Selon une étude de l’Atelier parisien d’urbanisme (APR), parue en octobre 2024, rien qu’à Paris intra-muros, 230 immeubles ont été identifiés comme présentant des signes de fragilité importants, notamment concernant la sécurité des bâtiments et leur salubrité. Cela représente plus de 0,5% du parc immobilier parisien. Ce chiffre a de quoi faire frémir et pourtant cette problématique n’est en aucun cas nouvelle. En avril 2021, l’APR avait déjà produit un rapport faisant état de plus de 192 copropriétés dans une situation structurelle inquiétante. En Ile-de-France, les mises sous arrêté de péril d’immeubles sont pléthores et l’évacuation de bâtiments menaçants de s’effondrer font régulièrement la une des actualités. Plus largement, les villes de Marseille et de Lille ont également été citées (malheureusement) à ce titre, à la suite d’effondrements ayant causé le décès de plusieurs occupants. C’est en ce sens que le législateur a pris à bras-le-corps cette situation, tout d’abord par des mesures concrètes avec la loi du 9 avril 2024 visant à l’accélération et à la simplification de la rénovation de l’habitat dégradé et des grandes opérations d’aménagement, dite « Habitat dégradé » (Loi n°2024-322), mais également par une réflexion plus profonde sur la paupérisation des copropriétés avec la mise en place d’une commission d’enquête sénatoriale en février 2024, ayant débouché sur un rapport le 23 juillet 2024.
Le dépérissement de l’habitat n’est en aucun cas l’apanage du XXIᵉ siècle. Loin de là ! De tout temps, la question de la rénovation des bâtiments a été un enjeu majeur. Sans se lancer dans un chronophage récit exhaustif de l’histoire des transformations urbaines, le XIXᵉ, sous l’égide de Napoléon III et du Baron Haussmann, est un exemple parfaitement adapté pour illustrer de la réflexion quant à la rénovation d’un environnement dégradé. A cette époque, c’est plus de 60% de l’habitat parisien qui avait été transformé pour résoudre des problématiques de salubrité et de sécurité, certaines constructions datant du Moyen Âge. Aussi, la situation actuelle n’est pas nouvelle et constitue une récurrence dans la gestion urbanistique.
Ce qui est en revanche nouveau, ce sont évidemment les facteurs de cette dégradation et les outils à mettre en œuvre pour les traiter. Contrairement au XIXᵉ, la paupérisation des copropriétés ne dépend pas simplement de la nature historiquement ancienne des constructions. De même, le remède ne peut consister en la rénovation intégrale du parc urbain. Tout d’abord, parce que celui-ci a bien explosé depuis le Baron Haussmann, puis, l’enjeu concerne justement des constructions récentes qui doivent désormais faire face à des contraintes plus seulement de construction mais également environnementales. De ce fait, la réflexion engagée par les pouvoirs publics est nécessairement expérimentale et nécessitera un temps long pour en analyser l’impact.
I. Comment se traduit la paupérisation des copropriétés en 2024 ?
C’est naturellement cela qui nous intéresse. Et le rapport de la commission d’enquête, publié en juillet 2024, est éclairant sur les facteurs qui induiraient le phénomène actuel de paupérisation des copropriétés. Ce travail des sénateurs a été particulièrement rigoureux en ce qu’il a conjugué non seulement la tenue d’une quinzaine de séances plénières et une consultation citoyenne, mais également des déplacements sur place, notamment dans le Pas-de-Calais, la Seine-et-Marne et l’Essonne. En voici les conclusions.
Qu’entend-on par paupérisation des copropriétés ? Pour comprendre ce processus, la commission d’enquête s’est fondée sur des critères objectifs et statistiques. Ainsi, sur les 888.000 copropriétés recensées auprès des Registres nationaux (RNIC), communaux (Filocom) et des organismes du logement et l’habitat (Anah et CEREMA), 300.000 ne sont pas immatriculées. Ajoutons que plus de 200.000 copropriétés immatriculées seraient dépourvues de syndic, majoritairement représentées par des ensembles de petites ou moyennes tailles (copropriétés horizontales et immeubles entre 50 et 200 lots). Financièrement, la Banque des territoires a excipé près de 215.000 copropriétés ayant un montant d’impayés d’au moins 20% de leur budget annuel. De même que 90.000 copropriétés n’auraient pas approuvé leur budget depuis plus de deux ans. Cela représenterait 400.000 logements indignes et près d’un million de copropriétaires modestes et très modestes. Enfin, d’un point de vue environnemental, 35% des copropriétés auraient un DPE de classe F et G, et en Île-de-France, la moitié des logements indignes seraient en copropriété selon l’Anah.
Quelles sont les causes de la paupérisation des copropriétés ? Si les causes sont multifactorielles, elles résultent originellement de la dégradation du parc urbain. La commission d’enquête observe qu’« une copropriété ne naît pas fragile, elle le devient ». L’analyse consiste à présenter un cercle vicieux dans lequel les propriétaires ne sont plus en mesure d’assumer les coûts de rénovation relatifs au vieillissement de leur bâtiment ; ce dernier se dégrade de plus en plus ; il perd de la valeur immobilière ; les impayés poussent les copropriétaires à revendre à des accédants encore plus modestes ; eux non plus ne pourront pas assumer le coût des travaux…(etc).
Cette analyse doit à mon sens être complétée. Ajoutons donc plusieurs éléments. Tout d’abord, il faut comprendre que les contraintes financières imposées ab initio aux copropriétaires sont aujourd’hui exponentielles. Outre le vieillissement naturel des bâtiments anciens, les constructions nouvelles sont majoritairement édifiées à bas coût avec des matériaux peu qualitatifs, donc peu résistants, et ce, pour réduire les prix de vente et permettre une accession à des foyers plus modestes. Cela explique que dans le parc privé, qui accueille deux tiers des ménages situés sous le seuil de la pauvreté, la moitié d’entre eux sont propriétaires occupants. Ces primo-accédants sont dès lors confrontés suite à des travaux importants du fait de la dégradation prématurée de leur bâtiment et ne peuvent y faire face. C’est ainsi que dans plusieurs exemples, concernant notamment des grands ensembles, des immeubles pourtant récents se sont détériorés à une vitesse "grand V". De même, le rapport de la commission d’enquête fait état de la reprise de ces logements insalubres par des marchands de sommeils ou par des propriétaires encore plus modestes. Cependant, il convient également de citer bon nombre de cas où les logements ne trouvent pas preneurs et doivent être repris par la commune. Ainsi, on se place dans une situation où c’est l’organisme public qui doit endosser les coûts de la copropriété. Et, le cas échéant, un autre cercle vicieux entre en jeu car, pour assumer les financements, les impôts fonciers augmentent et ce sont donc les habitants, eux-mêmes propriétaires dans le bâtiment dégradé, qui se trouvent à nouveau concernés. Précisons enfin que les coûts sont amplifiés par les politiques environnementales actuelles qui (à juste titre), imposent des travaux de rénovation énergétiques.
En réalité, les pouvoirs publics peinent à détecter et prévenir les phénomènes de dégradation des copropriétés. La loi du 10 juillet 1965, pourtant refondée et modifiée à plusieurs reprises, présente toujours l’inconvénient d’imposer un cadre strict qui doit s’adapter autant aux petites copropriétés qu’aux grandes. La commission d’enquête a proposé à ce titre une étude comparée, notamment avec le droit californien qui a dû faire face également à la paupérisation de ses immeubles. Il en ressort la nécessité de prévoir un cadre juridique plus amovible qui varierait entre une gestion de copropriété comme une indivision, pour les petits ensembles, et une gestion plus proche de la société par action, pour les grands.
II. Quelles sont les nouvelles mesures pour lutter contre la paupérisation des copropriétés ?
Il en existe un panel très large. A titre liminaire, il faut noter les opérations de requalification des copropriétés dégradées (ORCOD) dont cinq sont d’intérêt national, les ORCOD-IN, et sur les plans financiers et du pilotage, le Plan initiative copropriétés (PIC) lancé en 2018 et mobilisant les grands acteurs du logement (Anah, ANRU, Procivis, CDC Habitat, Action Logement, USH, EPF) et doté de 3 milliards d’euros pour traiter un nombre limité de grands ensembles particulièrement en souffrance. Mais au-delà de ces grands plans et des initiatives locales, bon nombre de copropriétés fragilisées ne font l’objet d’aucun accompagnement. La raison est simple, le coût de ces opérations et leur durée (près de 20 ans pour remettre en état une copropriété en difficulté), restreignent leur utilisation. Alors, quels sont les autres outils ? Justement, la loi du 9 avril 2024 sur l’habitat dégradé a favorisé et amélioré les instruments existants.
L’amélioration du registre national d’immatriculation des copropriétés : c’est l’une des premières mesures que d’élargir les données recueillies par ce registre. Ainsi, la loi du 9 avril 2024 a modifié l’article L711-2 du Code de la construction et de l’habitation et contraint le syndic à transmettre les principales données concernant la copropriété afin de détecter de l’existence d’un phénomène de fragilisation. Devront dès lors être transmis : 1) la situation financière de la copropriété ; 2) les caractéristiques techniques de l’immeuble, notamment celles prévues dans les diagnostics obligatoires ; 3) aux services de l’Etat et aux collectivités territoriales de mettre en œuvre les dispositifs de repérage et d’accompagnement des copropriétés en difficultés ; 4) d’informer de l’existence d’un dépôt de plainte ou d’une condamnation sur le fondement de l’article 225-14 du Code pénal ou de l’article 3-4 de la loi du 6 juillet 1989 ou d’un refus d’autorisation préalable de mise en location d’un logement sur le fondement de l’article L635-3 du Code de la construction et de l’habitation, si le syndic en a connaissance.
La favorisation du recours à l’administrateur provisoire : pour faire face aux copropriétés en difficultés. S’agissant du mandataire ad hoc, la loi Habitat dégradé a ouvert le champ de l’article 29-1 de la loi du 10 juillet 1965. Désormais, l’article 29-1 (A) a ajouté deux hypothèses supplémentaires pour provoquer la désignation de ce mandataire : 1) lorsqu’à la clôture des comptes les impayés atteignent 25% des sommes exigibles en vertu des articles 14-1 et 14-2 et, même, 15% pour les copropriétés de plus de 200 lots ; 2) en l’absence de vote de l’assemblée générale sur l’approbation des comptes depuis au moins deux ans. De même, la loi du 9 avril 2024 a multiplié les acteurs pouvant requérir judiciairement la désignation d’un mandataire ad hoc, en cas d’inaction du syndic, à savoir : 1) des copropriétaires représentant ensemble au moins 15% des voix du syndicat ou le président du conseil syndical ; 2) un créancier lorsque les factures d’abonnement et de fourniture d’eau ou d’énergie ou de travaux ne sont pas payés depuis plus de 6 mois et le syndic a été mis en demeure préalablement ; 3) les organismes publics (Préfet, Procureur, Maire de la commune…). Enfin, la nouvelle loi prévoit une possibilité pour le Juge qui désigne le mandataire ad hoc de condamner le syndic à supporter tout ou partie des frais de l’administration provisoire si, après audition du syndic et du conseil syndical, il est démontré qu’il n’a pas déclenché la mesure de désignation alors même que les conditions de l’article 29-1 (A) se présentaient. Cette sanction me semble particulièrement sévère et peu applicable en pratique. En outre, elle pointe du doigt une profession qui, justement, devrait être revalorisée dans une volonté de redresser les copropriétés.
Notons que l’administration provisoire permet sur une durée de douze mois, prorogeable, de suspendre l’exigibilité des créances, autres que sociales et publiques, et les poursuites des créanciers. En outre, la loi Habitat dégradé a ajouté que les sommes perçues par l’administrateur provisoire et versées sur la Caisse des dépôts et consignations ne pourront faire l’objet d’aucune exécution forcée, de quelque nature qu’elle soit.
La facilitation de la procédure de carence : cette procédure, prévue à l’article L615-6 du Code de la construction et de l’Habitation permet au Maire d’une commune, en cas d’important déséquilibre financier du syndicat emportant un risque pour la santé et la sécurité des occupants de l’immeuble, de saisir un Juge pour faire désigner un expert qui conduira à l’expropriation des parties communes aux fins de réhabilitation des lieux ou de destruction partielle ou totale. La loi du 9 avril a posé une présomption de graves difficultés financières ou de gestion si le syndicat ne transmet pas, dans les deux mois de la demande, les documents nécessaires à l’expert. Ainsi, l’expropriation se trouve facilité et la pression repose désormais sur le syndicat des copropriétaires pour une prise en main de sa situation.
La mise en place de l’emprunt collectif obligatoire : il s’agit d’une mesure phare de la nouvelle loi qui complète les mécanismes déjà présents. Avant la loi du 9 avril 2024, il existait deux types d’emprunts collectifs pour permettre la réalisation de gros travaux dans les copropriétés : 1) un emprunt véritablement collectif, souscrit au nom du syndicat des copropriétaires et pour son compte, décidé à l’unanimité des voix de tous les copropriétaires [1] ; 2) un emprunt souscrit au nom du syndicat des copropriétaires au bénéfice des seuls copropriétaires décidant d’y participer et exclusivement pour le financement, soit de travaux régulièrement votés concernant les parties communes ou de travaux d’intérêt collectif sur des parties privatives, soit des actes d’acquisition conformes à l’objet du syndicat et régulièrement votés, ou encore, pour le préfinancement de travaux subventionnés [2].
C’est justement sur cet emprunt collectif que la loi du 9 avril 2024 est intervenue. En ajoutant les articles 26-9 à 26-14, elle a renversé l’emprunt collectif « à adhésion individuelle » existant et présentant le désavantage de nécessiter l’adhésion de beaucoup de copropriétaires pour parvenir à trouver un organisme prêteur intéressé, par un emprunt collectif « obligatoire ». Ce dernier instrument vise à considérer que les travaux d’intérêts collectifs ou de préfinancement pourront faire l’objet d’un emprunt, si celui-ci a été voté à la même majorité que les travaux, à charge pour le copropriétaire de solliciter son refus d’y prendre part, dans les deux mois à compter de la notification du procès-verbal de l’assemblée générale et de verser la totalité de sa quote-part de travaux dans les 6 mois. Ce nouveau type d’emprunt collectif dissuade dès lors les copropriétaires d’opter pour une solution de financement individuelle. En outre, la banque n’aura plus à opérer un contrôle de solvabilité de chaque copropriétaire mais bien seulement et exclusivement du syndicat des copropriétaires. Le syndic devra ainsi transmettre les informations, type de celles de l’Etat daté, à l’établissement bancaire. Ajoutons que ce mécanisme présente l’avantage de permettre la constitution d’un patrimoine d’affectation des sommes versées par l’organisme prêteur qui ne pourront être destinées qu’au financement des travaux et seront insaisissables.
En tout état de cause, l’amélioration des mesures existantes par la loi du 9 avril 2024 devrait produire son effet dans les prochaines années. Il est certain que ces nouvelles mesures visent à permettre de prévenir mais également de juguler le phénomène de paupérisation des copropriétés. Dans cet objectif, cette loi modifie également en profondeur le rôle du syndic.
III. Quelles sont les incidences des nouvelles mesures visant à lutter contre la paupérisation des copropriétés sur l’exercice de syndic ?
Dans sa mission de réhabilitation des copropriétés fragilisées, le législateur a nécessairement renforcé l’implication des acteurs de la copropriété et, en premier, le rôle du syndic. De ce fait, la loi du 9 avril 2024 sur l’Habitat dégradé a sans nul doute impacté sa mission.
Des obligations d’information renforcées : comme évoqué en supra, le syndic devra communiquer plus amplement sur l’état de l’immeuble qu’il gère. Notamment, la loi du 9 avril 2024 a enrichi les informations qu’il devra communiquer dans le cadre du Registre national des copropriétés. De même, il pourra être amené à présenter un diagnostic structurel à la demande de la Mairie, pour certains immeubles dont le contrôle pourrait être nécessaire de manière régulière (tous les 10 ans pour les immeubles anciens et 15 ans pour les constructions neuves), afin d’évaluer les éventuels risques quant à la solidité du bâtiment. Ajoutons également que sur l’emprunt collectif obligatoire, le syndic devra communiquer à l’organisme prêteur les informations nécessaires, suffisantes et proportionnées relatives au syndicat des copropriétaires pour apprécier la capacité d’emprunt du syndicat. Sur ce point, la loi du 9 avril 2024 doit faire l’objet d’un décret d’application permettant de fixer la condition de délivrance et le contenu de ces informations.
De nouvelles obligations financières : s’agissant toujours de l’emprunt collectif obligatoire, le syndic devra ouvrir un 3ᵉ compte séparé, uniquement dédié à accueillir les sommes versées par l’établissement de crédit et dont le déblocage ne pourra se faire que sur présentation des factures à la banque. Précisons que les sommes versées sur ce compte sont insalissables et ne pourront faire l’objet d’aucune mesure conservatoire. Toujours sur ces nouvelles obligations financières, avec la mise en place d’une saisie conservatoire avant-jugement, pour le recouvrement des charges [3], le syndic jouera un rôle primordial dans le suivi des impayés, cause prégnante de la dégradation des copropriétés, et dans la mise en œuvre de ce type de mesure dont il est le seul décisionnaire. Enfin, rappelons que dans l’application de l’article 29-1 (A), et la désignation d’un mandataire ad hoc, le syndic engage sa responsabilité s’il ne saisit pas le tribunal en cas de dépassant du seuil des impayés dans la copropriété ou d’absence d’approbation du budget depuis plus de deux ans.
Simplification de la gestion de la copropriété : notamment pour la possibilité pour le syndic de notifier ses correspondances par voie électronique uniquement. A cet effet, la loi Habitat dégradé a créé l’article 42-1 :
« Les notifications et les mises en demeure sont valablement faites par voie électronique.
Les copropriétaires peuvent, à tout moment et par tout moyen, demander à recevoir les notifications et les mises en demeure par voie postale.
Le syndic informe les copropriétaires des moyens qui s’offrent à eux pour conserver un mode d’information par voie postale ».
La consécration d’une nouvelle catégorie de syndic : le syndic d’intérêt collectif. Création majeure de la loi du 9 avril 2024, le nouvel article 18-3 prévoit désormais d’agrémenter certains syndics de la mention « syndic d’intérêt collectif », attestant « de la compétence de son bénéficiaire pour intervenir dans les copropriétés faisant l’objet des procédures ». l’agrément d’une durée de 5 ans sera délivré par le Préfet, selon les modalité fixées par un décret (à venir). Le syndic d’intérêt collectif est dès lors présumé compétent pour gérer les copropriétés pour lesquels un mandataire ad hoc a été désigné sur le fondement de l’article 29-1 (A). Il peut également, à la demande d’un administrateur provisoire désigné sur le fondement de l’article 29-1, assister ledit administrateur dans ses fonctions de gestion. Deux difficultés se posent toutefois sur cette nouvelle mesure. Premièrement, la désignation d’un administrateur provisoire ne fait pas cesser les fonctions du syndic existant. Aussi, la présence d’un syndic d’intérêt collectif risque de provoquer une concurrence déloyale. Secondement, les honoraires de ce syndic ad hoc, impliquant une charge de travail forcément plus chronophage du fait de la difficulté de gestion de la copropriété, inclura des honoraires plus élevés. Or, la copropriété est justement en difficulté. Le texte ne prévoit néanmoins pas de financement public…
En conclusion, les mesures mises en place par la loi du 9 avril 2024 et le rapport de la commission d’enquête du 23 juillet 2024 apparaissent comme des éléments nouveaux dans le traitement de la paupérisation des copropriétés. Il est certain que bien des remèdes ont d’ores et déjà été tentés en la matière. Toutefois, les propositions innovantes de ces deux textes pourraient, de manière optimiste, permettent une avancée dans les prochaines années.
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