Par Camille Dire, Avocat.
 
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  • 1re Parution: 19 octobre 2021

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Guide de lecture.
 

Les obligations de contrôle et de réacheminement pesant sur les entreprises de transport.

Si la récente décision n° 2021-940 QPC du 15 octobre 2021 a déjà abondamment été commentée par les constitutionnalistes, il reste toutefois utile de revenir sur le contexte ayant présidé à l’introduction d’une QPC devant cette juridiction.

Parallèlement à la suppression graduelle du contrôle aux frontières intérieures des États membres, la convention d’application de l’accord de Schengen a instauré des mesures d’accompagnement, énoncées au 6ème chapitre. Lesquelles sont complétées par la directive 2001/51/CE adoptée le 28 juin 2001 par le Conseil des ministres de l’Union européenne sous présidence suédoise, à la suite d’une initiative de la République française de septembre 2000 [1].

Parmi celles-ci figure l’obligation pour les États membres d’introduire dans leurs législations internes des règles imposant aux transporteurs de reprendre en charge un étranger à qui l’entrée aurait été refusée. De même, les États membres doivent s’assurer que les transporteurs prennent toutes les mesures nécessaires pour s’assurer que l’étranger transporté est en possession des documents de voyage requis pour l’entrée sur les territoires des parties contractantes.

1. L’obligation de réacheminement.

A. Les trajets concernés.

Cette mesure, qui s’inscrit dans un dispositif d’ensemble de maîtrise des flux migratoires et de lutte contre l’immigration illégale [2], vise les transporteurs ayant amené un voyageur à une frontière extérieure aérienne, maritime ou terrestre [3]. Ainsi, l’obligation des transporteurs de réacheminer les passagers ne s’applique pas aux liaisons intérieures dans l’espace Schengen [4].

Elle est toutefois étendue aux ressortissants de pays tiers en transit à qui l’entrée est refusée lorsque le transporteur qui devait l’acheminer dans son pays de destination refuse de l’embarquer, ou lorsque les autorités de l’État de destination lui ont refusé l’entrée et l’ont renvoyé dans l’État membre par lequel il a transité [5].

Par défaut, le voyageur à qui l’entrée est refusée sera réacheminé vers son point de départ. Dans le cadre d’un transport aérien, il s’agira du point où la personne a commencé son voyage,

« sans tenir compte d’aucun aéroport où elle se serait arrêtée en transit direct, que ce soit à bord d’un vol direct ou d’un vol de correspondance, si elle n’a pas quitté la zone de transit direct de l’aéroport en question » [6].

Tout comme les dispositions de l’OACI [7], la CAAS [8] prévoit que le réacheminement puisse se faire à destination de l’État tiers qui a délivré le document de voyage ou d’identité duquel s’est prévalu le voyageur, ou dans tout autre État tiers dans lequel son admission est garantie. Ce dernier cas vise le dernier État ayant accepté le séjour sur son territoire ou l’État ayant délivré un visa ou un titre de séjour en cours de validité.

S’agissant d’une obligation fixée par les textes à l’encontre des transporteurs, ceux-ci sont tenus de reprendre en charge « sans délai » [9] les personnes à qui l’entrée est refusée, la directive 2001/51 prescrivant même que les transporteurs doivent trouver « immédiatement le moyen de réacheminement » [10]. Si le transporteur n’est pas en mesure de reconduire le ressortissant de pays tiers, il est obligé de garantir son retour par d’autres moyens, par exemple, en contactant un autre transporteur [11].

B. Prise en charge des frais correspondants.

En matière de transport aérien, les parties contractantes à la convention OACI sont convenues que l’exploitant d’aéronefs soit tenu responsable du coût de la garde et des soins d’une personne non munie des documents requis à partir du moment où elle est jugée non admissible et confiée à l’exploitant d’aéronefs en vue de son refoulement [12]. De son côté, l’État ayant refusé l’entrée est tenu responsable du coût de la garde et des soins de toutes les autres catégories de personnes non admissibles, y compris les personnes non admises en raison de problèmes de documentation dépassant les compétences de l’exploitant d’aéronefs, ou pour des raisons autres que l’absence de documents requis, à partir du moment où ces personnes sont jugées non admissibles et confiées à l’exploitant d’aéronefs en vue de leur refoulement [13].

Toutefois, l’Union européenne n’étant pas partie à la convention OACI [14], elle a adopté une législation imposant aux transporteurs quels qu’ils soient de prendre en charge les frais de séjour et de réacheminement d’un ressortissant de pays tiers dont l’entrée est refusée, dès lors qu’une décision de refus d’entrée est prononcée. Ainsi, conformément aux dispositions de la directive 2001/51 fixant les obligations des transporteurs acheminant des ressortissants étrangers sur le territoire des États membres, les frais de prise en charge de l’étranger pendant le délai nécessaire à son réacheminement incombent à l’entreprise de transport qui l’a débarqué sur le territoire des États membres à compter de la décision de refus d’entrée, y compris lorsque l’intéressé ne peut être confié à l’entreprise de transport immédiatement après la décision de refus d’entrée, et quel que soit le motif ayant conduit à refuser l’entrée [15].

Afin de ne pas se trouver en défaut de conformité, les États Schengen parties à la Convention relative à l’aviation civile internationale doivent notifier les différences qui existent entre leurs règlements et usages nationaux et les normes et pratiques recommandées internationales fixées par la convention. En effet, tout État qui estime ne pas pouvoir se conformer en tous points à l’une quelconque des normes ou procédures internationales fixées par ladite convention ou qui juge nécessaire d’adopter des règles ou des pratiques différant sur un point quelconque de celles qui sont établies par la convention, doit notifier immédiatement à l’organisation de l’aviation civile internationale les différences entre ses propres pratiques et celles qui sont établies par la convention et ses annexes [16].

2. Le contrôle des documents.

A. Les moyens de transports concernés.

Le périmètre de cette obligation est également fixé par l’article 26 de la CAAS. Il ne vise que les étrangers transportés par voie aérienne ou maritime, ainsi que les transporteurs de groupes assurant des liaisons routières internationales par autocar, à l’exception du trafic frontalier. Le transport ferroviaire est donc exclu du champ d’application des règles relatives au contrôle des documents de voyage des passagers.

Les transporteurs concernés sont ainsi tenus de

« prendre toutes les mesures nécessaires pour s’assurer que l’étranger transporté est en possession des documents de voyage requis pour l’entrée sur les territoires des Parties Contractantes ».

Le terme « étranger », entendu au sens de la Convention, vise « toute personne autre que les ressortissants des États membres des Communautés européennes » [17]. Par extension, il englobe les ressortissants des pays autres que ceux appliquant l’acquis de Schengen. Ainsi, les stipulations de l’article 26 de la CAAS permettent de mettre en jeu la responsabilité d’un transporteur qui aurait débarqué un étranger non ressortissant d’un État membre de l’Union européenne, de l’EEE ou de la Suisse, s’il s’avère que celui-ci est insuffisamment documenté.

Cette responsabilisation des compagnies de transport vise à instaurer un premier filtre, situé en amont du territoire des États membres. Elle permet de lutter contre l’arrivée, par voie de transporteurs aériens, maritimes ou terrestres, de voyageurs dont l’intention manifeste n’est pas de séjourner légalement.

De même, cette obligation de contrôle pesant sur les transporteurs permet également de contourner les tentatives de « transit interrompu », pratique consistant pour un voyageur à quitter la zone internationale au cours de l’escale, afin de tenter d’entrer dans le pays sur laquelle elle se situe [18]. De fait, l’obligation de contrôle des documents de voyage s’applique également aux passagers aériens en transit [19] : la responsabilité d’un transporteur aérien peut être engagée s’il laisse embarquer un voyageur démunis de visa de transit aéroportuaire alors que sa nationalité le soumet à cette obligation.

B. Le périmètre des vérifications.

La CAAS circonscrit les vérifications aux « documents de voyage requis pour l’entrée » : les transporteurs sont ainsi tenus de vérifier que l’étranger est muni des documents de voyage et des visas éventuellement requis en fonction de la nationalité, pour débarquer dans le pays d’arriver ou transiter dans la zone internationale. En revanche, ils ne sont pas astreints à vérifier les autres conditions d’entrée, qui relèvent de l’appréciation des autorités de contrôle aux frontières (signalements dans les bases de données, conditions financières et matérielles du séjour, …).

Afin d’harmoniser les pratiques des États en ce qui concerne l’appréciation des mesures nécessaires, l’organisation de l’aviation civile internationale, sous l’impulsion des États européens [20], a entrepris d’élaborer une définition, intégrée depuis le 25 octobre 2015 au sein de l’annexe 9 à la convention [21]. Car une norme OACI concurrente oblige également les exploitants d’aéronefs à « prendre les précautions nécessaires au point d’embarquement pour s’assurer que les personnes sont en possession des documents prescrits par les États de transit et de destination aux fins du contrôle » [22]. Tandis qu’une autre les exonère de leur responsabilité s’ils peuvent démontrer avoir pris les « précautions nécessaires » pour vérifier que les personnes à l’arrivée et en transit non munies des documents requis se sont conformées aux exigences en matière de documents aux fins de l’entrée dans l’État de destination [23].

Face à l’imprécision de cette notion, les « précautions nécessaires » ont été définies comme les

« vérifications faites au point d’embarquement par du personnel dûment formé de l’exploitant d’aéronefs ou de l’entreprise assurant l’exploitation en son nom, afin de veiller à ce que toutes les personnes détiennent un document de voyage valide et, s’il y a lieu, le visa ou le titre de séjour requis pour l’entrée dans l’État de transit et/ou de destination.
Ces vérifications visent à assurer la détection des irrégularités (p. ex. une altération évidente d’un document)
 ».

In fine, cela implique que les transporteurs se tiennent informés des conditions d’entrée et de transit du pays vers lequel se rendent les voyageurs qu’ils emportent.

Cela inclus les conditions tenant à la reconnaissance du document de voyage et à celle du visa, le cas échéant. Dans cette tâche, les transporteurs aériens sont notamment aidés par l’association internationale du transport aérien (IATA [24]) qui développe des solutions à leur intention, telles que le « TIM » (Travel information manual) ou sa version informatisée appelée « Timatic ».

Ces encyclopédies des exigences nationales sont élaborées par IATA, avec l’aide des transporteurs eux-mêmes et parfois l’aimable concours d’agents des administrations concernées [25].

C. Cas d’exonération.

Conformément aux engagements qui découlent de leur adhésion à la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, les États n’infligent pas d’amende aux transporteurs ayant débarqué un voyageur insuffisamment documenté, si celui-ci est admis sur leur territoire au titre d’une demande d’asile jugée manifestement recevable. C’est là toute l’idée du dispositif : « empêcher ce que les États membres considèrent comme un abus étendu du droit d’asile » [26], les transporteurs étant le premier point d’accès des immigrants potentiellement indésirables [27].

Ensuite, l’exonération de la responsabilité du transporteur sera fonction des « mesures nécessaires » qu’il aura mises en œuvre, visant à s’assurer que l’étranger transporté est bien en possession des documents requis pour l’entrée ou le transit.

La législation française en ce domaine est la suivante : aux termes de l’article L6421-2 du Code des transports : « Le transporteur ne peut embarquer les passagers pour un transport international qu’après justification qu’ils sont régulièrement autorisés à atterrir au point d’arrivée et aux escales prévues ». Aux termes de l’article L625-1 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile : « Est punie d’une amende d’un montant maximum de 10 000 euros l’entreprise de transport aérien ou maritime qui débarque sur le territoire français, en provenance d’un État avec lequel ne s’applique pas l’acquis de Schengen, un étranger non ressortissant d’un État de l’Union européenne et démuni du document de voyage et, le cas échéant, du visa requis par la loi ou l’accord international qui lui est applicable en raison de sa nationalité (...) ». Aux termes de l’article L625-5 du même code : « Les amendes prévues aux articles L625-1 et L625-4 ne sont pas infligées : (...) 2° Lorsque l’entreprise de transport établit que les documents requis lui ont été présentés au moment de l’embarquement et qu’ils ne comportaient pas d’élément d’irrégularité manifeste ».

Comme preuve des diligences accomplies, les transporteurs peuvent notamment fournir un enregistrement numérisé des documents de voyage d’un passager qui en serait démuni à son arrivée. Les exploitants d’aéronefs et les pouvoirs publics sont également encouragés à coopérer, par exemple en concluant des mémoires d’entente cordiale instituant des mesures destinées à empêcher le transport de personnes non admissibles. Dans de tels cas, les États contractants sont invités à réduire les amendes et pénalités qui pourraient autrement être applicables lorsque de telles personnes sont transportées à destination de leur territoire [28].

Surtout, les vérifications portant sur les documents de voyage ne visent qu’à assurer la détection des irrégularités évidentes. Cette appréciation s’entend généralement de documents présentés au moment de l’embarquement ne comportant pas d’éléments d’irrégularité manifeste, décelables par un examen normalement attentif des agents de l’entreprise de transport, sans recourir à un matériel spécialisé, et portant sur les dates de validité des documents [29], l’absence d’usurpation, de falsification ou de fraude [30].

Au total, ces obligations pesant sur les transporteurs sont régulièrement perçues par ces derniers comme une façon, pour les Etats, de se décharger de leurs propres responsabilités : dans l’affaire soumise à la sagacité du conseil constitutionnel, Air France avançait que

« Ces dispositions auraient ainsi pour effet de déléguer à une personne privée des compétences de police administrative générale inhérentes à l’exercice de la force publique ».

Car, les conventions internationales et les directives ne lient que les États membres et n’engagent pas les particuliers ou les personnes morales : or, les transporteurs et les agences de voyage ne sont pas des services étatiques, et ne disposent pas des moyens légaux de déterminer si une personne détient bien la qualité dont elle se prévaut.

C’est la raison pour laquelle, d’une part, les obligations de vérifications approfondies posées par la directive 2004/38 ne leur sont pas opposables (possibilité de justifier « par tous moyens » du droit à circuler librement).

D’autre part, une jurisprudence administrative constante rappelle que

« Ces dispositions font obligation aux transporteurs aériens de s’assurer, au moment des formalités d’embarquement, que les voyageurs ressortissants d’Etats non membres de l’Union européenne sont en possession de documents de voyage leur appartenant, le cas échéant revêtus des visas exigés par les textes, non falsifiés et valides.Si ces dispositions n’ont pas pour objet et ne sauraient avoir pour effet de conférer au transporteur un pouvoir de police aux lieu et place de la puissance publique, elles lui imposent de vérifier que l’étranger est muni des documents de voyage et des visas éventuellement requis et que ceux-ci ne comportent pas d’éléments d’irrégularité manifeste, décelables par un examen normalement attentif des agents de l’entreprise de transport. En l’absence d’une telle vérification, à laquelle le transporteur est d’ailleurs tenu de procéder en vertu de l’article L6421-2 du Code des transports, le transporteur encourt l’amende administrative prévue par les dispositions précitées » [31].

Aussi, face à un voyageur se prévalant du bénéfice du droit à circuler librement, mais insuffisamment documenté ou munis d’un document de voyage ou d’identité périmé, il est normal qu’une agence refuse de vendre un voyage ou qu’un transporteur refuse de prendre à son bord le porteur d’un tel document, au risque de voir sa responsabilité mise en jeu à l’arrivée.

Camille Dire
Avocat au Barreau de Nice,
Nice International Law Office

Droit européen - Droit international
Circulation transfrontalière - Schengen
Droit administratif - Fonction publique

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Notes de l'article:

[1Virginie Guiraudon, « Logiques et pratiques de l’État délégateur : les compagnies de transport dans le contrôle migratoire à distance. Partie 1 », Cultures & Conflits n°45 (2001) pp. 51-63.

[22ème considérant de la directive 2001/51/CE du Conseil du 28 juin 2001 visant à compléter les dispositions de l’article 26 de la convention d’application de l’accord de Schengen du 14 juin 1985, JOCE L 187/45 du 10 juillet 2001.

[3CAAS, article 26.a.

[4Rapport COM(2010) 554 final du 13 octobre 2010 sur l’application du titre III (Frontières intérieures) du règlement (CE) n° 562/2006 établissant un Code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (Code frontières Schengen).

[5Article 2 de la directive 2001/51/CE.

[6Convention OACI, annexe 9, définitions.

[7Convention OACI, annexe 9, norme 5.11.

[8Article 26.a.

[9CAAS, article 26.a, précité.

[10Article 2 de la directive 2001/51/CE, précité.

[11Manuel Schengen, 6.10.

[12Convention OACI, annexe 9, Norme 5.9.

[13Convention OACI, annexe 9, Norme 5.9.1.

[14Cf. affaire Affaire C-366/10 “Air Transport Association of America e.a. contre Secretary of State for Energy and Climate Change”.

[15Article 3 de la directive 2001/51/CE, précitée.

[16Article 38 de la convention OACI.

[17Depuis le traité de Lisbonne, ce terme renvoie aux ressortissants de l’Union européenne.

[18Pratique également combattue par le biais des « visas de transit aéroportuaires ».

[19Voir CE, 7 décembre 2005, n° 271569, Ministère de l’intérieur/Sté Air France : la mission de contrôle du transporteur aérien ne se limite pas à la vérification des conditions d’entrée sur le sol français des passagers qui y terminent leur voyage.

[20Rapport du 8ème panel facilitation de l’OACI, Montréal, 24 au 27 novembre 2014.

[21Amendement n° 25 à l’annexe 9, applicable à partir du 25 février 2016.

[22Norme 3.35 de l’annexe 9.

[23Norme 5.14 de l’annexe 9.

[24Qui représente 265 compagnies aériennes, soit 83%du trafic aérien international. Source : iata.org.

[26Antonio Cruz, « Nouveaux contrôleurs d’immigration : transporteurs menacés de sanctions », Paris, L’Harmattan, 1995.

[27Notamment : « migrations africaines : le codéveloppement en question - essai de démographie politique », dir. C. Beauchemin, L. Kabbanji, P. Sakho et B. Schoumaker (2013, Armand Colin).

[28OACI, Annexe 9, PR 5.15.

[29Voir par exemple : Cour administrative d’appel de Paris, N° 10PA02449, 4ème chambre, 7 juin 2011 ; Cour administrative d’appel de Paris, N° 10PA01488, 4ème chambre, 7 juin 2011.

[30Voir par exemple : Cour administrative d’appel de Paris 4ème Ch, N° 96PA02799, 10 février 1998 (caractère aisément décelable de l’irrégularité relevée) ; Cour administrative d’appel de Paris, N° 11PA05013, 4ème chambre, 21 mai 2013 (irrégularités décelables à l’œil nu, sans recourir à un matériel spécialisé, par un examen normalement attentif d’un agent d’embarquement) ; Cour administrative d’appel de Paris, N° 11PA04976, 4ème chambre, mardi 21 mai 2013 (a contrario : irrégularités insusceptibles d’être décelées à l’œil nu, sans recourir à du matériel spécialisé) ; Cour Administrative d’Appel de Versailles, N° 12VE03131, 4èmechambre, 8 octobre 2013 (irrégularités décelables à l’œil nu par un examen normalement attentif des agents de l’entreprise de transport).

[31Voir par exemple : Cour d’appel administrative de Paris, 23 novembre 1999, req. n° 98PA03200 ou plus récemment : Cour administrative d’appel de Paris - 4ème chambre 13 novembre 2020 / n° 19PA03561 et Cour administrative d’appel de Paris - 6eme Chambre 18 juin 2021 / n° 20PA03521.

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