Le décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016 portant modification du code de justice administrative, connu comme le décret pour « la Justice Administrative de Demain » (JADE), est entré en vigueur le 1er janvier 2017.
Il est le fruit d’une initiative du Vice-Président du Conseil d’Etat. Confronté à la croissance durable et soutenue des contentieux dans un contexte budgétaire de plus en plus contraint, et soucieux de préserver une justice de qualité et les grands équilibres auxquels sont parvenues les juridictions, il a suscité, le 27 mars 2015, la constitution d’un groupe de travail en vue d’engager une réflexion d’ensemble sur l’évolution et la modernisation du rôle et des pouvoirs du juge administratif. Le rapport du groupe de travail a été remis en novembre 2015 et a émis plusieurs propositions permettant de faire face à ce défi.
Le décret du 2 novembre 2016 qui réforme la partie réglementaire du code de justice administrative, a repris une partie de ses préconisations.
Comme il fallait s’y attendre, les évolutions procédurales tendent clairement à soulager les juridictions, en redonnant la main aux juges, à moindre frais.
Le traitement, pour ne pas dire l’évacuation de certaines requêtes, où il n’y a pas ou plus grand-chose à juger, est simplifié et accéléré.
Les conditions d’accès au juge sont durcies.
Le juge est doté d’instruments nouveaux qui devraient lui permettre de diriger plus fermement l’instruction.
Enfin, diverses mesures sont prises pour adapter l’organisation et le fonctionnement des juridictions administratives aux défis du moment.
1) - Le traitement de certaines requêtes est accéléré et simplifié
1-1 - Les procédures de tri sont étendues et améliorées.
Notamment, les possibilités de rejet par ordonnance prévues par l’article R. 222-1 du code de justice administrative (CJA) sont élargies :
Le pouvoir de statuer par ordonnance qui était jusqu’à présent réservé aux présidents de juridiction et de formation de jugement, peut désormais être délégué aux magistrats administratifs ayant atteint le grade de premier conseiller et ayant au moins deux ans d’ancienneté,
Des ordonnances de séries peuvent désormais être prises par les tribunaux sur les requêtes qui présentent à juger en droit des questions identiques à celles tranchées par un arrêt devenu définitif rendu par la cour administrative d’appel dont le tribunal relève. Jusqu’à présent, le tribunal ne pouvait se fonder que sur une de ses propres décisions ou sur un arrêt du Conseil d’Etat.
Les présidents de cour administrative d’appel et les présidents de formation de jugement des cours peuvent désormais rejeter par ordonnance les requêtes d’appel manifestement mal fondées. C’est une extension à l’ensemble des contentieux d’appel de la possibilité qui était jusqu’à présent réservée au seul contentieux des décisions faisant obligation de quitter le territoire par l’article R. 776-9 du CJA. Cet article, devenu inutile, est abrogé. A noter que la possibilité de rejeter par ordonnance les requêtes manifestement mal fondées n’a pas été étendue aux tribunaux administratifs.
Dans le même esprit, l’article R. 882-5 du CJA est modifié pour permettre aux présidents de formation de jugement du Conseil d’Etat ou à des conseillers d’Etat désignés à cet effet de ne pas admettre les pourvois en cassation manifestement dépourvus de fondement, dirigés contre les décisions rendues en appel.
Pour ne pas se laisser surprendre au risque de voir leur requête rejetée par ordonnance, sans autre forme de procès, les avocats ont donc tout intérêt à "muscler" leur argumentation dès la saisine de la juridiction, particulièrement devant les cours administratives d’appel et le Conseil d’Etat. Les stratégies consistant à réserver des moyens opérationnels pour la suite des débats sont à proscrire.
1-2 - La procédure de règlement des questions de connexité entre tribunaux est simplifiée.
Les dossiers relevant d’une série dont le jugement a été attribué à un tribunal par le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat (article R. 351-3 du CJA) pourront désormais être directement renvoyés à cette juridiction, sans nouvelle saisine du Conseil d’Etat.
2) - Les conditions d’accès au juge sont durcies
2-1 - L’obligation de liaison préalable du contentieux est étendue dans deux cas :
L’obligation de lier le contentieux par une décision préalable est étendue aux litiges de travaux publics. La dispense qui prévalait jusqu’alors, prévue à l’article R. 421-1 du CJA, est supprimée pour les requêtes présentées à compter du 1er janvier 2017.
Les requêtes tendant au paiement d’une somme d’argent doivent désormais être précédées d’une décision, expresse ou tacite, sur demande préalable, avant l’introduction de la requête (art. R. 421-1 du CJA). A défaut, elles ne sont plus régularisables. La jurisprudence du Conseil d’Etat du 28 avril 2008 (Etablissement français du sang, n° 281374), devient donc caduque.
Les requérants et leurs avocats doivent désormais satisfaire à ces obligations nouvelles, ce qui implique notamment de leur part une gestion rigoureuse des délais de recours.
2-2 - La dispense d’avocat est supprimée dans deux cas :
Pour les litiges de travaux publics et d’occupation domaniale (art. R. 431-3 1° du CJA) s’agissant des requêtes présentées à compter du 1er janvier 2017,
En appel pour les contentieux d’excès de pouvoir de la fonction publique (art. R. 811-7 du CJA).
2-3- En revanche, la dispense qui était prévue pour les contentieux d’aide sociale et d’aide personnalisée au logement est étendue à tous les « contentieux sociaux au sens du décret du 13 août 2013, c’est-à-dire les litiges « en matière de prestations, allocations ou droits attribués au titre de l’aide ou de l’action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d i emploi ».
2-4 - Le taux maximum de l’amende pour recours abusif est revalorisé. Son montant, fixé à 3 000 euros depuis 1990, est revalorisé à 10 000 euros (art. R. 741-12 du CJA).
3) - Le juge est doté de nouveaux outils
3-1 - La cristallisation des moyens
Dans le prolongement de l’expérimentation menée depuis 2013 dans le contentieux de l’urbanisme, le président de la formation de jugement, le rapporteur sur délégation, ou, au Conseil d’Etat, le président de la chambre chargée de l’instruction, peuvent désormais, d’office et dans tous les litiges, fixer une date à partir de laquelle de nouveaux moyens ne pourront plus être invoqués (art. R. 611-7-1 du CJA).
Même si le texte ne le précise pas, cette cristallisation ne devrait pas concerner les moyens d’ordre public et ne vaut que sous réserve des dispositions contraires. Ainsi, par exemple, devrait s’y opposer l’article L. 199 C du livre des procédures fiscales qui permet au demandeur de soulever tout moyen jusqu’à la clôture de l’instruction.
Les avocats devront donc être attentifs à respecter la date qui leur sera fixée.
3-2 - La possibilité de compléter le dossier après clôture de l’instruction
Le président de la formation de jugement ou le rapporteur sur délégation, peuvent désormais demander aux parties des éléments ou des pièces complémentaires après la clôture d’instruction sans réouverture de celle-ci pour l’ensemble du dossier, à l’instar de ce que prévoyait déjà l’article R. 611-7 en cas d’information sur un moyen d’ordre public (art. R. 613-1-1 du CJA).
La discussion ne sera donc relancée, le cas échéant, que sur le contenu ou la portée des éléments et pièces complémentaires produites. Le débat ne pourra pas reprendre sur les autres éléments du dossier.
3-3 - Le désistement d’office
Le requérant est désormais réputé s’être désisté d’office de sa requête dans deux nouveaux cas :
S’il s’est abstenu de répondre dans le délai imparti à la demande de production du mémoire récapitulatif qui lui a été faite en application de l’article R. 611-8-1 du CJA. La sanction est également applicable à la partie qui a présenté des conclusions incidentes et qui s’est abstenue de répondre.
Cette mesure est, pour les magistrats, une incitation forte à exiger un mémoire récapitulatif autant que faire se peut, de manière à alléger leur charge de travail. Ce procédé était peu usité jusqu’à présent en l’absence de sanction.
S’il s’est abstenu de répondre dans le délai imparti à la demande de maintien de la requête qui lui a été adressée lorsque l’état du dossier permet de considérer que la requête semble avoir perdu tout intérêt pour lui (article R. 612-5-1 du CJA).
Il s’agit là d’une mesure visant à décongestionner, à moindre frais, le stock des affaires pendantes devant certaines juridictions.
Ce sont, on le constate, des sanctions particulièrement lourdes et automatiques en cas d’absence de réponse dans le délai imparti. En raison de leur impact, elles devraient appeler à une vigilance renforcée…
4) - Diverses mesures visent à améliorer l’organisation et le fonctionnement de la juridiction administrative.
4-1 - Le décret consacre le rôle des greffiers dans la conduite de l’instruction (art. R. 611-10 du CJA).
4-2 - En vue de réduire les coûts de traitement des requêtes ou des interventions collectives pour les juridictions, désormais la décision juridictionnelle pourra être notifiée au seul représentant unique qui sera, par défaut, le premier nommé sur la requête, le mémoire en défense ou le mémoire en intervention présenté par plusieurs personnes (art. R. 411-6, R. 611-2 et R. 751-3 du CJA).
4-3 - Dans le but de décharger le tribunal administratif de Melun de près de la moitié du contentieux des mesures d’éloignement lorsque le requérant est placé au centre de rétention n o 3 du Mesnil-Amelot, le décret décide le transfert de ce contentieux au tribunal administratif de Montreuil qui, depuis la fermeture du centre de Bobigny en juin 2013, n’avait plus de contentieux de l’éloignement en urgence (article R. 776-16 du CJA), le transfert de compétence s’appliquant aux requêtes enregistrées à compter du 1er janvier 2017.
4-4 - Le décret précise également les conditions de désignation des formations de trois juges des référés créées par la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires ainsi que les mentions que doivent revêtir les ordonnances rendues par ces formations (art. R. 742-3 et R. 742-5 du CJA).
4-5 - Enfin, le décret modifie l’article R. 621-1 du CJA. L’expert de justice peut désormais se voir confier une mission de médiation et non plus de conciliation. Il peut également prendre l’initiative, avec l’accord des parties, d’une telle médiation. Cette adaptation répond au souci de mettre le texte en harmonie avec la directive européenne 2008 /52/CE du 28 mai 2008.
5) - En conclusion
Cette étude n’a pas d’autre objectif que d’essayer de présenter aussi clairement que possible les nouveautés procédurales entrées en vigueur le 1er janvier 2017 par l’effet du décret du 2 novembre 2016 et d’appeler l’attention des parties et singulièrement, celle de leurs avocats sur les nouveaux risques auxquels ils sont exposés.
Les dispositions nouvelles appellent, pour certaines d’entre elles, des commentaires plus fouillés qui n’ont pas leur place ici mais qui s’avèreront indispensables et d’autant plus judicieux que les réformes auront été confrontées à la pratique.
Le juge administratif en sort singulièrement renforcé. Peut-être trop diront certains !
Il est sûr qu’avec ses nouveaux outils, il est en mesure de faire preuve de plus d’efficacité. Il reste à espérer qu’il en fera un bon usage, avec discernement.
S’agissant pour l’essentiel de mesures d’ordre, assorties de sanctions lourdes, les parties, et leurs conseils en particulier, devront être particulièrement vigilants.
D’autant que l’instruction des affaires se fera par le canal de la plateforme Télérecours, devenue obligatoire pour les avocats depuis le 1er janvier 2017.
Les voilà désormais prévenus des dangers qui les guettent depuis le nouvel an des tribunaux administratifs !
