Le loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale dite Loi 3 D S a posé notamment le principe de la différenciation dans le paysage institutionnel français.
L’article 1er de cette loi à ajouter au Code général des collectivités territoriales un nouvel article L1111-3 qui résume la mutation conceptuelle souhaitée par le législateur : « Dans le respect du principe d’égalité, les règles relatives à l’attribution et à l’exercice des compétences applicables à une catégorie de collectivités territoriales peuvent être différenciées pour tenir compte des différences objectives de situations dans lesquelles se trouvent les collectivités territoriales relevant de la même catégorie, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit proportionnée et en rapport avec l’objet de la loi qui l’établit ».
Cet article consacre législativement la jurisprudence du Conseil constitutionnel appliqué sur le principe d’égalité de manière différenciée en rappelant de manière constante que si aux termes de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen du 26 aout 1789, la loi doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse , « le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit ».
Les articles 38 et 61 de la loi 3 D S avaient mis en place un dispositif de transfert de compétences de l’Etat en faveur des collectivités territoriales.
L’article 38 concerne le transfert des compétences en matière de transports :
« I.- Après concertation avec les collectivités territoriales concernées, un décret fixe la liste des autoroutes, des routes ou des portions de voies non concédées relevant du domaine routier national dont la propriété peut être transférée par l’Etat dans le domaine public routier des départements, compétents en matière de voirie en application de l’article L3213-3 du Code général des collectivités territoriales, de la métropole de Lyon et des métropoles. Ces mêmes autoroutes, routes ou portions de voies non concédées peuvent également être mises à la disposition des régions, à titre expérimental, dans les conditions définies à l’article 40 de la présente loi.
Sur demande des départements, de la métropole de Lyon ou des métropoles concernés, le représentant de l’Etat dans le département leur communique les informations dont il dispose relatives à l’état des autoroutes, des routes ou des portions de voies énumérées dans la liste fixée par le décret mentionné au premier alinéa du présent I.
Dans un délai de six mois à compter de la publication de ce décret, les départements, les métropoles et, le cas échéant, la métropole de Lyon délibèrent sur les autoroutes, sur les routes ou sur les portions de voies énumérées dans le décret qu’ils souhaitent se voir transférer et transmettent leur demande au représentant de l’Etat dans la région. Dans le même délai, les régions délibèrent sur les autoroutes, sur les routes ou sur les portions de voies énumérées dans le décret dont elles souhaitent demander la mise à disposition et transmettent leur demande au représentant de l’Etat dans la région.
A l’expiration du délai mentionné au troisième alinéa du présent I, si plusieurs demandes de transfert ou de mise à disposition ont été présentées pour une même autoroute, une même route ou une même portion de voie, le représentant de l’Etat dans la région organise une concertation, d’une durée qu’il fixe et qui ne peut être supérieure à deux mois, avec les collectivités territoriales ou groupements concernés, sur la base de scénarios élaborés par les services de l’Etat, afin de répartir entre eux les autoroutes, les routes ou les portions de voies qui font l’objet de demandes concurrentes. A l’issue de la concertation, les départements, les métropoles et, le cas échéant, la métropole de Lyon délibèrent, dans un délai d’un mois, sur les autoroutes, sur les routes ou sur les portions de voies énumérées dans le décret mentionné au premier alinéa du présent I qu’ils souhaitent se voir transférer et transmettent leur demande au représentant de l’Etat dans la région. Dans le même délai, les régions délibèrent sur les autoroutes, sur les routes ou sur les portions de voies énumérées dans ce décret dont elles souhaitent demander la mise à disposition et transmettent leur demande au représentant de l’Etat dans la région.
Le ministre chargé des transports dispose d’un délai de trois mois à compter de l’expiration du délai mentionné au troisième alinéa pour notifier aux départements, aux régions, à la métropole de Lyon et aux métropoles concernés la décision déterminant les autoroutes, les routes et les portions de voies qui sont transférées ou mises à disposition, au regard notamment de la cohérence des itinéraires, de la cohérence des moyens d’exploitation et de maintenance, des conditions de l’exploitation desdites autoroutes, routes et portions de voies et de l’expertise technique des collectivités territoriales et de leurs groupements.
Le transfert des autoroutes, des routes et des portions de voies, avec leurs accessoires et dépendances, est constaté par arrêté du représentant de l’Etat dans le département dans un délai de quatre mois à compter de la notification de la décision mentionnée au cinquième alinéa. L’arrêté emporte transfert des servitudes, droits et obligations correspondants ainsi que le classement des routes transférées dans la voirie du département, de la métropole de Lyon ou de la métropole. Ce transfert prend effet le 1er janvier de l’année suivante ou le 1er janvier de la seconde année suivante si l’arrêté est pris après le 31 juillet.
Le transfert des autoroutes, des routes et des portions de voies est sans incidence sur le statut de route express, de route à grande circulation, d’autoroute ou de route d’importance européenne. Après le transfert, le changement de statut s’opère dans les conditions prévues par le Code de la voirie routière, à l’exception des autoroutes, pour lesquelles il est prononcé par décret, après avis de la collectivité territoriale ou de la métropole qui en est propriétaire.
La propriété des biens meubles et immeubles de l’Etat utilisés, à la date du transfert, pour l’aménagement, l’entretien, l’exploitation ou la gestion des autoroutes, des routes et des portions de voies transférées est cédée aux départements, à la métropole de Lyon et aux métropoles concernés, avec les servitudes, droits et obligations correspondants, lorsqu’ils sont exclusivement destinés à cet usage. La cession prend effet à la date du transfert des autoroutes, des routes ou des portions de voies concernées. Elle est constatée par arrêté du représentant de l’Etat dans le département après concertation avec le département, la métropole de Lyon ou la métropole concerné.
L’utilisation des biens susceptibles de servir à la fois à des autoroutes, à des routes et à des portions de voies transférées et non transférées est régie par une convention conclue entre l’Etat et la collectivité territoriale ou la métropole concernée.
L’utilisation des biens susceptibles de servir à des autoroutes, à des routes et à des portions de voies transférées à plusieurs collectivités territoriales ou métropoles en application du présent I est régie par une convention conclue entre ces collectivités ou métropoles. La convention détermine à quelle collectivité territoriale ou métropole la propriété des biens est transférée et les conditions de ce transfert. Elle précise, le cas échéant, les conditions dans lesquelles le propriétaire met à la disposition des autres collectivités territoriales ou métropoles les biens nécessaires au fonctionnement des services chargés des autoroutes, des routes et des portions de voies transférées. En l’absence de convention conclue à la date de prise d’effet du transfert des autoroutes, des routes et des portions de voies, la propriété des biens est cédée de plein droit à la collectivité territoriale qui se voit transférer le nombre le plus élevé de kilomètres de voies. La cession est constatée par arrêté du représentant de l’Etat dans le département. Les autres collectivités territoriales sont indemnisées par la collectivité territoriale à laquelle la propriété est cédée, au prorata du nombre de kilomètres de voies qui leur est transféré, en fonction de la valeur vénale des biens considérés.
Les terrains acquis par l’Etat en vue de l’aménagement des autoroutes, des routes et des portions de voies transférées sont cédés aux collectivités territoriales et métropoles concernées.
La cession prend effet à la date du transfert. Elle est constatée par arrêté du représentant de l’Etat dans le département.
Les transferts et cessions prévus au présent I sont réalisés à titre gratuit et ne donnent lieu au paiement d’aucun droit, ni d’aucune indemnité ou taxe, ni de la contribution prévue à l’article 879 du Code général des impôts.
II.- Sous réserve des dispositions du Code général des collectivités territoriales et du Code de la route relatives aux pouvoirs de police de la circulation du représentant de l’Etat et du maire, le pouvoir de police de la circulation sur les voies transférées est exercé, selon les cas, par le président du conseil départemental, par le président du conseil de la métropole de Lyon ou par le président du conseil de la métropole, à l’exception des autoroutes ainsi que des routes et des portions de voies assurant la continuité du réseau autoroutier dont la liste est définie par décret, sur lesquelles ce pouvoir est exercé par le représentant de l’Etat.
III.- Les projets de modification substantielle des caractéristiques techniques des autoroutes, des routes et des portions de voies dont la liste est fixée par le décret mentionné au II ainsi que des passages supérieurs en surplomb desdites autoroutes, routes et portions de voies sont soumis pour avis au représentant de l’Etat. Celui-ci s’assure que ces modifications ne compromettent ni la capacité de l’autoroute, de la route ou de la portion de voie à garantir la continuité des itinéraires routiers d’intérêt national et européen, la circulation des transports exceptionnels, des convois et des transports militaires et la desserte économique du territoire national, ni le respect des règles de l’art. Les modalités d’application du présent III sont fixées par voie réglementaire.
IV.- Pour l’application du I dans la collectivité territoriale de Guyane :
1° La référence au département est remplacée par la référence à la collectivité territoriale de Guyane ;
2° La référence au représentant de l’Etat dans le département est remplacée par la référence au représentant de l’Etat dans la collectivité territoriale.
V.- Pour l’application du II dans la collectivité territoriale de Guyane, la référence au président du conseil départemental est remplacée par la référence au président de l’assemblée de Guyane.
VI.- Pour l’application du I à Mayotte, la référence au département est remplacée par la référence au Département de Mayotte ».
L’article 61 de la loi 3 D S quant à lui a trait au transfert de compétences environnementales au profit des collectivités territoriales :
« I.- Le Code de l’environnement est ainsi modifié :
1° Le III de l’article L414-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Pour les sites exclusivement terrestres, l’avis du conseil régional ou, en Corse, de la collectivité de Corse est ajouté aux consultations prévues aux deux premiers alinéas du présent III. Lorsque le projet de périmètre ou de périmètre modifié de la zone recouvre tout ou partie de celui d’un espace naturel sensible, l’avis du conseil départemental concerné est ajouté à la liste des consultations prévues aux mêmes deux premiers alinéas » ;
2° L’article L414-2 est ainsi modifié :
a) Après le IV bis, il est inséré un IV ter ainsi rédigé :
« IV ter.- Pour les sites exclusivement terrestres, les compétences mentionnées aux II, III, IV et V sont exercées par la région ou, en Corse, par la collectivité de Corse. L’autorité administrative est alors le président du conseil régional ou, en Corse, le président de la collectivité de Corse. Dans le cas de sites interrégionaux, une convention est conclue entre les régions concernées pour désigner celle qui assurera le rôle d’autorité administrative » ;
b) Au V, le mot : « Etat » est remplacé par les mots : « autorité compétente » ;
c) Au VI, les mots : « l’autorité administrative » sont remplacés par les mots : « la composition du comité de pilotage Natura 2000 est arrêtée conjointement avec l’autorité militaire. Cette dernière » ;
3° L’article L414-3 est ainsi modifié :
a) Aux troisième et dernière phrases du deuxième alinéa du I, les mots : « de l’Etat » sont remplacés par le mot : « publiques » ;
b) Sont ajoutés des III et IV ainsi rédigés :
« III.- Pour les sites exclusivement terrestres, les compétences mentionnées aux I et II sont exercées par la région ou, en Corse, par la collectivité de Corse. L’autorité administrative est alors le président du conseil régional ou, en Corse, le président de la collectivité de Corse.
« Le présent article s’entend sans préjudice des programmes relatifs aux fonds européens.
« IV.- Lorsque le périmètre d’un site Natura 2000 inclut en tout ou partie des terrains relevant du ministère de la défense, les compétences mentionnées aux I et II du présent article sont exercées conjointement avec l’autorité militaire ».
II.- L’article 1395 E du Code général des impôts est ainsi modifié :
1° Le I est ainsi modifié :
a) Au premier alinéa, les mots : « le préfet » sont remplacés par les mots : « l’autorité compétente » ;
b) Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :
« L’autorité compétente mentionnée au premier alinéa du présent I et au 1 du II est le représentant de l’Etat dans le département ou, pour les sites Natura 2000 exclusivement terrestres, le président du conseil régional ou, en Corse, le président de la collectivité de Corse » ;
2° A la fin de la première phrase du 1 du II, les mots : « le préfet » sont remplacés par les mots : « l’autorité compétente ».
III.- Les I et II entrent en vigueur le 1er janvier 2023.
IV.- Les fractions d’emplois chargés de l’exercice de la compétence transférée font l’objet d’une compensation financière aux collectivités territoriales bénéficiaires du transfert de la compétence mentionné au I du présent article, dans les conditions prévues au IV de l’article 151 de la présente loi ».
L’article 150 de la loi 3 D S prévoit que les transferts de compétences à titre définitif, résultant des articles 38 et 61 de la cette loi, ayant pour conséquence d’accroître les charges des collectivités territoriales ouvrent droit à une compensation financière :
« I. - Sous réserve des dispositions du présent article, les transferts de compétences à titre définitif, résultant des articles 38 et 61 de la présente loi, qui ont pour conséquence d’accroître les charges des collectivités territoriales ou de leurs groupements ouvrent droit à une compensation financière, dans les conditions fixées aux articles L1614-1, L1614-2, L1614-3 et L1614-4 à L1614-7 du Code général des collectivités territoriales.
Les ressources attribuées au titre de cette compensation sont équivalentes aux dépenses consacrées, à la date du transfert, par l’Etat à l’exercice des compétences transférées, diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par le transfert.
Le droit à compensation des charges d’investissement transférées par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées et constatées sur une période d’au moins cinq ans précédant le transfert des compétences. Ces charges d’investissement sont calculées hors taxes et hors fonds de concours autres que ceux en provenance de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France.
Le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période maximale de trois ans précédant le transfert des compétences. Ces charges de fonctionnement sont calculées hors taxes pour les dépenses éligibles au Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée.
Un décret fixe les modalités d’application du présent I, après avis de la commission consultative mentionnée à l’article L1211-4-1 du Code général des collectivités territoriales.
II. - La compensation financière des transferts de compétences prévus au I du présent article s’opère, à titre principal, par l’attribution d’impositions de toutes natures, dans les conditions fixées en loi de finances. Les ressources attribuées aux collectivités territoriales et aux groupements concernés sont composées, notamment, d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, obtenue par application d’une fraction du tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques aux quantités de carburants vendues chaque année sur l’ensemble du territoire national.
Si les recettes provenant des impositions attribuées en application du présent II diminuent et s’établissent à un niveau inférieur au montant du droit à compensation pérenne défini au I, l’Etat compense cette perte, dans des conditions fixées en loi de finances, afin de garantir aux collectivités territoriales un niveau de ressources équivalent à celui qu’il consacrait à l’exercice de la compétence avant son transfert. Les mesures de compensation prises au titre du présent alinéa sont inscrites dans le rapport du Gouvernement présenté, chaque année, à la commission consultative mentionnée à l’article L1211-4-1 du Code général des collectivités territoriales.
Par dérogation à l’article L1614-4 du même code, la compensation financière allouée aux métropoles et à la métropole de Lyon est versée annuellement sous la forme d’une dotation budgétaire dont le montant arrêté à la veille du transfert de compétence est garanti.
III. - L’Etat et les collectivités territoriales assurent le financement des opérations inscrites aux contrats de plan Etat-région et relevant de domaines de compétences transférés, dans les conditions suivante :
1° Les opérations engagées à la date de publication de la présente loi sont poursuivies jusqu’à leur terme dans les conditions fixées par les contrats. Les sommes versées par l’Etat à ce titre sont déduites du montant annuel de la compensation financière mentionnée au II ;
2° Les opérations non engagées à la date de publication de la présente loi et relevant d’un domaine de compétences transféré, au titre duquel elles bénéficient d’une compensation financière, relèvent des collectivités territoriales nouvellement compétentes qui en assurent le financement.
IV. - Par dérogation au III, l’Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements continuent d’assurer le financement des opérations routières inscrites au volet routier du contrat de plan Etat-région jusqu’au 31 décembre précédant l’année du transfert. La maîtrise d’ouvrage des travaux prévus dans ces contrats et non réalisés à cette date est transférée au 1er janvier de l’année du transfert aux départements, aux métropoles et à la métropole de Lyon nouvellement compétents. Toutefois, ils continuent d’être financés jusqu’à l’achèvement de ces opérations dans les mêmes conditions que précédemment, dans la limite des enveloppes financières globales fixées pour les volets routiers de ces contrats.
Les dépenses consacrées par l’Etat aux opérations routières mentionnées au premier alinéa du présent IV ne sont pas intégrées dans le calcul du droit à compensation des charges d’investissement prévu au I.
Un décret fixe les modalités d’application du présent IV.
V. - Sous réserve du présent article, les créations et les extensions de compétences obligatoires et définitives prévues par la présente loi et ayant pour conséquence d’accroître les charges des collectivités territoriales ou de leurs groupements sont accompagnées de ressources financières dans les conditions fixées aux articles L1614-1-1, L1614-3, L1614-3-1, L1614-5-1 et L1614-6 du Code général des collectivités territoriales ».
Le décret n° 2022-1709 du 29 décembre 2022 relatif à la compensation financière des transferts de compétences résultant de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale a été publié au Journal Officiel du jeudi 30 décembre 2022.
Il fixe les modalités de calcul du droit à compensation pour l’application du I de l’article 150 (période de référence, indexation et critère de répartition).
Les dispositions de ce texte entrent en vigueur à compter du samedi 31 décembre 2022.
Le décret distingue la compensation financière au regard d’une part des charges de fonctionnement et d’autre part des charges d’investissement.
Pour le fonctionnement, l’article 1er du décret dispose que la période prise en compte pour le calcul des charges de fonctionnement est fixée aux trois dernières années précédant le transfert de compétences.
Ces charges de fonctionnement sont calculées hors taxe pour les dépenses éligibles au fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée, et actualisées en fonction de l’indice des prix à la consommation hors tabac, tel que constaté à la date du transfert.
Pour l’investissement, l’article 2 du décret dispose que la période prise en compte pour le calcul des charges d’investissement mentionnées est fixée aux cinq dernières années précédant le transfert de compétences.
Ces dépenses d’investissement sont calculées hors taxe et hors fonds de concours autres que ceux en provenance de l’Agence de financement des infrastructures de transport en France, et actualisées en fonction de l’indice des prix à la consommation hors tabac, tel que constaté à la date du transfert.
Il convient de rappeler que le transfert de compétences se révèle toujours à terme problématique au niveau de la pertinence des charges compensées.
Cela exige en conséquence une nécessaire vigilance en amont dans la maîtrise des éléments devant servir de base de calcul des dotations devant compenser les charges de fonctionnement et d’investissement liées aux compétences définitivement transférées.
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