Les zones de mouillages et d’équipements légers (ZMEL) semblent avoir le vent en poupe pour lutter contre les mouillages illégaux sur le domaine public maritime, sans avoir à envisager la création ou l’extension d’un port de plaisance. Dans les zones sensibles sur le plan environnemental et très fréquentées (notamment en saison estivale), elles peuvent être également perçues comme une alternative préférable à une réglementation de police trop restrictive...
De l’autorisation domaniale...
Aux termes de l’article L. 2124-5 du Code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP), "Des autorisations d’occupation temporaire du domaine public peuvent être accordées à des personnes publiques ou privées pour l’aménagement, l’organisation et la gestion de zones de mouillages et d’équipement léger lorsque les travaux et équipement réalisés ne sont pas de nature à entraîner l’affectation irréversible du site" [1].
Sur le plan procédural, un projet de ZMEL localisé dans l’aire d’un parc naturel marin devra être soumis à l’avis de l’Office français de la biodiversité (OFB) ou, par délégation, du conseil de gestion du parc. Il s’agira d’un avis conforme dès lors que le projet en cause sera "susceptible d’altérer de façon notable le milieu marin", aux termes de l’article L. 334-5 du Code de l’environnement.
Au respect de la loi littoral.
L’ancrage domanial de la procédure de création des ZMEL ne doit pas cependant occulter l’importance de la loi Littoral du 3 janvier 1986 en la matière. A l’aube de son quarantenaire, il est en effet essentiel d’attirer l’attention sur le respect des règles gouvernant les espaces remarquables du littoral au sens de l’actuel article L. 121-23 du Code de l’urbanisme : "Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l’occupation et à l’utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques".
Le champ d’application de ces dispositions protectrices n’est pas uniquement terrestre ; des espaces remarquables peuvent être identifiés en mer côtière, dès lors que l’on se situe à une distance raisonnable des côtes [2]. Précisément, les ZMEL n’échappent pas à cette protection majeure de la loi Littoral, dès lors qu’elles sont envisagées au sein d’un espace considéré comme remarquable du littoral. L’hypothèse n’est pas d’école, de la Méditerranée à la mer du Nord, en passant par les îles (entre autres) de la façade atlantique... Nombre d’espaces côtiers constituent bien des sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, surtout lorsque l’espace d’implantation de la ZMEL cumule les protections environnementales (site classé, zone Natura 2000, ZNIEFF, etc...).
Le Conseil d’Etat, dans un arrêt remarqué du 5 février 2025 rendu à propos de la passe de Bagaud à Port-Cros [3], a bien précisé aux juges du fond que les ZMEL n’échappaient pas à la législation sur les espaces remarquables : l’autorisation d’occupation temporaire du domaine public maritime "ayant la nature d’une décision relative à l’occupation et à l’utilisation du sol au sens des dispositions de l’article L. 121-23 du code de l’urbanisme, elle doit en outre, lorsque la zone de mouillages et d’équipements légers est comprise dans l’un des espaces et milieux à préserver (...), respecter les dispositions du code de l’urbanisme applicables à ces décisions".
Dans la mesure où seuls des aménagements légers peuvent être admis en espace remarquable du littoral au sens de l’article R. 121-5 du Code de l’urbanisme, la question est de savoir si une ZMEL est susceptible, juridiquement, de passer pour un aménagement léger. À ce sujet, la Cour administrative de Marseille a récemment rendu une décision qui n’est pas sans intérêt, toujours à propos de l’affaire de la passe de Bagaud [4]. Elle estime que "Ces aménagements relèvent par ailleurs d’équipements d’intérêt général nécessaires à la préservation des milieux au sens des dispositions de l’article R. 121-5 du code de l’urbanisme compte-tenu de la dégradation observée sur le milieu marin du fait de sa fréquentation". La Cour considère, autrement dit, que les ZMEL peuvent être assimilées à des "équipements d’intérêt général nécessaires à la sécurité des populations et à la préservation des espaces et milieux", sur le fondement du 6° de l’article R. 121-5 du Code de l’urbanisme (issu du décret n° 2019-482 du 21 mai 2019) [5].
Des projets sous surveillance.
Si l’argumentaire de la Cour de Marseille n’est pas dénué de pragmatisme, face à la difficile régulation des nombreux usages de la mer côtière, il est tout à fait certain qu’une ZMEL doit néanmoins présenter le caractère d’un aménagement léger , dès lors que s’appliquent les prescriptions de l’article L. 121-23 du Code de l’urbanisme.
Est-ce bien toujours le cas ? Le juge administratif exercera un contrôle vigilant, dans le cadre d’un recours contre une autorisation domaniale par exemple. Dans cette affaire méditerranéenne (Port-Cros), il s’agissait -tout de même- de "la mise en place de 68 bouées d’amarrage". Toutefois, on peut se montrer circonspect devant des projets de ZMEL de plusieurs centaines de places de mouillage, localisées au cœur d’espaces dont on pourra (très) difficilement contester le caractère remarquable au sens de la loi Littoral. Une répartition en plusieurs sites [6] pourrait-elle emporter la conviction du juge quant à la qualification "d’aménagement léger" ? Rien n’est moins sûr, au regard de la fermeté de la jurisprudence relative au noyau dur de la loi Littoral.
Quoi qu’il en soit, la procédure de création des ZMEL ne saurait constituer une stratégie de contournement crédible des impératifs de la loi du 3 janvier 1986 et certains projets locaux devront parfois être revus (y compris, le cas échéant, les infrastructures prévues à terre)...
