Pour qu’une personne qui offre de son temps bénévolement puisse bénéficier du statut de collaborateur du service public, il faut qu’elle remplisse plusieurs conditions cumulatives (I). L’encadrement de ces collaborateurs n’est, en principe, soumis à aucune obligation par la personne publique. Toutefois, il est possible de prévoir un encadrement de leur intervention dans un but probatoire, afin de prouver l’existence d’une collaboration et les missions effectuées (II). Enfin, cette qualification revêt une importance particulière, car elle leur permettrait aux bénévoles reconnus collaborateurs d’obtenir une protection juridique pour les dommages subis ou occasionnés lors de leurs interventions, par la personne publique qui a recours à leurs services (III).
I. La qualification des bénévoles en collaborateur du service public.
La notion de bénévole n’est pas définie par la réglementation. Toutefois, selon l’avis du Comité économique et social du 24 février 1993 :
« Est bénévole toute personne qui s’engage librement pour mener une action non salariée en direction d’autrui, en dehors de son temps professionnel et familial ».
La notion de bénévole a été rattachée à la notion de collaborateur occasionnel du service public par la jurisprudence administrative sous réserve de conditions [1]. Cette notion de collaborateur occasionnel a été développée afin de garantir une protection juridique aux bénévoles amenés à collaborer à une mission de service public.
En l’espèce, comme expliqué ci-après, les bénévoles concernés remplissent l’ensemble des conditions pour être qualifiés de collaborateur occasionnel du service public, à savoir :
A) La collaboration doit être utile à un service public,
B) La collaboration doit être réelle et active,
C) La collaboration doit être sollicitée ou acceptée par l’administration,
D) L’absence de rémunération (en dehors certains cas spécifiques).
A) La collaboration doit être utile à un service public.
Concrètement, l’intervention des bénévoles doit être utile [2] et concerner un service public.
Cette utilité doit donc s’apprécier au regard de l’action réelle du bénévole pour le fonctionnement du service public.
Pour exemple, peut être considérée comme une collaboration utile, l’intervention d’une association dont l’organe dirigeant était sous l’autorité française et qui apprend une langue étrangère dans une école étrangère [3].
Peut également constituer une collaboration utile le fait que des parents d’élève interviennent de façon à réparer le muret d’une école sans demande préalable de la commune [4].
B) La collaboration doit être réelle et active.
Toute qualification de collaborateur occasionnel du service public repose sur une collaboration réelle, il faut donc que cette action soit matériellement caractérisée [5].
Cela permet de limiter le nombre de collaborateurs et d’éviter une collaboration passive des bénévoles.
C) La collaboration doit être sollicitée ou acceptée par l’administration.
Sans acceptation ou sollicitation (hors cadre d’urgence), la personne intervenante ne peut prétendre à la qualification de collaborateur du service public [6].
Concrètement, l’administration doit avoir demandé ou accepté l’action du bénévole (v. p. ex., à propos de la sollicitation d’un parent d’élève par une institutrice pour accompagner et encadrer des élèves [7]).
Étant précisé que le juge administratif est relativement souple quant à la forme que doit prendre la sollicitation ou cette acceptation [8].
D) L’absence de rémunération.
Sauf dispositions législatives ou règlementaires (par exemples les experts des tribunaux judiciaires), le collaborateur occasionnel ne saurait être rémunéré [9]. Dans un sens, c’est ce critère qui permet par ailleurs de le différencier avec un agent du service public.
Une fois l’identification du collaborateur du service public pouvant être établie, il convient de s’intéresser à l’encadrement qui peut être mis en place lors de son intervention.
II. Sur l’établissement d’une convention.
Madame Amélie De Montchalin, ministre de la Transformation et de la fonction publique, a pu apporter des précisions sur l’encadrement de la relation entre l’administration et les collaborateurs occasionnels du service public, lors de la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi conformant le respect des principes de la République, le 11 janvier 2021 (rapport n°25) :
« S’agissant des collaborateurs occasionnels du service public, leurs relations avec l’administration ne sont pas encadrées par un contrat, et leurs activités sont ponctuelles. Si elles acquièrent un caractère régulier, elles font l’objet d’un contrat […]. La jurisprudence à leur sujet est claire. Il s’agit d’une activité ponctuelle, volontaire et bénévole - aucune rémunération n’y est attachée, et très peu bénéficient d’un défraiement ».
Concrètement, aucune obligation légale n’impose la signature d’une convention entre l’administration et une personne pour qu’elle puisse bénéficier de la qualification de collaborateur occasionnel du service public. Le juge vérifie les conditions énoncées en première partie indépendamment de la signature d’une convention.
Toutefois, le recours à une convention présente l’avantage :
- D’encadrer strictement l’intervention du bénévole (durée de la collaboration, lieu et horaire d’intervention, nature des missions, etc.) ;
- De rappeler le régime applicable (absence de rémunération, les conditions des garanties de la collectivité au profit de bénévole en cas de dommage subi ou occasionné) ;
- D’établir sans contestation possible l’existence de la collaboration (sollicitation ou acceptation de l’administration, service public en cause, utilité de l’intervention).
En l’absence de convention, la collaboration peut néanmoins être encadrée sous une autre forme (exemple : courriel qui précise les missions, leur encadrement et la sollicitation de l’administration de ces bénévoles).
III. Sur les garanties dont bénéficient les bénévoles.
Parce que le collaborateur occasionnel ou bénévole du service public donne de son temps à la collectivité publique, qu’il concourt à une mission de service public, il doit être protégé par la personne publique.
Ainsi, et à l’instar des agents publics, il est de jurisprudence constante de considérer que les préjudices subis ou occasionnés par le collaborateur occasionnel du service public sont pris en charge par la personne publique bénéficiant de son action, sur le fondement de sa responsabilité sans faute [10].
Le collaborateur bénéficie d’ailleurs, sauf faute personnelle détachable de sa collaboration, de la protection fonctionnelle de la collectivité contre les attaques ou les mises en cause dont il peut faire l’objet dans le cadre de l’exercice de son intervention [11].
De ce fait, une couverture assurantielle adéquate est essentielle pour la personne publique, en cas de recours à des collaborateurs occasionnels du service public.