Outre ces règles alternatives, l’autorité compétente pour délivrer des autorisations d’urbanisme peut procéder à des adaptations mineures et accorder des dérogations aux règles du PLU (art. R151-13). Ces « exceptions » individuelles consistent à autoriser le pétitionnaire concerné à s’affranchir d’une règle d’urbanisme, pour tenir compte de sa situation particulière. L’article L152-3 du Code de l’urbanisme dispose en effet que :
« Les règles et servitudes définies par un plan local d’urbanisme :
1° Peuvent faire l’objet d’adaptations mineures rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes ;
2° Ne peuvent faire l’objet d’aucune autre dérogation que celles prévues par les dispositions de la présente sous-section » [3].
Ainsi, les règles prévues dans les documents d’urbanisme ne sont pas intangibles, et le pétitionnaire d’un projet peut bénéficier d’adaptations mineures rendues nécessaires (I), ou solliciter des dérogations (II).
I. Les adaptations mineures rendues nécessaires.
Les adaptations mineures sont admises dans des hypothèses limitées (A), et le pétitionnaire peut en bénéficier sans même les solliciter (B).
A) Des hypothèses limitées.
Les adaptations envisageables sont limitées à certains motifs (1) et ne peuvent être que d’une certaine ampleur (2). Cela va sans dire, mais toujours mieux en le disant : ces adaptations doivent être nécessaires (3).
1) Des motifs limités.
L’administration peut autoriser un projet d’urbanisme qui n’applique pas strictement une règle prévue dans le PLU lorsqu’il est nécessaire de l’adapter au regard de trois types de motifs limitativement listés : la nature du sol, de la configuration des parcelles ou du caractère des constructions avoisinantes [4]. Ainsi, au titre de la nature du sol, la déclivité du terrain d’assiette de la construction prévue peut justifier l’adaptation des règles d’urbanisme. À ce même titre, se justifie l’implantation d’un mur de soutènement en bordure de voie publique empêchant les terrains d’amont de glisser sur cette voie. Aussi, compte tenu de la configuration des parcelles concernées, les juges ont estimé qu’une construction peut être bâtie à une distance de limite séparative légèrement inférieure à celle imposée ou encore qu’une desserte d’un immeuble peut être établie par une voie privée légèrement moins large qu’exigé. Enfin, une adaptation mineure peut se justifier au regard du caractère des constructions avoisinantes, en permettant par exemple d’autoriser un coefficient d’emprise au sol légèrement supérieur, pour tenir compte de la nécessité de préserver le caractère « en bande » des constructions d’un secteur.
L’article L152-3 1° du Code de l’urbanisme ne prévoit pas d’autres motifs justifiant des adaptations mineures, et les autres motifs portés devant le juge administratif ont alors été exclus. Le juge a pu estimer que des motifs esthétiques ne peuvent justifier une adaptation. L’intérêt économique de la construction envisagée, ou encore des besoins commerciaux ne sont pas de nature à justifier légalement une dérogation aux dispositions des documents d’urbanisme. De même, des considérations juridiques ne peuvent suffire à justifier une adaptation, pas plus qu’un motif d’intérêt général.
2) Une ampleur limitée.
Dans toutes les hypothèses admises, l’adaptation envisagée est nécessairement limitée dans son ampleur. C’est pourquoi les juges s’adonnent à une appréciation casuistique pour appliquer le régime des adaptations mineures. Ils relèvent alors par exemple un « rétrécissement très limité » d’une desserte « sur de très faibles portions ».
Les juges censurent les adaptations qui, compte tenu de leur importances, ne peuvent être considérées comme des adaptations mineures. Ils ont par exemple estimé qu’autoriser de diminuer de plus de 30% la superficie plantée en espaces verts exigée n’est pas une adaptation mineure à la règle. Le juge administratif considère encore que les règles relatives à la nature de l’occupation des sols ne peuvent faire l’objet d’une adaptation mineure : il a logiquement apprécié que l’autorisation de construire une centrale à béton dans une zone classée zone de richesse naturelle ne peut être regardé comme une adaptation mineure, pas plus qu’une construction à usage d’habitation alors qu’étaient interdites dans le zonage les constructions à usage d’habitation : ces constructions sont purement et simplement interdites.
3) Une adaptation nécessaire.
Plus encore, si le juge rappelle que les adaptations mineures sont strictement limitées à certains motifs et à une certaine ampleur, il rappelle que l’adaptation doit être nécessaire pour se justifier : si le pétitionnaire peut construire sur le terrain sans adaptation mineure en modifiant son projet, il ne peut bénéficier d’une adaptation.
B) Une sollicitation facultative.
Il n’est pas nécessaire de faire de demande spéciale pour bénéficier d’adaptations mineures. Le pétitionnaire peut devant le juge contester le refus opposé à sa demande en se prévalant de la conformité de son projet aux règles d’urbanisme applicables, le cas échéant assorties d’adaptations mineures, alors même qu’il n’a pas fait état, dans sa demande à l’autorité administrative, de l’exigence de telles adaptations.
Le service instructeur est donc tenu d’envisager spontanément la possibilité d’une adaptation mineure au dossier, avant de refuser le permis. Dans tous les cas, la décision accordant une adaptation mineure doit être motivée [5].
Outre la possibilité de bénéficier d’adaptations mineures, le code prévoit de nombreux cas pour lesquels des dérogations aux documents d’urbanisme peuvent être sollicitées.
II. Les dérogations dont la sollicitation est possible.
Les hypothèses de dérogation sont nombreuses (A) et doivent, pour la plupart, être expressément sollicitées par le pétitionnaire qui souhaiterait en bénéficier (B).
A) De nombreuses hypothèses de dérogations prévues.
La plupart des hypothèses dérogatoires sont listées aux articles art. L152-3 à L152-6-4 du Code de l’urbanisme (1), mais d’autres dispositions en prévoient également (2).
1) Hypothèses prévues dans la sous-section visée par l’article L152-3.
La sous-section visée par l’article L152-3 du Code de l’urbanisme répertorie plusieurs situations permettant à l’administration d’autoriser un projet d’urbanisme non-conforme aux règles prévues dans le PLU. Cela permet de considérer et de concourir à d’autres objectifs légitimes.
Ainsi, lorsqu’un bâtiment et détruit ou endommagé par une catastrophe naturelle, et qu’il faut envisager sa reconstruction, des dérogations peuvent être nécessaires pour assurer la sécurité des biens et des personnes [6]. Attention toutefois, la demande de permis de construire doit être présentée avant l’expiration du délai d’un an suivant la survenance de la catastrophe naturelle à l’origine de la destruction ou du dommage. Aussi, pour considérer les contraintes architecturales propres aux immeubles protégés au titre de la législation sur les monuments historiques, les projets relatifs à leur restauration ou reconstruction peuvent bénéficier de dérogations aux règles d’urbanisme qui seraient en contradiction avec ces contraintes [7]. Lorsque l’accessibilité des personnes handicapées à un logement existant nécessite des travaux qui seraient entravés par les règles d’urbanisme, des dérogations sont aussi permises [8].
Encore, les enjeux écologiques justifient des dérogations.
L’isolation des constructions est ainsi un objectif légitimant les dérogations aux règles des PLU relatives à l’emprise au sol, à la hauteur, à l’implantation et à l’aspect extérieur des constructions [9]. La dérogation ainsi prévue permet d’autoriser la mise en œuvre d’une isolation en saillie des façades des constructions existantes (1°) et achevées depuis plus de deux ans [10], la mise en œuvre d’une isolation par surélévation des toitures des constructions existantes (2°) et achevées depuis plus de deux ans [11], la mise en œuvre de dispositifs de protection contre le rayonnement solaire en saillie des façades (3°), ou encore l’installation d’ombrières dotées de procédés de production d’énergies renouvelables situées sur des aires de stationnement (4°). La dérogation prévue à L152-5 connaît toutefois une limite générale : cette possibilité est non applicable aux immeubles classés ou inscrits au titre des monuments historiques, aux immeubles protégés au titre des abords (immeuble aux abords de monuments historiques dans un périmètre délimité par l’autorité administrative), aux immeubles situés dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable, et aux immeubles protégés (identifiés par le règlement : L151-19). D’autres limites sont posées aux possibilités évoquées ci-avant : la mise en œuvre d’une isolation en saillie des façades ou d’un dispositif de rayonnement solaire n’est autorisée que dans la limite d’un dépassement de 30 centimètres par rapport aux règles d’implantation des constructions autorisées par le règlement du PLU [12] ; la mise en œuvre d’une isolation de surélévation des toitures des constructions existante n’est autorisée que dans la limite d’un dépassement de 30 centimètres au-dessus de la hauteur maximale autorisée par le règlement du PLU [13]. Aussi, la mise cumulée de ces dérogations ne peut aboutir à un dépassement de plus de 30 centimètres des règles de hauteur ou d’implantation fixées par le PLU [14]. Enfin, la surépaisseur ou surélévation doit être adaptée au mode constructif et aux caractéristiques techniques et architecturales de la façade ou de la toiture, et ne doit pas porter atteinte à la qualité architecturale du bâtiment et à son insertion dans le cadre bâti environnant [15].
Toujours à visée écologique, des dérogations relatives à la hauteur et à l’aspect extérieur des constructions sont admises pour autoriser l’installation de dispositifs de végétalisation des façades et des toitures en zones urbaines et à urbaniser [16]. La limite de dépassement est d’un mètre en tout point au-dessus de la hauteur de la construction autorisée par le PLU, hors végétation [17]. Cette dérogation comporte aussi la limite suivante : la surépaisseur ou surélévation doit être adaptée au mode constructif et aux caractéristiques techniques et architecturales de la façade ou de la toiture, et ne doit pas porter atteinte à la qualité architecturale du bâtiment et à son insertion dans le cadre bâti environnant [18]. Des dérogations relatives à la hauteur et à l’aspect extérieur des constructions sont aussi admises pour autoriser les constructions faisant preuve d’exemplarité environnementale [19]. Une construction fait preuve d’exemplarité environnementale si elle atteint des résultats minimaux en termes d’impact sur le changement climatique liés aux composants du bâtiment et évalué sur l’ensemble du cycle de vie du bâtiment [20]. Cette dérogation est aussi limitée : le dépassement est limité à 25 centimètres par niveau, et à 2,5 mètres en tout point au-dessus de la hauteur de la construction autorisée par le règlement du PLU [21].
Des enjeux sociaux justifient également que de nombreuses dérogations soient envisagées. Ainsi, le code prévoit des dérogations visant à accélérer la production de logements dans les zones « tendues », dans le respect d’un objectif de mixité sociale.
C’est pourquoi, dans les communes appartenant à une zone d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants et les communes de plus de 15 000 habitants en forte croissance démographique [22], sont admises des dérogations relatives au gabarit et à la densité pour permettre une construction destinée principalement à l’habitation, dans la limite de la hauteur de la construction contiguë existante, et de l’intégration harmonieuse dans le milieu urbain [23]. Dans ces mêmes zones, des dérogations relatives à la densité et aux obligations en matière de création d’aires de stationnement permettent d’autoriser la surélévation d’une construction achevée depuis plus de deux ans, pour créer du logement ou agrandir la surface de logement (2°), ou la transformation à usage principal d’habitation d’un immeuble existant par reconstruction, rénovation ou réhabilitation (limite d’une majoration de 30% du gabarit de l’existant) (3°). Il est aussi possible de déroger aux règles de retrait par rapport aux limites séparatives, pour autoriser une construction destinée à l’habitation, sous réserve de l’intégration harmonieuse (5°), et pour autant que la distance comptée horizontalement de tout point de ce bâtiment au point de la limite parcellaire la plus proche soit égale ou supérieure à la moitié de la différence d’altitude entre ces deux points, et supérieur à 3 mètres à moins que le bâtiment ne jouxte la limite parcellaire, à moins que le bâtiment ne jouxte la limite parcellaire [24]. Est prévue une dérogation supplémentaire de 15% des règles relatives au gabarit pour les constructions contribuant à la qualité du cadre de vie par la création d’espaces extérieurs en continuité des habitations, assurant un équilibre entre espaces construits et espaces libres (limite de 50% de dépassement au total) (6°). Aussi, lorsque la réalisation présente un intérêt public (qualité, innovation, création architecturale), une dérogation supplémentaire aux règles relatives au gabarit et à la surface constructible peut être accordée dans la limite de 5%, et après avis de la commission régionale du patrimoine et de l’architecture [25].
Plus particulièrement pour le stationnement, des dérogations aux obligations de créations d’aires de stationnement sont admises dans les zones tendues lorsque le projet est situé à moins de 500 mètres d’une gare ou station de transport public ou collectif, au cas par cas [26]. Même en dehors de ces zones, des dérogations aux règles de stationnement pour les véhicules motorisés prévues au PLU peuvent être sollicitées : le pétitionnaire peut obtenir la réduction d’une aire de stationnement en contrepartie de la création d’infrastructures ou de l’aménagement d’espaces permettant le stationnement sécurisé d’au moins 6 vélos [27].
D’autres objectifs plus spécifiques sont envisagées. Ainsi, pour permettre le réemploi d’une friche, des dérogations aux règles de gabarit et de stationnement pour les projets de constructions ou travaux sur une friche sont autorisées, dans la limite d’une majoration de 30% de ces règles [28]. Est une friche tout bien ou droit immobilier bâti ou non bâti, inutilisé et dont l’état, la configuration ou l’occupation totale ou partielle ne permet pas un réemploi sans un aménagement ou des travaux préalables [29]. Encore, il existe des dérogations à certaines règles de distances aux limites séparatives, au gabarit et à la densité, aux obligations en matière de stationnement, ou encore aux destinations non autorisées, dans le périmètre d’une grande opération d’urbanisme ou des secteurs d’intervention des opérations de revitalisation de territoire [30]. Les grandes opérations d’urbanismes sont les opérations d’aménagement prévues par un contrat de projet partenarial d’aménagement et qui requiert un engagement conjoint spécifique de l’État et d’une collectivité territoire ou établissement public, en raison de ses dimensions ou caractéristiques. Les opérations de revitalisation de territoire ont pour objet la mise en œuvre d’un projet global de territoire destiné à adapter et moderniser le parc de logements et de locaux commerciaux et artisanaux ainsi que le tissu urbain pour améliorer l’attractivité du territoire, lutter contre la vacances des logements et locaux, etc [31]. Enfin, de façon plus marginale encore, sont mentionnées les dérogations à certaines règles relatives à la mixité sociale pour réaliser sur des terrains affectés aux besoins du ministère de la défense, des logements destinés à ses agents [32].
Cet « inventaire à la Prévert » est à compléter avec d’autres hypothèses prévues en dehors de cette section du code.
2) Hypothèses prévues dans d’autres sections du code ou législations.
Les autres dérogations s’appliquent essentiellement aux règles de stationnement et figurent aux articles L151-30 à L151-37 du Code de l’urbanisme. Elles sont précisément déterminées, et le pouvoir d’appréciation du service instructeur se trouve alors très limité contrairement aux dérogations précitées.
Ainsi, le code pose d’office des alternatives aux règles de stationnement prévues dans les règlements d’urbanisme : lorsque le règlement impose la réalisation d’aires de stationnement pour les véhicules motorisés, cette obligation est réduite de 15% au minimum en contrepartie de la mise à disposition de véhicules électriques munis d’un dispositif de recharge adapté ou de véhicules propres en auto-partage [33], ou si le bénéficiaire de l’autorisation d’urbanisme ne peut y satisfaire, il peut être tenu quitte de ces obligations en justifiant de l’obtention d’une concession dans un parc public de stationnement, ou de l’acquisition/concession de places dans un parc [34].
Le code envisage également des hypothèses dans lesquelles un nombre trop élevé d’aires de stationnement exigé ne se justifierait pas. En effet, il ne peut être exigé la réalisation de plus d’une aire de stationnement par logement pour les constructions de logements locatifs financés avec un prêt aidé par l’État, de logements locatifs intermédiaires, d’établissements assurant l’hébergement des personnes âgées, ou de résidences étudiantes [35]. Sachant que 3 places d’hébergement d’un établissement pour personnes âgées dépendantes ou dans une résidence universitaire équivalent à un logement [36]. Encore, il ne peut être exigé la réalisation de plus d’une aire de stationnement par logement pour une opération de transformation ou d’amélioration d’immeubles faisant l’objet d’un arrêté de mise en sécurité ou de traitement de l’insalubrité, lorsque l’opération a pour objet de faire cesser la situation [37]. Il ne peut pas non-plus être exigé la réalisation de plus d’une aire de stationnement pour les constructions d’habitation situées à moins de 500 mètres d’une gare ou station de transport public ou collectif [38]. L’exigence est réduite à 0,5 aire de stationnement par logement dans le cas des logements locatifs financés avec un prêt aidé par l’État, des logements locatifs intermédiaires, d’établissements assurant l’hébergement des personnes âgées, ou des résidences étudiantes [39].
Dans certains cas, aucune aire de stationnement n’est exigible : dans le cadre de travaux de transformation ou d’amélioration de bâtiments affectés à des logements locatifs financés par un prêt aidé par l’État [40], ou encore à l’occasion de travaux de transformation ou d’amélioration effectués sur des logements existants qui n’entraînent pas de création de surface de plancher supplémentaire, lorsque ces logements sont situés dans une commune appartenant à une zone d’urbanisation continue de plus de 50 000 habitants ou dans une commune de plus de 15 000 habitants en forte croissance démographique [41].
Enfin, certaines dérogations spécifiques peuvent figurer au-delà du Code de l’urbanisme. C’est le cas notamment des dérogations aux règles relatives à l’éloignement figurant dans le Code rural et de la pêche maritime, afin de permettre l’extension limitée et les travaux rendus nécessaires par des mises aux normes des exploitations agricoles existantes [42], ou pour tenir compte des spécificités locales [43].
B) Une sollicitation exprès dans la plupart des hypothèses.
Contrairement au régime des adaptations mineures, l’administration n’est pas tenue de vérifier d’office si le projet pourrait bénéficier d’une dérogation que le pétitionnaire n’aurait pas demandée. Ainsi, le pétitionnaire doit en principe joindre une demande de dérogation. Le Code de l’urbanisme prévoit en effet que lorsque le projet nécessite une ou plusieurs dérogations au titre des articles L151-29-1, L152-5, L152-5-1, ou L152-6, la demande de dérogation est jointe à la demande de permis de construire, accompagnée d’une note précisant la nature des dérogations demandées, et justifiant pour chacune d’entre elles du respect des objectifs et conditions fixés à ces articles. Lorsque le dérogation est justifiée par l’exemplarité environnementale de la construction [44], la demande de dérogation est accompagnée d’un document attestant de la prise en compte par le maître d’ouvrage et le maître d’œuvre des critères de performance environnementale requis [45].
Dans certains cas, le délai d’instruction de droit commun est majoré d’un mois [46]. Dans d’autres cas, le délai d’instruction est porté à 5 mois : le permis porte sur un immeuble inscrit au titre des monuments historiques [47].
En tout état de cause, la décision qui comporte une dérogation doit être motivée. Cette exigence n’est toutefois pas nécessaire lorsque la dérogation est accordée en application des 1° à 6° de l’article L152-6 [48].
