La loi N° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit (SAQD) harmonise et fixe un ensemble unique de règles de nature législative applicables aux groupements d’intérêt public (GIP).
Ce nouveau dispositif statutaire, plutôt souple, comporte certaines innovations et se substitue à la plupart des textes existant et aux règles apportées par la jurisprudence sur les GIP actuels.
Pour mémoire, les GIP sont des personnes publiques qui ont été créés par la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d’orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France. Leur objet consistait initialement à réunir, dans le domaine de la recherche, des laboratoires publics et privés autour d’un projet scientifique déterminé.
Compte tenu du succès et du développement des GIP, le Conseil d’Etat, à la demande du Gouvernement, a proposé en 1996 qu’un statut législatif, plus large, uniformise l’ensemble des règles applicables aux GIP.
Onze années plus tard, le législateur de 2011 concrétise ce projet recommandé par le Conseil d’Etat dans les articles 98 et suivants de la loi SAQD.
1. Domaine d’application des GIP
a. Statut des GIP
Conformément à l’article 98 de la loi SAQD, les GIP sont des personnes morales de droit public dotées de l’autonomie administrative et financière.
Il sont constitués par la signature d’une convention de groupement, soit entre plusieurs personnes morales de droit public, soit entre l’une ou plusieurs d’entre elles et une ou plusieurs personnes morales de droit privé.
Cette convention doit ensuite être approuvée par l’État.
b. Missions des GIP
Les membres des GIP exercent ensemble au sein de leur groupement des activités d’intérêt général à but non lucratif, en mettant en commun les moyens nécessaires à leur exercice, ce qui les distingue des groupements d’intérêts économiques (GIE) qui visent quant à eux au développement économique de leurs membres.
c. Groupements soumis à un autre statut législatif
Groupements des collectivités territoriales
Les collectivités territoriales et leurs groupements ne peuvent pas constituer entre eux des groupements d’intérêt public pour exercer des activités en commun.
L’exercice d’activités et prestations communes par ces personnes morales doit en effet être confié à l’un des organismes publics de coopération prévus à la cinquième partie du Code général des collectivités territoriales.
Pour mémoire, l’article L. 5111-1 du Code général des collectivités territoriales prévoit que les groupements de collectivités territoriales (établissements publics de coopération intercommunale, syndicats mixtes, pôles métropolitains, agences départementales, etc.) peuvent conclure des conventions qui ont pour objet la réalisation de prestations de services.
Dans la mesure où il existait déjà un moyen pour les collectivités territoriales d’accomplir leurs missions communes, il n’a pas été jugé utile de leur permettre d’utiliser un dispositif concurrent.
Groupements spéciaux exclus du statut général des GIP
L’article 121 de la loi SAQD prévoit que le statut des GIP n’est pas applicable, sauf à titre subsidiaire, aux groupements d’intérêt public créés en application des dispositions spéciales suivantes :
les maisons départementales des personnes handicapées (article L. 146-3 du Code de l’action sociale et des familles) ;
les groupements d’intérêt public pour gérer un service d’accueil téléphonique gratuit pour l’enfance en danger (article L. 226-6 du Code de l’action sociale et des familles) ;
les groupements d’intérêt public constitués par La Poste et France Télécom définis à l’article 33 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l’organisation du service public de la poste et à France Télécom ;
l’Agence nationale d’appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux (article L. 6113-10 du Code de la santé publique) ;
les groupements de coopération sanitaire de moyens (article L. 6133-1 du Code de la santé publique) ;
le groupement d’intérêt public chargé de rassembler tous les éléments propres à reconstituer les titres de propriété dans les départements d’outre-mer et à Saint-Martin pour les biens fonciers et immobiliers qui en sont dépourvus (article 35 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer).
Notons que la fenêtre d’ouverture laissée par le législateur en vue de l’application du statut général des GIP, à titre subsidiaire, à ces groupements spéciaux ne devrait pas manquer de soulever des interrogations et difficultés en pratique.
2. Contenu de la convention constitutive d’un GIP
L’article 99 de la loi SAQD prévoit que les GIP sont soumis à une convention constitutive, rien n’interdisant a priori de prévoir un règlement intérieur, d’un formalisme allégé, qui viennent préciser notamment les modalités de fonctionnement du GIP.
Il va de soi qu’en application du principe de hiérarchie des normes, un tel règlement intérieur, élaboré par l’assemblée générale du GIP, devra être conforme aux dispositions de la convention constitutive du GIP et aux dispositions de la loi SAQD.
Ce préalable posé, la convention constitutive du GIP est un document très précis qui doit nécessairement comporter les mentions suivantes :
la dénomination du GIP ;
les noms, raison sociale ou dénomination, la forme juridique, le domicile ou le siège social de chacun des membres du GIP et, s’il y a lieu, son numéro unique d’identification et la ville où se trouve le greffe ou la chambre des métiers où il est immatriculé ;
la durée, déterminée ou indéterminée, pour laquelle le GIP est constitué ;
l’objet du GIP ;
l’adresse du siège du GIP ;
les règles de détermination des droits statutaires, de la contribution des membres aux charges du GIP et les conditions dans lesquelles ils sont tenus des engagements de celui-ci ;
les règles concernant l’administration, l’organisation et la représentation du GIP ;
les conditions dans lesquelles le GIP peut prendre des participations, s’associer avec d’autres personnes et transiger ;
le régime comptable applicable au GIP ;
les conditions d’emploi des personnels du GIP et le régime des relations du travail qui leur sont applicables ;
les conditions d’adhésion des nouveaux membres et de retrait des membres du GIP ;
la convention constitutive peut prévoir les conditions de nomination, les conditions de rémunération, les attributions et l’étendue des pouvoirs d’un liquidateur en cas de dissolution du GIP.
3. Approbation de la convention constitutive du GIP
L’article 100 de la loi SAQD prévoit une procédure précise applicable à la constitution du GIP selon les étapes suivantes :
dans un premier temps, la convention constitutive du GIP doit être signée par les représentants dûment habilités de chacun des membres ;
dans un second temps, la convention constitutive du GIP doit être approuvée par l’Etat, et ce, même si l’Etat n’est pas membre du GIP.
L’Etat doit également approuver le renouvellement et la modification de la convention constitutive du GIP.
La loi ne précisant a priori pas la moment de la naissance de la personnalité morale du GIP, on peut penser qu’à l’instar des autres personnes morales comparables, la personnalité morale du GIP nait au jour de son immatriculation.
En tout état de cause, un décret en Conseil d’État doit venir préciser les modalités de mise en œuvre de cette procédure.
4. Dispositions relatives au capital des GIP
A l’instar d’un groupement d’intérêt économique (GIE), un GIP peut être constitué avec capital ou sans capital, les droits de ses membres ne pouvant être représentés par des titres négociables (article 104 de la loi SAQD).
5. Adhésion et retrait des membres des GIP
Il convient de rappeler que la loi laisse le soin à la convention constitutive de prévoir en détail les conditions d’adhésion et de retrait d’un membre du GIP, sous réserve du respect des disposions de l’article 103 de la loi SAQD, à savoir :
les personnes morales de droit public et les personnes morales de droit privé chargées d’une mission de service public doivent détenir ensemble plus de la moitié du capital ou des voix dans les organes délibérants du GIP ;
les personnes morales étrangères participent à un GIP dans les mêmes conditions que les personnes morales françaises de droit privé ;
lorsque le GIP a pour objet de mettre en œuvre et de gérer ensemble des projets et programmes de coopération transfrontalière ou interrégionale, les personnes morales étrangères de droit public et les personnes morales étrangères de droit privé chargées d’une mission de service public participent à un GIP dans les mêmes conditions que les personnes morales françaises de droit public. Toutefois, sauf lorsqu’elles sont établies dans un État membre de l’Union européenne, ces personnes morales ne peuvent détenir plus de la moitié du capital ou des voix dans les organes délibérants du GIP.
6. Droits des membres des GIP
a. Absence de droits au partage des bénéfices
Conformément à l’article 107 de la loi SAQD, un GIP ne donne pas lieu au partage de bénéfices entre ses membres, et ce, même s’il est doté d’un capital souscrit par ses membres.
Il en ressort que les excédents annuels de la gestion ne peuvent être utilisés qu’à des fins correspondant à l’objet du GIP ou mis en réserve.
b. Contribution aux dettes des membres
La contribution des membres aux dettes du GIP est déterminée, lorsque le GIP est pourvu d’un capital, à proportion de leur participation dans le capital.
A défaut de capital dans le GIP, la contribution des membres aux dettes du GIP est déterminée à raison de leur contribution aux charges du GIP.
A contrario, il convient de relever qu’une clé de répartition inégalitaire des dettes du GIP entre les membres ne peut être prévue par le contrat constitutif du GIP.
c. Absence de solidarité des membres du GIP à l’égard des tiers
L’article 108 de la loi SAQD prévoit, de manière elliptique, que les membres du GIP ne sont pas solidaires à l’égard des tiers.
Cette rédaction n’est pas sans poser des interrogations quant au régime de la responsabilité des membres du GIP, la notion de responsabilité ne se résumant pas à la notion de solidarité qui n’est qu’une modalité d’exercice de la responsabilité. Il aurait été sans doute plus clair de faire référence expressément à la notion de « responsabilité ».
7. Assemblée générale des membres du GIP
L’article 105 de la loi SAQD prévoit le dispositif suivant, pour les besoins du statut et du fonctionnement de l’assemblée générale des membres du GIP.
a. Composition
L’assemblée générale du GIP est composée de l’ensemble des membres.
b. Nombre de voix des membres
Sauf clauses contraires mentionnées expressément dans la convention constitutive du GIP, chaque membre dispose d’une voix. Il est donc possible de prévoir dans la convention constitutive d’un GIP une répartition inégalitaire des voix entre les membres prévoyant un droit de vote multiple au profit d’un ou plusieurs membres du GIP.
A priori, aucune disposition de la loi SAQD n’interdit d’autres aménagements des droits de vote (absence temporaire de droits de vote pour certains membres - « clause de stage », droit de veto, etc.).
Rappelons enfin qu’en tout état de cause, les personnes morales de droit public et les personnes morales de droit privé chargées d’une mission de service public doivent détenir ensemble plus de la moitié des voix dans les organes délibérants du GIP (article 103 de la loi SAQD) et notamment au sein de l’assemblée générale du GIP.
c. Convocation de l’assemblée générale
L’assemblée générale est réunie à la demande du quart au moins des membres du groupement ou à la demande d’un ou plusieurs membres détenant au moins un quart des voix.
Il ressort de la rédaction particulièrement extensive du dispositif relatif au contenu de la convention constitutive du GIP (article 99 de la loi SAQD) que cette dernière pourra prévoir, à l’instar des autres personnes morales comparables, que l’assemblée générale des membres peut également être convoquée par le Directeur ou le Président du conseil d’administration du GIP.
d. Pouvoirs de l’assemblée générale
Les pouvoirs de l’assemblée générale des membres du GIP sont extrêmement étendus, l’assemblée générale pouvant théoriquement être appelée à prendre toute décision relative à l’administration du GIP, sous réserve des pouvoirs dévolus à d’autres organes prévus par la convention constitutive.
Il est également précisé que les décisions de modification ou de renouvellement de la convention, de transformation du GIP en une autre structure ou de dissolution anticipée du groupement ne peuvent être prises que par l’assemblée générale des membres.
Sur ce dernier point, il convient de rappeler qu’en tout état de cause, l’État doit également, conformément à l’article 100 de la loi SAQD, approuver tout renouvellement et modification de la convention constitutive du GIP.
Enfin, en présence d’un commissaire du Gouvernement au sein du GIP (l’article 114 de la loi SAQD), ce dernier pourra également s’opposer aux décisions du GIP.
e. Majorité
La convention constitutive du GIP prévoit les conditions de majorité dans lesquelles l’assemblée générale des membres doit statuer.
Toutefois, l’article 105 de la loi SAQD prévoit que les décisions de modification ou de renouvellement de la convention de groupement, de transformation du GIP en une autre structure ou de dissolution anticipée du GIP doivent être impérativement prises à l’unanimité ou à la majorité qualifiée des membres, dans des conditions prévues par la convention constitutive du GIP.
8. Le Conseil d’administration facultatif du GIP
Le Conseil d’administration ne constitue pas un organe de plein droit du GIP : il en ressort qu’un GIP peut donc être constitué sans Conseil d’administration.
En effet, conformément à l’article 105 de la loi SAQD, le Conseil d’administration peut être constitué dans les conditions prévues par la convention constitutive pour exercer certaines des compétences de l’assemblée générale.
Afin d’éviter tout conflit de compétences entre l’assemblée générale des membres et le Conseil d’administration, il y aura lieu de définir, le cas échéant, avec la plus grande précision les pouvoirs dévolus ou plutôt « délégués » par l’assemblée générale au Conseil d’administration du GIP.
En dépit de cette très large « délégation » autorisée au profit du Conseil d’administration du GIP, il y a lieu de rappeler qu’en tout état de cause, les décisions de modification ou de renouvellement de la convention constitutive du GIP, de transformation du GIP en une autre structure ou de dissolution anticipée du GIP ne peuvent être prises que par l’assemblée générale des membres du GIP.
Rappelons enfin qu’en tout état de cause, les personnes morales de droit public et les personnes morales de droit privé chargées d’une mission de service public doivent détenir ensemble plus de la moitié des voix dans les organes délibérants du GIP (article 103 de la loi SAQD) et notamment au sein du Conseil d’administration du GIP.
9. Le Directeur du GIP
L’article 106 de la loi SAQD établit que le Directeur du GIP assure, sous l’autorité de l’assemblée générale ou du Conseil d’administration, le fonctionnement du GIP. Les modalités de sa désignation et de l’exercice de ses fonctions sont prévues par la convention constitutive du GIP.
Dans ses rapports avec les tiers, le Directeur engage le GIP pour tout acte entrant dans l’objet de celui-ci.
La même personne peut assurer les fonctions de Directeur et de Président du conseil d’administration si la convention constitutive le prévoit.
Il ressort de cette rédaction classique du statut du Directeur que ce dernier est le « représentant légal » du GIP, au sens du droit des personnes morales, et le « chef d’entreprise » du GIP, au sens du droit du travail.
10. Régime de comptabilité des GIP
En application de l’article 112 de la loi SAQD, la comptabilité des GIP est tenue selon les règles du droit privé, de même que leur gestion.
Deux séries d’exceptions en faveur de l’application des règles de droit public à la comptabilité et à la gestion du GIP sont prévues, à savoir :
si les membres du GIP ont fait le choix, dans la convention constitutive du GIP, des modalités de gestion publique ; ou
si le GIP est exclusivement constitué de personnes morales de droit public soumises au régime de comptabilité publique.
11. Ressources des GIP
Les ressources des GIP comprennent :
les contributions financières des membres ;
la mise à disposition sans contrepartie financière de personnels, de locaux ou d’équipements ;
les subventions ;
les produits des biens propres ou mis à leur disposition, la rémunération des prestations et les produits de la propriété intellectuelle ;
les emprunts et autres ressources d’origine contractuelle ; et enfin
les dons et legs.
12. Le commissaire du Gouvernement des GIP
En application de l’article 114 de la loi SAQD, l’Etat peut désigner un commissaire du Gouvernement chargé de contrôler les activités et la gestion du GIP, sauf si l’Etat n’est pas membre de ce dernier. Un décret en Conseil d’Etat devra définir les pouvoirs du commissaire du Gouvernement et surtout, les conditions dans lesquelles il peut s’opposer aux décisions du GIP.
13. Contrôle des GIP
Les GIP sont soumis, conformément à l’article 115 de la loi SAQD, au contrôle de la Cour des comptes ou des Chambres régionales des comptes.
Il est également précisé que les GIP ayant pour membre l’Etat ou un organisme soumis au contrôle économique et financier de l’Etat ou au contrôle financier de l’Etat peuvent être soumis au contrôle économique et financier de l’Etat dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat.
14. Dispositif applicable aux personnels des GIP
a. Recrutement des personnels
En application de l’article 109 de la loi SAQD, le personnel du GIP peut être constitué :
des personnels mis à disposition par ses membres ;
des agents relevant d’une personne morale de droit public mentionnée à l’article 2 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, non membre du GIP.
Pour mémoire, il s’agit des fonctionnaires civils des administrations de l’Etat, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics, à l’exclusion des fonctionnaires des assemblées parlementaires et des magistrats de l’ordre judiciaire.
des personnels propres recrutés directement par le GIP, à titre complémentaire.
Compte tenu de son imprécision, l’expression « à titre complémentaire », utilisées en ce qui concerne le recrutement de personnels propres par le GIP ne devrait pas manquer de soulever des interrogations et des difficultés en pratique sur l’application d’un éventuel plafond à ces personnels propres des GIP.
b. Statut des personnels des GIP
Les personnels des GIP, en ce compris leur directeur, sont, quelle que soit la nature des activités du GIP, soumis aux dispositions du Code du travail ou à un régime de droit public déterminé par décret en Conseil d’État.
La convention constitutive du GIP doit également déterminer les conditions de leur statut : cela signifie que le personnel recruté par GIP est soumis soit aux dispositions du Code du travail, soit à un régime de droit public, selon le choix opéré par le GIP dans la convention constitutive.
S’agissant de la mise à disposition d’agents des personnes publiques, un régime de droit privé pourra donc être appliqué à ces derniers agents, dès lors que le Statut général de la fonction publique ne l’interdit pas.
c. Dispositions transitoires
L’article 110 de la loi SAQD détermine les modalités d’application du statut du personnel dans le temps selon le calendrier suivant :
Le régime des personnels des GIP créés antérieurement à la publication du décret en Conseil d’Etat qui doit venir en application de l’article 109 de la loi SAQD est déterminé par l’assemblée générale ou, à défaut, par le Conseil d’administration de chaque GIP concerné, dans un délai de six mois à compter de la publication du décret.
Les personnels en fonction à la date de promulgation de la loi SAQD (soit le 17 mai 2011) restent régis par les dispositions qui leur sont applicables jusqu’à l’entrée en vigueur de la décision de l’assemblée générale ou de la délibération du Conseil d’administration de chaque GIP concerné. Jusqu’à cette même date, le GIP peut également conclure ou renouveler les contrats conformément à ces dispositions.
En dérogation à ce qui précède, ces personnels peuvent bénéficier du maintien de ces dispositions jusqu’au terme de leur contrat et au plus tard dans un délai de quatre ans à compter du 17 mai 2011, date de la promulgation de la loi SAQD.
Le régime des personnels des GIP créés postérieurement à la publication du décret d’application de l’article 109 de la loi SAQD est fixé par la convention constitutive de chaque GIP concerné.
d. Modalités de transfert du personnel des GIP
L’article 111 de la loi SAQD détermine les modalités de transfert de personnel au profit d’un GIP ou par un GIP.
A l’instar des autres personnes morales de droit public, les personnels en question sont soumis en pareils cas, en particulier, aux dispositions de l’article 14 ter la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ou de l’article L. 1224-3 du Code du travail.
Concrètement, ce dispositif s’applique donc :
lorsque l’activité d’un GIP est transférée à une autre personne ;
lorsqu’un GIP reprend l’activité d’une autre personne, sous réserve de lui laisser la possibilité de proposer un contrat de droit public ou de droit privé, selon le choix que le GIP a opéré dans la convention constitutive.
15. Transformation en GIP
En application de l’article 101 de la loi SAQD, la transformation de toute personne morale en GIP, ou l’inverse, n’entraîne ni dissolution ni création d’une personne morale nouvelle au regard des dispositions fiscales et sociales : cela revient à s’assurer de la neutralité sur le plan fiscal de la transformation d’une personne morale en GIP ou inversement.
16. Dissolution et liquidation des GIP
Les trois causes de dissolutions des GIP sont mentionnées à l’article 116 de la loi SAQD, à savoir :
l’arrivée du terme de la convention constitutive du GIP dans le cas où la convention a été conclue pour une durée déterminée et où elle n’est pas renouvelée ;
La décision de dissolution du GIP par l’assemblée générale de ses membres ;
La décision de l’autorité administrative qui a approuvé la convention constitutive du GIP, notamment en cas d’extinction de l’objet.
Conformément à l’article 117 de la loi SAQD, la dissolution du GIP entraîne sa liquidation. Classiquement, la personnalité morale du GIP survit pour les besoins de sa liquidation.
La convention constitutive doit prévoir les conditions de nomination, les conditions de rémunération, les attributions et l’étendue des pouvoirs d’un liquidateur. Dans le silence de la convention, il est nommé par les membres du GIP ou, si ceux-ci n’ont pu procéder à cette nomination, par décision de l’Etat. Le liquidateur peut être révoqué dans les mêmes conditions. La nomination et la révocation ne sont opposables aux tiers qu’à compter de leur publication.
Après paiement des dettes et, le cas échéant, remboursement du capital ou reprise des apports, l’excédent d’actif est attribué à un ou plusieurs bénéficiaires conformément aux décisions prises par l’assemblée générale du GIP.
17. Application du statut des GIP dans le temps - Dispositif transitoire
La loi SAQD prévoit le dispositif transitoire suivant en vue de l’application du nouveau statut des GIP
Les dispositions abrogées ou modifiées par la loi SAQD continuent de régir les groupements créés sur leur fondement jusqu’à la mise en conformité de la convention constitutive de ces groupements avec les dispositions du nouveau statut des GIP. Cette mise en conformité doit intervenir dans les deux ans suivant le 17 mai 2011, date de la promulgation de la loi SAQD.
Pour les groupements d’établissements créés en application de l’article L. 423-1 du Code de l’éducation, le régime des personnels recrutés sous contrat avant que ces groupements ne se constituent sous forme de GIP peut être maintenu jusqu’au terme de leur contrat, dans la limite de quatre ans suivant le 17 mai 2011, date de la promulgation de la loi SAQD.
