Permis de construire et zone agricole.

Est-il permis de construire en zone agricole ? Et dans l’affirmative à quelles conditions ?

Les parcelles situées en zone agricole ont pour vocation d’être affectées à des activités agricoles. Toute activité ou construction non liée à une activité agricole n’est donc pas possible.

Il existe toutefois quelques exceptions à ce principe, permettant ainsi d’obtenir des permis de construire pour réaliser des constructions, même à destination d’habitation, en zone agricole.

Ces exceptions dépendent principalement du plan local d’urbanisme applicable sur le territoire de la commune (1) ou, à défaut d’un tel plan, du règlement national d’urbanisme (2). La notion de zone agricole n’est d’ailleurs pas la même en présence d’un PLU ou du RNU. En tout état de cause, à défaut d’entrer dans l’une de ces exceptions, il n’est pas possible de construire en zone agricole, sauf s’il s’agit de reconstruire un bâtiment détruit ou démoli (3).

Enfin, précisons que la proximité d’un terrain par rapport à une zone agricole peut entrainer son inconstructibilité. En effet, en présence de certaines exploitations agricoles, des distances d’éloignement doivent être respectées (4).

Le sujet des permis de construire portant sur des constructions à destination d’habitation en zone agricole est celui qui pose le plus de problème et d’interrogation compte tenu des enjeux qu’il représente. Nous nous attarderons donc davantage sur cela.

1- Les communes soumises à un PLU.

Le PLU (ou le PLUi - plan local d’urbanisme intercommunal) doit classer le territoire de la commune qu’il couvre en quatre zones : les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles et les zones naturelles et forestiers.

Les zones agricoles couvrent en principe les secteurs de la commune qui sont destinées à une activité agricole.

Il n’est donc pas possible de réaliser des constructions en zone agricole.

Des exceptions sont néanmoins prévues pour les constructions agricoles et les équipements collectifs (1.1).

S’agissant des constructions à destination d’habitation, il existe également quelques exceptions (1.2).

Mais ces exceptions ne peuvent être mises en œuvre que si elles sont expressément prévues et autorisées par le PLU (Rép. min. n° 91182 : JOAN Q, 19 janvier 2016 p. 559). Il ne s’agit que d’une possibilité, si bien que même les bâtiments agricoles peuvent être interdites en zone agricole (CAA Lyon, 27 avril 2010, n° 08LY00340).

1.1- Les constructions agricoles et les équipements collectifs.

En premier lieu, et fort logiquement, le PLU peut autoriser en zone agricole toute construction nécessaire à une activité agricole (Articles R151-23 et L151-11 du Code de l’urbanisme).

Pour éviter tout risque de fraude, l’autorité administrative doit vérifier que la demande de permis de construire est bien liée à une exploitation agricole.

La seule affiliation à la mutualité sociale agricole ou le simple exercice d’une activité agricole à titre accessoire par le demandeur du permis de construire ne sauraient dès lors suffire (CE, 4 décembre 2013, n° 362639).

Plus encore, les constructions nécessaires à une exploitation agricole ne doivent pas être confondues avec celles destinées à des activités de loisirs ou de commerce.

Un abri à chevaux ne peut ainsi être autorisé s’il est réalisé par un particulier amateur d’équitation à titre de loisirs (Rep min 5550 : JOAN Q 20 novembre 2012, p. 6771). Cet abri ne peut être considéré comme une construction nécessaire à une exploitation agricole.

Dans le même sens, un permis de construire pour la création d’une salle de réception et de dégustation dans un domaine viticole ne peut être autorisé car une telle salle, destinée à accueillir une activité commerciale et culturelle, ne présente pas de lien nécessaire avec l’exploitation vinicole du domaine (CAA Marseille, 25 janvier 2022, n° 19MA03569).

Pour autant, des constructions et installations à usage agricole peuvent aussi servir à d’autres activités à titre accessoire. Il est par conséquent possible d’installer des panneaux photovoltaïques sur la toiture d’une serre pour réaliser une activité de production d’énergie (CE, 12 juillet 2019, n° 422542).

En deuxième lieu, le PLU peut autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs (Article L151-11 du Code de l’urbanisme).

Il n’y a pas véritablement de définition de ces constructions et installations. Il appartient au PLU de chaque commune de définir et d’énumérer les constructions relevant de cette catégorie.

A titre d’exemple, peuvent être considérés comme un équipement collectif un centre culturel (CE, 15 février 1993, n° 131087), une usine d’incinération (CE, 23 décembre 1988, n° 82863), un parc éolien (CE, 27 octobre 2011, n° 334637) ou des panneaux photovoltaïques (CAA Nantes, 22 décembre 2017, n° 16NT01068).

En revanche, la construction d’un commerce n’est pas considérée comme un équipement collectif (CE, 23 novembre 2005, n° 262105).

Néanmoins, un équipement collectif ne peut être implanté en zone agricole que s’il est compatible avec l’exercice d’une activité agricole.

Pour ce faire, il y a lieu de vérifier que le projet permettra bien l’exercice d’une activité agricole significative sur son terrain d’implantation, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée ou auraient vocation à s’y développer (CE, 8 février 2017, 395464).

Un permis de construire pour l’implantation d’un parc photovoltaïque sur des prairies d’élevage a été jugé compatible avec l’exercice d’une activité agricole dès lors que ce projet avait pris en compte les caractéristiques de l’élevage en surélevant la hauteur sous les panneaux (CAA Bordeaux, 15 mars 2018, n° 16BX02223).

A l’inverse, a été jugé illégal un projet de parc photovoltaïque sur vingt-six hectares, dès lors qu’il devait entrainer en parallèle la suppression de vingt-six hectares de culture céréalière. L’activité de substitution prévue par le projet, une jachère mellifère destinée à l’apiculture, n’a pas été regardée comme correspondant aux activités ayant vocation à se développer dans la zone considérée (CE, 31 juillet 2019, n° 418739).

1.2- Les constructions à destination d’habitation.

1.2.1- Les habitations liées à une activité agricole.

Lorsqu’un PLU autorise en zone agricole la réalisation de constructions nécessaires à une activité agricole, il est également possible d’y réaliser des constructions à usage d’habitation.

Celles-ci peuvent en effet être assimilées à des constructions nécessaires à une exploitation agricole.

Mais il faudra pour ce faire établir que l’habitation en cause sera liée et nécessaire à une activité agricole. Il appartiendra en somme au demandeur du permis de construire d’établir que l’activité agricole nécessite sa présence - ou celle de ses ouvriers par exemple (CE, 14 mai 1986, n° 56622) - rapprochée et permanente.

Le lien de nécessité s’apprécie entre, d’une part, la nature et le fonctionnement des activités de l’exploitation agricole, et d’autre part, la destination de la construction projetée. Il dépend des circonstances propres à chaque affaire.

Un permis de construire pour la construction d’une maison destinée à loger l’exploitant d’un élevage d’ovins et de caprins a ainsi été jugée légal (CAA Bordeaux, 17 décembre 2021, n° 19BX02911). Dans le même sens, a été jugé légal un bâtiment destiné à héberger les salariés d’une exploitation agricole (Rép. min. n° 06496 : JO Sénat, 8 août 2013, p. 2373).

A l’inverse, a été jugé illégal un permis de construire portant sur la construction d’un gite rural au sein d’une exploitation agricole. Un tel projet n’a pas été considéré comme nécessaire à une exploitation agricole, quand bien même les ressources procurées par ce gite auraient été utiles, voire indispensables, à l’équilibre économique de l’exploitation (CE, 14 février 2007, n° 282398).

Dans le même sens, a été jugé illégal le projet de construction d’une maison destinée à loger l’exploitant d’une activité d’hélicicole dès lors notamment que le logement de l’exploitant était déjà situé à moins de 10 km de l’exploitation et que rien ne justifiait une présence plus rapprochée de celui-ci (CAA Marseille, 8 février 2022, n° 9MA03635).

1.2.2- Les bâtiments d’habitation existants.

En zone agricole, les constructions existantes à destination d’habitation peuvent faire l’objet d’extensions ou d’annexes, dès lors qu’elles ne compromettent pas l’activité agricole ou la qualité paysagère du site (Article R151-23 du Code de l’urbanisme).

Il appartient ensuite au PLU d’autoriser ou non ces travaux. Et en cas d’autorisation, de préciser la zone d’implantation et les conditions de hauteur, d’emprise et de densité de ces extensions ou annexes permettant d’assurer leur insertion dans l’environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère agricole de la zone (Article L152-12 du Code de l’urbanisme).

L’extension consiste en un agrandissement de la construction existante présentant des dimensions inférieures à celle-ci. L’extension peut être horizontale ou verticale (par surélévation, excavation ou agrandissement), et doit présenter un lien physique et fonctionnel avec la construction existante [1].

Une annexe est une construction secondaire, de dimensions réduites et inférieures à la construction principale, qui apporte un complément aux fonctionnalités de la construction principale [2].

Ainsi, une piscine découverte peut être regardée, eu égard à sa destination, comme une extension d’une construction d’habitation existante si elle est située à proximité immédiate de celle-ci et forme avec elle un même ensemble architectural (CE, 15 avril 2016, n° 389045).

1.2.3- Le changement de destination des constructions existantes.

En zone agricole, les constructions existantes peuvent faire l’objet d’un changement de destination (Article L151-11 du Code de l’urbanisme).

Elles peuvent donc être transformées en habitation, de sorte qu’une grange existante peut être transformée en maison.

Deux conditions sont nécessaires cependant.

Tout d’abord, ce changement de destination doit être autorisé par le PLU. Et en cas d’autorisation, il appartiendra au PLU de désigner spécifiquement les bâtiments pouvant faire l’objet d’un tel changement.

Ensuite, la demande de changement de destination doit obtenir l’avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers. Ce changement ne doit en outre pas être de nature à compromettre l’activité agricole ou la qualité paysagère du site.

1.2.4- Les secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées (STECAL).

Le règlement du PLU peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones agricoles des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées (STECAL) dans lesquels peuvent être autorisées des constructions à destination d’habitation (Article L151-13 du Code de l’urbanisme).

La création d’un STECAL doit être justifiée par la volonté de favoriser l’entretien du bâti ou la construction de bâtiments non strictement liés à une activité agricole, dans l’intérêt de la vocation agricole des lieux environnants.

Cela peut être le cas lorsque la commune, dans un objectif de pérennisation de l’activité agricole sur son territoire, autorise la création de STECAL en vue de permettre aux agriculteurs de construire leurs habitations à proximité de leurs exploitations (CAA Bordeaux, 18 décembre 2018, n° 17BX00301).

De plus, pour être légal, le PLU doit préciser les règles relatives à la hauteur et à la densité des constructions autorisées dans les STECAL, afin d’assurer leur insertion dans leur environnement (CAA Nantes, 17 janvier 2014, n° 12NT01588).

2- Les communes soumises au RNU.

Lorsqu’une commune n’est pas couverte par un document d’urbanisme, ce sont les prescriptions du Règlement national d’urbanisme (RNU) qui s’appliquent. Selon le RNU, il n’est possible de construire que dans les parties urbanisées de la commune (2.1). Mais il existe quelques dérogations permettant aussi de réaliser des constructions dans les parties non urbanisées de la commune (2.2).

2.1- Les constructions situées dans les parties urbanisées de la commune.

Dans les communes soumises au RNU, les constructions (aussi bien d’habitation que de commerce ou de bureau, etc.) ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune (Article L111-3 du Code de l’urbanisme), c’est-à-dire dans les parties du territoire qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions (CE, 29 mars 2017, n° 393730).

En dehors de ces parties, il faut considérer que l’on est plutôt en zone naturelle ou agricole.

Pour apprécier si un projet est situé dans la partie urbanisée de la commune, il est notamment tenu compte de la géographie des lieux, de la desserte par des voies d’accès, de la proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune, du nombre et de la densité des constructions projetées, du sens du développement de l’urbanisation, ainsi que de l’existence de coupures d’urbanisation, qu’elles soient naturelles ou artificielles (CAA Marseille, 29 mars 2021, n° 20MA01877).

A titre d’exemple, ont été considérés comme situé en dehors d’une partie urbanisée :
- Un projet devant s’implanter sur un terrain situé à la sortie d’une agglomération au sein d’un vaste espace de parcelles ayant une vocation agricole et qui ne comprenait que deux habitations (CAA Douai, 29 décembre 2020, n° 19DA02095) ;
- Un projet situé dans un secteur composé de terrains essentiellement non bâtis et s’ouvrant à l’est et au nord sur des secteurs à vocation naturelle ou agricole et ne comportant dans sa partie ouest qu’un ensemble de sept parcelles bâties (CAA Marseille, 18 décembre 2020, n° 19MA04328) ;
- Un projet de construction d’une maison située dans un vaste secteur naturel et agricole où seulement six maisons d’habitation et une exploitation agricole étaient implantées à proximité (CAA Bordeaux, 29 octobre 2019, n° 18BX00373).

A l’inverse ont été considérés comme situé au sein d’une partie urbanisée :
- Un projet situé à environ cinq cents mètres du centre bourg et qui s’insérait le long d’une route départementale en continuité avec d’autres constructions et qui était situé à proximité d’un équipement public (CAA Lyon, 15 janvier 2021, n° 19LY00674) ;
- Un terrain contigu à huit parcelles bâties situées sur sa partie est. De plus cet ensemble de construction était desservi par la voirie et les réseaux d’eau et d’électricité et disposait d’une borne de lutte contre l’incendie (CAA Nancy, 30 mars 2017, n° 16NC02119) ;
- Un projet situé en limite nord d’un bourg, entouré à l’est et au nord par des parcelles restées à l’état naturel mais bordé sur ses côtés sud-ouest et sud par des terrains bâtis inclus dans une zone comportant un nombre important de construction (CAA Bordeaux, 3 novembre 2020, n° 18BX04048).

2.2- Les constructions situées en dehors des parties urbanisées de la commune.

En dehors des parties urbanisées de la commune, il n’est possible d’édifier des constructions que dans quatre hypothèses (Article L111-4 du Code de l’urbanisme).

2.2.1- Les travaux sur les constructions existantes.

La première hypothèse concerne les travaux sur les constructions existantes (y compris donc d’habitation). Celles-ci peuvent faire l’objet d’un changement de destination, de travaux d’adaptation, de réfection ou d’extension.

Mais l’extension ne doit pas être assimilée à une opération de reconstruction.

Ainsi, un projet de transformation d’une porcherie en gite a été refusé car il a n’a pas été considéré comme une extension. Dans cette affaire, le projet prévoyait une augmentation de la surface habitable de 18%, mais aussi l’élargissement des ouvertures existantes et la modification du volume, de l’aspect et des matériaux de la toiture (CAA Douai, 10 septembre 2015, n° 14DA01253).

2.2.2- Les bâtiments nouveaux à destination d’habitation.

La deuxième hypothèse concerne bâtiments nouveaux à destination d’habitation.

En premier lieu, une telle construction peut être autorisée si elle se situe à l’intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales

Le bénéfice de cette exception n’est pas réservé aux cas dans lesquels le périmètre constitué par les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole serait clos. Il peut aussi valoir pour les cas où les bâtiments nouveaux seraient implantés dans un espace entouré de bâtiments agricoles suffisamment rapprochés pour pouvoir être regardés comme délimitant, même sans clôture ou fermeture, un périmètre regroupant les bâtiments d’une ancienne exploitation agricole (CE, 29 mai 2019, n° 419921).

En second lieu, une telle construction peut être autorisée si elle est justifiée par un intérêt communal et qu’elle est donc autorisée par une délibération motivée du conseil municipal. Il peut en être ainsi lorsque la délibération vise à éviter une diminution de la population communale, à condition que cette diminution soit établie (CAA Marseille, 26 mars 2018, n° 16MA03206).

2.2.3- Les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole et à des équipements collectifs.

La troisième hypothèse concerne les constructions agricoles et les équipements collectifs. Tout comme dans les zones classées agricoles par les PLU, il est possible en dehors des espaces urbanisés, de construire tout bâtiment lié à une activité agricole et tout bâtiment nécessaire à des équipements collectifs.

A ce titre, il est aussi possible de réaliser des constructions à usage d’habitation si elles sont liées et nécessaires à une activité agricole. Ce critère est apprécié de la même manière que pour les habitations liées à une activité agricole dans le cadre du PLU (CAA Douai, 23 janvier 2014, n° 12DA00836).

2.2.4- Les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées.

La quatrième hypothèse concerne les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées. Ces dernières peuvent être autorisées en dehors des espaces urbanisés.

Tel peut être le cas d’une dépendance d’un aérodrome (CE, 9 mars 2009, n° 296538) ou d’une hutte de chasse qui comprend une salle de tir (CE, 6 mars 2015, n° 380378).

Il en va différemment d’un projet de construction d’une discothèque (CE, 2 février 1996, n° 138448) ou d’un atelier de réparation automobiles (CAA Bordeaux, 1er mars 2016, n° 14BX00332) qui ne sont pas jugés incompatibles avec le voisinage des zones habitées.

3- La possibilité de reconstruire des bâtiments détruits ou démolis.

Même située en zone agricole (au sens du PLU ou au sens de parties urbanisées de la commune selon le RNU), une habitation (ou toute autre construction) peut être reconstruite si elle a été détruite ou démolie (Article L111-15 du Code de l’urbanisme).

Cette reconstruction n’est toutefois possible que si quatre conditions sont remplies :
1- La destruction ou la démolition doit avoir moins de dix ans ;
2- Le bâtiment doit avoir été construit régulièrement, c’est-à-dire conformément en principe à un permis de construire ;
3- Le PLU ou le plan de prévention des risques naturels prévisibles applicable ne doit pas prévoir de dispositions interdisant la reconstruction à l’identique. Dans le même sens, la reconstruction peut être refusée si elle est de nature à exposer à un risque certain et prévisible ses occupants (CE, 23 février 2005, n° 271270) ;
4- La reconstruction doit être strictement identique au bâtiment démoli ou détruit. Il ne doit donc pas y avoir de modification de l’emprise ou des volumes initiaux (Rép. min. n° 90267 : JOAN Q, 21 déc. 2010, p. 13741).

4- Le respect des distances d’implantation par rapport à certaines exploitations agricoles.

Certaines exploitations agricoles sont soumises à des exigences d’éloignement par rapport aux habitations. Ces dernières, par effet de réciprocité, doivent aussi respecter ces distances (Article L111-3 du Code rural et de la pêche maritime). Dans le même sens, et plus généralement, les constructions peuvent être refusées pour des motifs de salubrité publique en raison de leur proximité avec certaines exploitations agricoles (CE, 16 juillet 2014, n° 356643).

Le permis de construire sollicité peut ainsi être refusé ou annulé en cas de proximité avec une exploitation agricole (CAA Bordeaux, 20 octobre 2008, n° 07BX00171 - CAA Douai, 26 juin 2014, n° 13DA00576). En revanche, ces règles de distance n’ont n’a pas lieu d’être respectées si le bâtiment en cause n’abrite aucune activité d’élevage (CAA Nancy, 26 novembre 2009, n° 08NC01362) ou s’il a été irrégulièrement édifié (CAA Lyon, 14 juin 2011, n° 09LY02243).

Un permis de construire pour la réalisation de deux maisons d’habitation a, de ce chef, été jugé illégal dès lors que ces deux maisons devaient s’implanter à moins de cinquante mètres d’un bâtiment destiné à l’élevage de bovin. Or, le règlement sanitaire départemental imposait une distance d’éloignement de cinquante mètres (CAA Bordeaux, 22 décembre 2020, n° 19BX00793).

Autre exemple, un projet de lotissement a été annulé eu égard à l’importance des nuisances olfactives qu’étaient susceptibles de ressentir les futurs occupants de ce lotissement du fait de la présence à trois cents mètres d’un important élevage porcin et à deux cents mètres d’une unité de méthanisation de lisiers de porc (CAA Nantes, 31 août 2010, n° 09NT01899).

Des dérogations sont autorisées si des spécificités locales le justifient. Mais la simple circonstance que le terrain d’assiette du projet de construction soit situé en zone constructible n’est pas suffisante pour établir une telle spécificité (CAA Nancy, 3 novembre 2016, n° 16NC00405).

Il est aussi possible de déroger, en principe, à cette interdiction si les parties (l’exploitant et le constructeur) en sont d’accord, à travers la mise en place d’une servitude grevant les immeubles concernés par la dérogation.

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