Urbanisme : panorama 2023 de la jurisprudence administrative.

Par Pol-Emmanuel Grenet, Avocat.

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L’année 2023 a été extrêmement riche en matière de jurisprudences relatives au droit de l’urbanisme. Pièces complémentaires, droit de préemption, procédure de mise en conformité, etc. Le présent article s’attache à compiler les 23 principales jurisprudences établies ou précisées au cours des 365 derniers jours.
Top départ.

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Annulation d’un refus et modification du projet initial.

Le Conseil d’État précise que les dispositions de l’article L600-2 du Code de l’urbanisme doivent être interprétée strictement. Ainsi, après l’annulation d’un premier refus d’autorisation d’urbanisme, une demande de modification de projet allant au-delà d’ajustements ponctuels ne peut être considérée comme une confirmation de la demande d’autorisation initiale. Une telle demande doit être traitée comme un nouveau projet, et son évaluation ne peut donc se baser pas sur les règles en vigueur lors du refus initial, mais sur celles applicables à la date de la nouvelle demande. Le porteur de projet ne manquera donc pas de s’interroger sur la viabilité du maintien de son projet initial.

Conseil d’État, 6/5 CR, 14 décembre 2022, Société Eolarmor, n° 448013, Publié au recueil Lebon.

Demande de pièces complémentaire illégale et autorisation d’urbanisme tacite.

Le Conseil d’État retient que la demande illégale visant à solliciter une pièce non requise par le Code de l’urbanisme n’affecte pas le délai d’instruction. Or, dans la majorité des cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à la fin dudit délai. En conséquence, une décision implicite de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite peut tout à fait intervenir à l’échéance du délai d’instruction, indépendamment de l’éventuelle demande illégale et sans que celle-ci puisse s’y opposer. En cas de doute, l’administration et le porteur de projet ne manqueront donc pas de solliciter l’analyse éclairée de leur conseil juridique préféré.

Conseil d’État, Section, 9 décembre 2022, Commune de Saint-Herblain, n° 454521, Publié au recueil Lebon.

Mise en conformité et démolition.

Lorsque des travaux soumis à un permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir, déclaration préalable ou dispensés de formalités ont été entrepris ou exécutés de manière irrégulière, l’autorité compétente peut, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale, indépendamment des poursuites pénales possibles, mettre en demeure l’intéressé de mettre en conformité la construction, l’aménagement, l’installation ou les travaux en cause avec les dispositions enfreintes, y compris, si nécessaire, en sollicitant les démolitions requises. La démolition entre donc bel et bien dans le champ d’application de l’article L481-1 du Code de l’urbanisme ! Pour rappel:cette mise en demeure peut également être assortie d’une astreinte, prononcée dès le début ou après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, en cas de non-conformité et toujours après invitation de l’intéressé à présenter ses observations. +1 point pour la procédure de mise en conformité.

Conseil d’État, 1/4 CR, 22 décembre 2022, Commune de Villeneuve-lès-Maguelone, n° 463331, Publié au recueil Lebon.

Droit de préemption et principe de laïcité.

Le Conseil d’État clarifie les conditions de légalité de l’exercice du droit de préemption en tenant compte du principe de laïcité dans le contexte de la réalisation d’un équipement collectif à vocation cultuelle. Le principe constitutionnel de laïcité n’empêche pas l’édiction d’une décision de préemption, pour la réalisation d’un tel équipement, à condition qu’elle respecte le principe de neutralité envers les cultes et le principe d’égalité. Une telle décision ne constitue pas en soi une aide à l’exercice d’un culte interdite par la loi de 1905 sur la séparation des Églises et de l’État.

Cependant, sauf dérogation à la loi de 1905, la mise en œuvre d’un tel projet doit s’effectuer sans libéralité, excluant ainsi toute forme d’aide directe ou indirecte à un culte.

Conseil d’État, 1/4 CR, 22 décembre 2022, Commune de Montreuil, n° 447100, Aux Tables.

Qualité pour agir et droit de propriété.

Selon l’article L600-1-2 du Code de l’urbanisme, seules les personnes physiques ou morales justifiant de leur qualité d’occupant régulier ou de propriétaire d’un bien immobilier directement affecté par le projet d’urbanisme en cause peuvent contester une telle décision. Ainsi, une personne qui n’atteste ni d’un acte de propriété, ni d’une promesse de vente, ni d’un contrat préliminaire conforme à l’article L261-15 du Code de la construction et de l’habitation, ne démontre pas, en principe, un intérêt suffisant pour demander l’annulation de ladite décision. Toutefois, son intérêt à agir peut éventuellement être retenu si elle peut sérieusement revendiquer la propriété du bien en question devant le juge compétent. Les requérants ne manqueront donc pas de s’interroger sur la réalité de leur qualité leur conférant intérêt à agir.

Conseil d’État, 6/5 CR, 25 janvier 2023, Société Touche Automobiles, n° 445937, Aux Tables.

Modification spontanée d’une autorisation d’urbanisme et cours de l’instance.

Le Conseil d’État précise qu’aucune condition de forme ni de délai ne peut être opposée aux parties à une instance dirigée contre un permis initial lorsqu’elles contestent un permis modificatif intervenu spontanément en cours d’instance. Selon l’article L600-5-2 du Code de l’urbanisme, les parties à une instance portant sur un recours dirigé contre le permis de construire, de démolir ou d’aménager initialement délivré, ou contre la décision de non-opposition à déclaration préalable initialement obtenue, sont également recevables à contester la légalité d’un permis modificatif, d’une décision modificative ou d’une mesure de régularisation intervenue au cours de cette instance, et ce tant que le juge n’a pas statué au fond. Cette recevabilité est accordée sans condition de forme ni de délai, pourvu que les modifications leur aient été communiquées. CQFD.

Conseil d’État, 1/4 CR, 1er février 2023, M. et Mme F… et autres, n° 459243, Aux Tables.

Intérêt à agir à l’encontre du seul permis modificatif.

Le Conseil d’État retient que, conformément à l’article L600-1-2 du Code de l’urbanisme, tout requérant qui forme un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire doit préciser l’atteinte qu’il invoque, démontrant ainsi un intérêt légitime. Cet intérêt, dans le cas d’un recours introduit contre un permis modificatif après l’épuisement des voies de recours contre le permis initial, doit être évalué en fonction des seules modifications apportées par le permis modificatif au projet de construction initialement autorisé. La sécurité juridique du projet validé est ainsi préservée.

Conseil d’État, 6/5 CR, 17 février 2023, Mme R… et autres, n° 454284, Aux Tables.

Cristallisation des moyens à l’encontre d’un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale.

Le Conseil d’État retient que la cristallisation des moyens, selon les articles L425-4, L600-13 et R600-5 du Code de l’urbanisme, s’applique au recours contre un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale lorsque ledit recours est engagé par une personne mentionnée à l’article L752-17 du Code de commerce (tout professionnel dont l’activité, exercée dans les limites de la zone de chalandise définie pour chaque projet, est susceptible d’être affectée par le projet ou toute association les représentant). +1 point pour le mécanisme de cristallisation.

Conseil d’État, 1/4 CR, 4 avril 2023, Société Distribution Casino France, n° 460754, Publié au recueil Lebon.

Mise en conformité administrative et changement de destination.

Le Conseil d’État précise la notion de travaux au sens de l’article L481-1 du Code de l’urbanisme, dans le contexte d’un litige sur le changement de destination de locaux utilisés par des commerces et désormais destinés à la réception et au stockage de marchandises pour leur livraison par bicyclette. Ainsi, les procédures administratives de mise en conformité s’appliquent à l’ensemble des opérations soumises à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensée, à titre dérogatoire, d’une telle formalité dès lors qu’elles ont été entreprises ou exécutées irrégulièrement. Les simples changements de destination entrent donc dans le champs d’application de ces dispositions. +1 point pour la procédure de mise en conformité.

Conseil d’État, 6/5 CR, 23 mars 2023, Ville de Paris, n°468360, Publié au recueil Lebon.

Absence d’étude d’impact et conditions de la suspension.

Le Conseil d’État retient que lorsqu’un moyen, fondé sur l’absence d’étude d’impact, est soulevé dans une demande de suspension d’une autorisation d’urbanisme, le juge des référés peut accéder à une telle demande dès lors qu’il constate cette absence, sans vérifier la condition d’urgence et même si le requérant n’invoque pas l’application des dispositions de l’article L122-2 du Code de l’environnement.

Toutefois, une telle demande de suspension ne demeure recevable que jusqu’à l’expiration du délai fixé pour la cristallisation des moyens, indépendamment des constatations du juge sur l’absence d’étude d’impact et des délais accordés pour régulariser ce vice. Un partout : balle au centre.

Conseil d’État, 2/7 CR, 17 avril 2023, Commune de Mérignac et Société Stade nautique Mérignac, n° 468789, Aux Tables.

Pas de régularisation sans décision.

Le Conseil d’État retient que la régularisation d’une autorisation d’urbanisme, en vertu de l’article L600-5-1 du Code de l’urbanisme, ne peut se faire uniquement sur la base du fait que le vice ayant entraîné le sursis à statuer résulte de la méconnaissance d’une règle d’urbanisme devenue obsolète. Il demeure donc nécessaire que le bénéficiaire de l’autorisation initiale notifie au juge une décision individuelle émanant de l’autorité administrative compétente et constituant une mesure de régularisation.

Autrement dit, la simple obsolescence de la règle d’urbanisme méconnue ne suffit pas à régulariser l’autorisation en question. Juger l’administration, c’est encore administrer ? Vous avez trois heures.

Conseil d’État, 10/9 CR, 4 mai 2023, Société Octogone, n° 464702, Publié au recueil Lebon.

Opposabilité du cahier des recommandations architecturales.

Le Conseil d’État retient que le règlement d’un plan local d’urbanisme (PLU) peut renvoyer à un « cahier de recommandations architecturales » adopté selon les mêmes procédures, mais qu’un tel document ne peut être opposé aux demandes d’autorisation d’urbanisme que s’il est expressément référencé dans le règlement et se limite à expliciter ou préciser des règles déjà présentes dans ce dernier. Recommander, c’est encore réglementer ? Vous avez trois minutes.

Conseil d’État, 6/5 CR, 2 juin 2023, Société civile immobilière du 90/94 avenue de la République, n° 461645, Publié au recueil Lebon.

Notion d’agglomération ou de village existant.

Le Conseil d’État précise que la nature de l’opération foncière à l’origine de la création d’un secteur déjà urbanisé, comme un lotissement, n’a pas d’impact sur la qualification d’agglomération ou de village existant au sens de l’article L121-8 du Code de l’urbanisme. Selon cet article, les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec des secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions. Autrement dit, la nature de l’opération foncière n’est pas déterminante, et un projet de construction en continuité avec un secteur urbanisé issu d’un lotissement peut être autorisé si le nombre et la densité des constructions de ce lotissement sont suffisamment significatifs pour caractériser une agglomération ou un village existant. Des mots en quête de sens.

Conseil d’État, 1/4 CR, 12 juin 2023, Société Bouygues Immobilier, n° 459918, Aux Tables.

Droit de préemption urbain et logements sociaux.

Le Conseil d’État retient que la réalisation d’un projet de logements mixtes, sociaux et non sociaux, constitue la mise en œuvre d’une politique locale de l’habitat, répondant ainsi aux objectifs définis à l’article L300-1 du Code de l’urbanisme. Cela demeure valide même si la commune a déjà atteint ses objectifs en termes de logements sociaux, car ceux-ci sont des seuils à atteindre et non des plafonds. Les collectivités peuvent donc exercer le droit de préemption urbain dans ce contexte, en justifiant la réalité d’un projet d’aménagement répondant aux objectifs de l’article L300-1, même si les caractéristiques précises du projet ne sont pas définies à ce stade mais pour autant que la nature du projet soit explicitée dans la décision de préemption.

L’exercice de ce droit doit également servir un intérêt général suffisant, en considération des caractéristiques du bien et du coût prévisible de l’opération. Bref, un plancher n’est pas un plafond.

Conseil d’État, 1/4 CR, 30 juin 2023, Société MJ Développement - Immobilier et Investissement, n° 468543, Aux Tables.

Réexamen et permis tacite.

Le Conseil d’État retient que l’injonction donnée par une ordonnance du juge des référés suspendant l’exécution d’un refus de permis de construire et enjoignant à l’administration de réexaminer la demande ne déclenche pas de délai susceptible de générer une autorisation tacite. En effet, en principe, un délai de nature à faire naître une autorisation tacite ne commence à courir qu’à dater du jour de la confirmation de sa demande par l’intéressé.

Conseil d’État, 1/4 CR, 20 juillet 2023, Société Développement d’études foncières et immobilières, n° 467318, Aux Tables.

Annulation d’un permis et refus subséquent.

Le Conseil d’État retient que l’autorité de chose jugée attachée à un jugement définitif annulant un permis de construire empêche, en l’absence de modification de la situation juridique ou factuelle, l’annulation d’un refus opposé, pour le même motif, à une demande de permis ayant le même objet. Même si la légalité du refus de permis est évaluée à la date de son édiction, le juge administratif doit reconnaître l’autorité de la chose jugée liée à l’annulation juridictionnelle définitive du permis de construire ultérieurement délivré, dès lors que ce refus est fondé sur le même motif ayant justifié l’annulation du permis initial. Autorité de la chose jugée.

Conseil d’État, 10/9 CR, 21 septembre 2023, Société Alpes Constructions Contemporaines, n° 467076, Publié au recueil Lebon.

Hébergement d’urgence et politique locale de l’habitat.

Le Conseil d’État retient que le projet de réalisation de logements destinés à l’hébergement de personnes déplacées en provenance d’Ukraine peut être considéré comme relevant d’une politique locale de l’habitat et constituant une action ou une opération d’aménagement conforme à l’article L300-1 du Code de l’urbanisme.

Conseil d’État, 1/4 CR, 13 octobre 2023, Commune de Cannes, n° 468694, Aux Tables.

Majoration de délai infondée et permis tacite.

Le Conseil d’État précise que le retard ou l’absence de motivation d’une majoration du délai d’instruction d’une demande d’autorisation d’urbanisme, en l’absence des motifs prévus par le Code de l’urbanisme, n’empêche pas la formation d’une décision implicite d’acceptation. Ceci étant, s’il appartient à l’autorité compétente d’établir qu’elle a procédé à la consultation ou mis en œuvre la procédure ayant motivé la prolongation du délai d’instruction, le bien-fondé de cette prolongation est sans incidence sur la légalité d’une décision refusant une autorisation d’urbanisme.

Autrement dit, seule l’irrégularité de la procédure de majoration peut aboutir au constat d’un permis tacite. Inversement, une procédure de majoration infondée mais régulière demeurera sans incidence sur la computation du délai d’instruction.

Conseil d’État, 2/7 CR, 24 octobre 2023, M. C…, n° 462511, Publié au recueil Lebon.

Conséquence du caractère non définitif de l’annulation d’un refus.

Le Conseil d’État rappelle que, en vertu de l’article L600-2 du Code de l’urbanisme, lorsqu’un refus de permis de construire ou une décision d’opposition à une déclaration préalable est annulé et que le pétitionnaire confirme sa demande dans les six mois suivant la notification de cette décision juridictionnelle, l’autorité administrative ne peut rejeter la demande ou opposer un sursis à statuer en se fondant sur des dispositions d’urbanisme postérieures à la date du refus annulé.

Cependant, le pétitionnaire bénéficie de manière définitive de cette protection si et seulement si l’annulation juridictionnelle du refus ou de l’opposition est devenue irrévocable. Autrement dit, si le jugement ou l’arrêt d’annulation fait l’objet d’un sursis à exécution ou est annulé ultérieurement, l’autorisation ainsi accordée peut être retirée dans un délai de trois mois à compter de la notification de la nouvelle décision juridictionnelle (sous réserve que les motifs de celle-ci ne s’y opposent pas et, naturellement, après avoir invité le pétitionnaire à présenter ses observations).

Enfin, en toute hypothèse, l’autorisation ainsi délivrée peut toujours être contestée par les tiers, sans que les termes du jugement ou de l’arrêt ayant annulé le refus ou la décision d’opposition puissent leur être opposés. Une autorisation d’urbanisme, c’est bien ; une autorisation d’urbanisme définitive, c’est mieux.

Conseil d’État, 10/9 CR, 13 novembre 2023, Commune de Saint-Didier-au-Mont-d’Or, n° 466407, Publié au recueil Lebon.

Médiation à l’initiative du juge et délais contentieux.

Le Conseil d’État précise que l’organisation d’une médiation à l’initiative du juge dans le cadre d’un différend lié à une autorisation d’urbanisme ne suspend ni le délai de recours contentieux ni le délai de saisine du juge en référé suspension. En effet, conformément à l’article L213-6 du Code de justice administrative, l’interruption des délais de recours s’applique uniquement à la médiation initiée par les parties avant la saisine du juge. Par conséquent, la médiation organisée à l’initiative du juge (par définition en cours d’instance) n’a pas d’effet interruptif sur le délai fixé par l’article L600-3 du Code de l’urbanisme pour saisir le juge des référés en vertu de l’article L521-1 du Code de justice administrative.

Conseil d’État, 10/9 CR, 13 novembre 2023, M. G…, n° 471898, Aux Tables.

Définition jurisprudentielle de l’extension d’une construction existante.

Le Conseil d’État retient que, en l’absence de précision contraire dans le PLU, la notion « d’extension d’une construction existante » doit être interprétée comme englobant un agrandissement de la construction existante qui présente, en plus d’un lien physique et fonctionnel avec elle, des dimensions inférieures à celle-ci. +1 point pour le lexique national d’urbanisme.

Conseil d’État, 1/4 CR, 9 novembre 2023, M. et Mme R…, n° 469300, Aux Tables.

Périmètre du lotissement.

Le Conseil d’État retient que la conformité aux règles d’urbanisme d’une construction existante sur un terrain déjà bâti, issu de la même division qu’un lotissement mais non inclus dans son périmètre, n’est pas requise pour la délivrance du permis d’aménager. L’évaluation de la conformité aux règles d’urbanisme d’un projet de constructions soumis à une demande de permis d’aménager pour un lotissement ne peut concerner que les terrains inclus dans le périmètre de ce lotissement.

Pour rappel, la division en propriété ou en jouissance d’une unité foncière est considérée comme un lotissement si au moins l’un des terrains issus de cette division est destiné à être bâti. En outre, le périmètre du lotissement peut comprendre un seul lot à bâtir ou inclure des parties déjà bâties de l’unité foncière, selon le choix du lotisseur. Le Conseil d’État précise donc également que le détachement d’un terrain supportant des bâtiments non destinés à être démolis, même avec une extension significative envisagée ou en cas de construction annexe, n’est pas considéré comme un opération de lotissement.

Conseil d’État, 1/4 CR, 29 novembre 2023, Association de défense de l’environnement du parc de Maisons-Laffitte ; n° 470788, Aux Tables.

Modification du projet en cours d’instruction.

Le Conseil d’État retient que, en l’absence de dispositions contraires dans le Code de l’urbanisme (coucou le législateur), un demandeur de permis de construire peut apporter des modifications à son projet pendant la phase d’instruction, tant que ces changements ne modifient pas fondamentalement la nature du projet. Ces modifications sont intégrées au dossier, et la demande ainsi modifiée n’a généralement pas d’incidence sur la date de naissance d’un permis tacite. Cependant, si les modifications nécessitent un examen supplémentaire, l’autorité compétente en informe le demandeur, précise la date limite pour une décision expresse, et considère la demande modifiée comme une nouvelle demande si aucune décision expresse n’est rendue. L’administration doit alors classiquement indiquer au demandeur les éventuelles pièces manquantes dans le délai d’un mois. +1 pour le contentieux des autorisations tacites.

Conseil d’État, 5/6 CR, 1er décembre 2023, Commune de Gorbio, n° 448905, Publié au Recueil.

Et dire que l’année n’est pas encore finie !

Pol-Emmanuel Grenet
Avocat au Barreau de Lyon
Cabinet UrbAura
www.urbaura-avocat.com

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