

La juridiction bordelaise n’est pas convaincue de l’insertion paysagère du projet en l’espèce, compte tenu notamment du caractère « typique » voire « emblématique » du site dans lequel il est envisagé.

La confirmation du caractère « emblématique  » du paysage mérite d’être soulignée car cet argument n’était pas acquis : en effet, il était opposé par la société exploitante que les lieux ne répondaient pas aux critères dégagés par la direction régionale de l’environnement pour être qualifiés de « site emblématique. » Mais la Cour en a jugé autrement, notamment parce que l’étude d’impact elle-même confirmait cette qualification, de même que l’autorité environnementale et l’architecte des bâtiments de France qui avaient « insisté  » sur le fait que le site était « typique de la campagne limousine ».

En outre, la Cour critique le mode d’implantation du projet en considérant que l’installation des aérogénérateurs sur un « éperon de relief dont la perception est accentuée par la présence, en contrebas, de la vallée du Thaurion » correspondait en réalité à une installation « sur un site faisant office de repère visuel dans le paysage local ». Aussi, nonobstant leur alignement « régulier et respectueux des courbes paysagères », les éoliennes auraient été trop visibles et « de nature à perturber la perception visuelle des lignes paysagères environnantes, caractéristiques de la campagne limousine ».

L’arrêt est, somme toute, riche d’enseignement quant à l’appréciation de l’insertion paysagère des projets éoliens et peut, à terme, remettre en cause le mode fréquent d’implantation en hauteur où l’effort d’installation harmonieuse sur ligne de crête ne compense finalement pas la visibilité des éoliennes [3].

À mettre en parallèle avec CAA Marseille, 21 février 2020, n° 18MA01512, s’agissant de l’implantation d’un projet sur une crête qualifiée de « majeure » du massif de la Margeride, qui présente de surcroît « une sensibilité paysagère forte dans un ensemble caractéristique des paysages lozériens composé d’alternance de trucs et d’espaces vallonnés ». Le refus du projet est confirmé par la Cour, compte tenu en outre de sa localisation dans une zone tampon du bien « Causses et Cévennes » inscrit sur la liste du patrimoine mondial de l’UNESCO, ainsi que de sa covisibilité depuis plusieurs villages, points de vue remarquables et monuments historiques. [4].

Douai, 24 février 2020 et Conseil d’Etat, 11 mars 2020 : vice de forme et pouvoir de régularisation du juge administratif.

Dans cette affaire, le tribunal administratif de Lille avait dans un premier temps annulé l’autorisation d’exploiter une installation éolienne au motif que l’avis de l’autorité environnementale du 28 avril 2015 avait été émis par le préfet de la région Nord-Pas-de-Calais dans des conditions irrégulières telles qu’elles entachaient la procédure d’adoption de l’arrêté d’un vice substantiel qui ne pouvait faire l’objet d’aucune régularisation.

Si cette irrégularité est confirmée par la cour administrative d’appel, elle rappelle néanmoins que le juge administratif peut non seulement prendre en compte les éventuelles régularisations qui seraient intervenues en cours de procédure, mais il peut aussi surseoir à statuer dans un délai qu’il fixe pour permettre à l’administration de régulariser l’illégalité par une autorisation modificative.

Le Conseil d’Etat a confirmé, un mois plus tard, ce pouvoir de régularisation du juge en rappelant sa faculté d’ordonner le sursis et a précisé que ce pouvoir lui était propre, ce qui signifie qu’il peut procéder d’une décision juridictionnelle qui peut être prise même sans que les parties ne lui présentent de conclusions qui le lui demandent.

Cette faculté, ouverte par l’article L181-18 du code de l’environnement, n’est pas sans rappeler les pouvoirs du juge en contentieux de l’urbanisme. Elle témoigne, en définitive, de la politique d’amenuisement des effets que peuvent avoir des irrégularités de forme ou de procédure sur la légalité des autorisations administratives [5].

Nantes, 28 février 2020 : l’appréciation du degré d’atteinte au paysage.

Pour rejeter le recours collectif contre un projet éolien implanté dans le Morbihan, la cour administrative d’appel devait notamment apprécier son impact au regard des intérêts visés à l’article L511-1 du code de l’environnement, auxquels l’article R111-27 du code de l’urbanisme fait écho, soit notamment « la protection de la nature, de l’environnement et des paysages ».

La question était délicate dans la mesure où le projet se situe au cœur d’une zone où les sites historiques et naturels sont nombreux : bocage de Questembert, sillons du Loch et de l’Arz, mais aussi plusieurs monuments historiques et deux cités remarquables dont le célèbre village de Rochefort-en-Terre étaient menacés.

La cour reconnaît et confirme le caractère sensible de la zone. Mais elle tempère son appréciation à l’aide d’un critère d’intensité de l’atteinte en jugeant, au vu des photomontages et du vidéo-montage produits et dont l’inexactitude n’est pas démontrée, que « les visibilités ou co-visibilités qui subsistent ne sont pas suffisamment prégnantes » pour que les intérêts mentionnés par le code de l’environnement soient considérés comme effectivement atteints.

La solution laisse à craindre une certaine tolérance juridictionnelle s’agissant de l’appréciation de l’impact des parcs éoliens sur les sites et paysages, alors qu’elle est adoptée par la cour dans l’une des premières affaires jugées en premier et dernier ressort en application du décret n° 2018-1054 du 29 novembre 2018. L’essentiel de la problématique reposera sur les études visuelles et leurs éventuelles remises en causes par contre-expertises [6].

Nantes, 13 mars 2020 : attention à l’étendue des pouvoirs du président d’association habilité à ester en justice !

Cette affaire est un cas de contestation très particulier : en effet, une association locale avait entendu attaquer non pas une autorisation explicite mais une décision retenant un site d’implantation de parc éolien maritime qui aurait été « révélée » par des arrêtés ministériels pris dans le cadre de l’étude de l’offre d’une société d’exploitation.

La Cour a cependant relevé que l’association requérante, si elle avait certes habilité son président à ester en justice, son conseil d’administration avait néanmoins limité ce pouvoir aux actions en annulation des arrêtés ministériels stricto sensu et non de la décision sous-jacente qu’ils pouvaient révéler.

Les juges ont considéré au surplus que ces arrêtés ne révélaient pas, au fond, de véritable décision de retenir le site d’implantation litigieux : il s’agissait uniquement, dans le cadre de la procédure d’appel d’offre prévue dans le code de l’énergie, de définir une « zone propice d’implantation » au sein de laquelle un site pourrait alors être ultérieurement retenu pour un projet qui serait par conséquent soumis à autorisation administrative [7].

Conseil d’Etat, 13 mars 2020 : la portée relative des insuffisances de l’étude d’impact sur l’état initial du site et son environnement.

Le Conseil d’État a, dans cette affaire, annulé une décision de la cour administrative d’appel de Bordeaux qui avait notamment jugé insuffisante l’étude d’impact ayant conduit à l’autorisation d’un projet éolien dans la Vienne.

Rappelons que l’étude d’impact peut en effet entraîner l’annulation de l’autorisation administrative pour vice de procédure dans la mesure où les inexactitudes, omissions ou insuffisances qui affectent le dossier de demande d’autorisation ont eu pour effet de nuire à l’information complète de la population, ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative : jurisprudence Ocréal, rappelée dans notre précédente chronique Veille de jurisprudence éolienne (janvier 2020) : précisions sur l’appréciation de l’insertion paysagère et de l’impact sur l’avifaune. Par Théodore Catry, Avocat.

Dans cette affaire, la Cour s’était pourtant livrée à une analyse très poussée des données fournies par l’étude quant à l’impact du projet sur les monuments et sites alentours. Les juges, sur conclusions également très critiques du rapporteur public, avaient relevé plusieurs lacunes et incohérences s’agissant de l’analyse de l’impact du projet sur plusieurs monuments historiques.

Mais le Conseil d’Etat a semble-t-il jugé cette appréciation trop sévère et a, par un raisonnement beaucoup plus succinct, estimé que la cour avait dénaturé les pièces du dossier en estimant que ces erreurs avaient pu nuire à l’information complète de la population ou influencer la décision de l’administration.

La juridiction suprême semble adresser ici un reproche méthodologique : plutôt que de pointer, comme l’a fait la cour, l’imprécision des données de l’étude, elle invite à apprécier - et pourrait-on dire s’en contenter - les conclusions de l’analyse, aussi incertaines soient-elles. En l’occurrence, dès lors que les impacts et covisibilités étaient relevés, même en des termes parfois très vagues (covisibilité « possible » ou encore « impact moyen ou fort »), qu’importait donc que l’étude manque de développements et de photomontages pour apprécier la pertinence du diagnostic : elle n’aurait été remise en cause que si l’approfondissement de l’analyse aurait conduit à un diagnostic différent [8].

Notes :

[1Référence de la décision : CE, 5 février 2020, 425451, Association "Des évêques aux cordeliers" et autres.

[2Référence de la décision : CAA Lyon, 6 février 2020, 18LY00015.

[3Référence de la décision : CAA Bordeaux, 18 février 2020, n° 18BX00738.

[4A comparer également avec CAA Bordeaux, 10 mars 2020, 17BX03031, pour un projet présentant un impact visuel significatif depuis de nombreux sites pyrénéens d’Ariège.

[5Référence des décisions : CAA Douai, 1ère chambre, 24 février 2020, 18DA02221, 18DA02155, 18DA02208 ; CE 11 mars 2020, 423164.

[6Références de la décision : CAA Nantes, 28 février 2020, 19NT00588.

[7Référence de la décision : CAA Nantes, 13 mars 2020, 19NT01715.

[8Référence de la décision : CE, 13 mars 2020, 414032.

Théodore Catry
Avocat en Droit public, Urbanisme et Protection du Patrimoine

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