Antennes relais : étapes d’implantation et droits des riverains.

Le présent article a pour objet de présenter les grandes étapes d’implantation d’une antenne relais (I) puis de rappeler les recours offerts aux riverains contre un projet potentiellement impactant pour leur cadre de vie (II).

I - Les étapes d’implantation d’une antenne relais.

Afin d’implanter une antenne relais, l’opérateur de téléphonie mobile est tenu de respecter différentes étapes :
1. La maîtrise foncière du terrain d’implantation,
2. La fourniture d’un dossier d’information en Mairie (DIM) destiné à l’information de la commune et du public,
3. La délivrance préalable d’un accord de l’ANFR,
4. La délivrance d’une autorisation d’urbanisme.

1. La maîtrise foncière du terrain d’implantation.

Afin d’être en mesure d’implanter une infrastructure d’antenne relais, l’opérateur doit préalablement assurer la maîtrise foncière du terrain soit en achetant la parcelle, soit en la louant auprès d’un propriétaire privé.

Il n’est pas rare non plus que les antennes soient implantées sur le domaine public ; dans ce cas une convention d’occupation du domaine public sera requise.

Par ailleurs, il convient de rappeler que tout acquéreur ou preneur d’un contrat de bail ou de réservation d’un terrain qui, sans être lui-même un opérateur de téléphonie mobile, destine ce terrain à l’implantation d’une antenne relais, doit en informer par écrit l’autorité compétente en matière d’urbanisme et joindre le mandat de l’opérateur de téléphonie mobile. Les travaux de construction de l’antenne ne peuvent débuter sans cette information préalable [1].

2. La fourniture d’un dossier d’information en Mairie (DIM).

Aux termes de l’article L34-9-1 du Code des postes et des communications électroniques :

« […] Toute personne souhaitant exploiter, sur le territoire d’une commune, une ou plusieurs installations radioélectriques soumises à accord ou à avis de l’Agence nationale des fréquences en informe par écrit le maire ou le président de l’intercommunalité dès la phase de recherche et lui transmet un dossier d’information un mois avant le dépôt de la demande d’autorisation d’urbanisme ou de la déclaration préalable, sauf accord du maire ou du président de l’intercommunalité sur un délai plus court […] ».

Ce texte a été précisé par un décret n° 2016-1211 du 9 septembre 2016.

Il s’infère de ces dispositions que l’opérateur de téléphonie mobile est tenu d’informer par écrit l’autorité compétente en matière d’urbanisme sur le territoire visé (la plupart du temps le Maire) de son intention d’implanter une antenne relais sur le territoire.

Cette information consiste notamment en un dossier d’information en mairie (DIM), qui doit être transmis 1 mois avant le dépôt de la demande d’autorisation d’urbanisme (sauf accord de l’autorité compétente sur un délai plus court).

Le dépôt d’un DIM est également exigé en cas de « modification substantielle » d’une antenne relais.

Le contenu du DIM est défini par l’arrêté ministériel du 12 octobre 2016. Si le Maire en fait la demande, le DIM doit comprendre une simulation de l’exposition aux champs électromagnétiques générée par l’installation et une justification du choix de l’opérateur de ne pas avoir recouru à une solution de partage d’une antenne dans les zones rurales.

Une fois le DIM réceptionné, le Maire doit (dans un délai de 10 jours) le mettre à disposition des habitants par tout moyen approprié. En revanche, le Maire a simplement la faculté de leur laisser la possibilité de formuler des observations ; en ce cas les remarques doivent être émises dans un délai de 3 semaines à compter de la mise à disposition du dossier.

Les règles d’information du public en matière d’implantation d’antennes relais apparaissent donc peu contraignantes :
 le dépôt d’un DIM intervient tardivement (un mois seulement avant le dépôt d’une demande d’autorisation d’urbanisme, et ce délai peut encore être réduit en accord avec le Maire), laissant peu de temps pour informer le public,
 l’exigence d’une simulation de l’exposition des riverains aux champs électromagnétiques est laissée à la discrétion du Maire, qui dispose de seulement 8 jours pour la solliciter,
 le Maire a l’obligation de mettre le DIM à disposition des habitants de la commune mais les modalités de cette information ne sont pas définies par les textes,
 en revanche, le Maire n’est pas tenu de laisser la possibilité aux habitants de formuler des observations.

Au demeurant, le non-respect de ces règles par l’opérateur ou la commune n’apparaît guère sanctionnable au contentieux. Ainsi, de manière constante, le juge administratif saisi de la légalité de l’autorisation d’urbanisme d’une antenne relais considère comme étant inopérant le moyen tiré de la méconnaissance desdites normes [2].

3. La délivrance d’un accord par l’Agence nationale des fréquences (ANFR).

Dans la majorité des cas, l’implantation d’une antenne relais est soumise à l’accord préalable de l’ANFR [3].

La décision d’accord ou de refus intervient à l’issue d’une procédure « COMSIS » tendant à instruire la demande de l’opérateur et destinée notamment à vérifier l’existence d’éventuels brouillages entre les différents émetteurs déjà en place et à veiller au respect des valeurs limites d’exposition du public aux champs électromagnétiques.

Le juge administratif a déjà reconnu la possibilité de contester la décision de l’ANFR [4], mais cette démarche n’est quasiment jamais mise en œuvre en pratique.

Notons que l’article D98-6-1 du Code des postes et des communications électroniques dispose que l’opérateur « fait en sorte, dans la mesure du possible, de partager les sites radioélectriques avec les autres utilisateurs du site […] ». Cependant ce texte est rédigé en des termes permissifs et le Conseil d’Etat a jugé qu’il n’instituait aucune obligation à la charge des opérateurs [5].

Depuis la loi n° 2021-1485 du 15 novembre 2021, les opérateurs doivent justifier du choix de ne pas mutualiser en zone rurale, mais uniquement si le Maire leur demande [6].

Selon un rapport de la Cour des comptes de juin 2021 [7] : « La mutualisation des infrastructures n’est pas à hauteur des ambitions : fin 2020, 45 % des sites étaient, a minima, mutualisés en partage passif d’équipements (soit une progression en nombre de 13 % par rapport à fin 2017) et 28 % en partage actif. Le nombre de sites ayant progressé de 17,5 % sur la même période, le taux de mutualisation a de fait régressé de 47 à 45 %. »

4. La délivrance d’une autorisation d’urbanisme.

Au moins 1 mois après avoir déposé le DIM en Mairie, l’opérateur de téléphonie mobile peut déposer un dossier de demande d’autorisation d’urbanisme afin d’édifier son antenne relais (soit un permis de construire, soit une déclaration préalable). En pratique il s’agit dans la très grande majorité des cas d’une déclaration préalable, autorisation d’urbanisme au régime juridique simplifié en comparaison avec le permis de construire.

Le dossier de demande d’autorisation d’urbanisme doit comprendre les pièces exigées par le Code de l’urbanisme.

S’agissant des demandes de déclarations préalables, le délai d’instruction de droit commun est d’un mois [8]. En l’absence de réponse dans ce délai, il existe une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable qui permet donc à l’opérateur de construire.

II. Les voies de droit offertes aux riverains de l’antenne relais.

En dépit des règles prévues à ce sujet, il est fréquent que les riverains ne soient pas informés en amont de l’existence d’un projet d’antenne relais. Ce n’est qu’à l’occasion de l’affichage de l’autorisation d’urbanisme (dans le meilleur des cas) ou du début des travaux (dans le pire des cas) qu’ils découvrent le projet. En outre, la localisation de certaines antennes s’avère discutable et conduit légitimement les riverains à vouloir empêcher la construction, compte-tenu de l’atteinte portée à leur cadre de vie.

La seule solution permettant aux riverains de faire efficacement obstacle à une infrastructure d’antenne relais est de contester l’autorisation d’urbanisme nécessaire à sa construction.

Attention : cette contestation n’est possible que jusqu’à l’expiration d’un délai de 2 mois à compter du premier jour d’affichage de l’arrêté sur le terrain d’implantation du projet. Pour être régulier et déclencher valablement le délai de recours, l’affichage doit être permanent durant 2 mois et comporter certaines mentions obligatoires [9] devant être lisibles depuis la voie et les espaces publics [10].

1. Le recours gracieux.

Afin de contester un projet d’antenne relais, il est tout d’abord possible de former un recours gracieux dont l’objet est de demander au Maire de retirer l’autorisation d’urbanisme délivrée. En pratique, il est cependant rare que les recours gracieux dirigés contre ces installations soient accordés et l’intérêt d’un tel recours résidait essentiellement dans son effet prorogateur du délai de recours contentieux, permettant aux tiers contestataires du projet de gagner un temps supplémentaire afin de préparer leur action judiciaire.

Néanmoins, la loi de simplification du droit de l’urbanisme du 26 novembre 2025 [11] enserre désormais l’exercice du recours gracieux dans un délai d’1 mois (contre 2 auparavant) et, surtout, lui fait perdre son effet prorogateur [12], réduisant presque à néant l’utilité du recours gracieux.

Au cours du délai de 2 mois, il est tout d’abord possible de former un recours gracieux à l’encontre de l’autorisation d’urbanisme. Le recours gracieux permet de proroger de deux mois le délai de recours contentieux.

2. Le recours contentieux assorti, le cas échéant, d’un référé-suspension.

Dans le délai de 2 mois à compter de l’affichage de l’autorisation d’urbanisme, il est possible de saisir le tribunal administratif compétent de la légalité de celle-ci. En cas d’illégalité de la décision, le tribunal procèdera à son annulation contentieuse.

Attention : l’exercice d’un recours contentieux n’a pas d’effet suspensif ; cela signifie que l’opérateur peut exécuter son autorisation d’urbanisme et débuter les travaux en dépit de l’existence d’un recours et tant que le tribunal ne s’est pas prononcé. En pratique, ce genre de dossier est jugé dans un délai d’environ deux ans.

En cas de commencement du chantier de construction de l’antenne, il est donc vivement conseillé de former, en parallèle du recours contentieux, une demande de suspension de l’autorisation d’urbanisme, nommée « référé-suspension ».

Il s’agit d’une procédure d’urgence conduisant un juge unique (appelé juge des référés) à se prononcer à bref délai. Si le juge constate une urgence à suspendre les travaux (condition généralement remplie) et un « doute sérieux sur la légalité » de l’autorisation d’urbanisme, il procèdera à sa suspension, empêchant l’opérateur de poursuivre son chantier jusqu’à ce que le tribunal se prononce sur le fond de l’affaire.

En cas d’exercice d’un recours gracieux et/ou d’un recours contentieux, il est impératif de notifier par LRAR ce recours à l’auteur de la décision et à son bénéficiaire (l’opérateur), et ce dans un délai de 15 jours [13].

Par ailleurs la recevabilité d’un recours contentieux nécessite de démontrer un intérêt à agir contre l’autorisation d’urbanisme, généralement justifié par la proximité avec l’installation et la visibilité sur celle-ci. Dans le cas où le recours est porté par une association, celle-ci ne sera recevable que si ses statuts lui confèrent un intérêt à agir et ont été déposés en Préfecture au moins 1 an avant l’affichage en mairie de la demande d’autorisation d’urbanisme [14].

Quels sont les arguments invocables à l’encontre de l’autorisation d’urbanisme d’une antenne relais ? Il s’agit généralement des moyens suivants, lesquels doivent être appréciés in concreto, en fonction des pièces du dossier :
 non-respect du document d’urbanisme applicable à la commune,
 atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants ou des sites et paysages,
 atteinte à l’environnement,
 risque pour la sécurité ou la salubrité publiques,
 etc.

3. L’action en trouble anormal de voisinage.

Dans le cas où une action en contestation de l’autorisation de l’autorisation d’urbanisme ne serait plus possible (par exemple en cas de dépassement du délai de recours) ou aurait échoué, les riverains peuvent envisager un autre type d’action : l’action en trouble anormal de voisinage.

Cette action ne permet plus de contester la présence de l’antenne mais de demander au juge judiciaire des dommages et intérêts en réparation du trouble de voisinage causé par la proximité de l’antenne.

Pour cela, il est nécessaire de démontrer l’anormalité du trouble, c’est-à-dire que la présence de l’antenne occasionne pour les riverains des troubles excédant les inconvénients normaux du voisinage. Il peut notamment s’agir de l’impact paysager du pylône ou du préjudice d’angoisse lié à l’incertitude quant aux effets sanitaires des ondes électromagnétiques.

Plusieurs juridictions ont ainsi reconnu l’existence de troubles anormaux de voisinage causés aux riverains d’une antenne relais.

Cette action peut être exercée dans un délai de 5 ans à compter de la naissance du trouble, soit de l’édification de l’antenne.

NB : La vérification du respect des règles applicables par les opérateurs ainsi que la rédaction d’un recours contre l’autorisation d’urbanisme constituent des missions spécifiques à chaque cas de figure qui requièrent l’expertise d’un avocat pratiquant le droit de l’urbanisme et le droit de l’environnement.

La démarche contentieuse implique notamment une instruction détaillée des pièces du dossier et une analyse des règles d’urbanisme applicables à la zone. En outre, des formalités procédurales doivent impérativement être respectées pour assurer la recevabilité du recours.

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