Quelle protection pour les praticiens hospitaliers victimes de harcèlement moral institutionnel ?

« Les harceleurs agissent en toute impunité à l’hôpital public. (…) En France, on est censé protéger les lanceurs d’alerte, sauf qu’à l’hôpital on les réprime. L’hôpital public est devenu contre-nature, une structure déshumanisée et violente. Et, malheureusement, l’Etat de droit n’est pas toujours respecté ». Ces propos chocs de Philippe Halimi, Président de l’ANJLM, incitent à s’interroger sur les causes du harcèlement en milieu hospitalier et les moyens juridiques de lutter contre ce fléau.

I – Etat des lieux du harcèlement en milieu hospitalier.

« Tous les cris, les S.O.S. partent dans les airs… ». Cette citation empruntée à un célèbre chanteur résume à elle seule la situation alarmante à laquelle l’hôpital est confronté.

Le système hospitalier public n’a jamais semblé autant en péril. Le mal-être des soignants est généralisé. Le constat est sans appel : épuisement professionnel, démissions, suicides, arrêts maladie à répétition…

Le suicide tragique du Pr Jean-Louis Mégnien, survenu le 17 décembre 2015 à l’hôpital européen Georges-Pompidou à Paris, a révélé au grand public ce que les blouses blanches connaissent déjà depuis trop d’années.

« Seuls les naïfs ou les aveuglés, peuvent imaginer que le monde des soignants est indemne de ces plaies que sont la maltraitance et le harcèlement », exprimera le regretté Jean-Yves Nau dans un article paru à la Revue médicale suisse le 22 juin 201 [1].

Le harcèlement moral est la première cause de souffrance des personnels médicaux hospitaliers. C’est ce qui ressort d’une enquête réalisée en 2020 par l’Observatoire de la Souffrance au Travail :
« Les principales causes attribuées à la souffrance par les déclarants sont un arbitraire flagrant lié à la gouvernance dans l’établissement et une présomption de harcèlement moral au travail (51% des déclarations), une désorganisation grave et chronique du service (46%), des déficits en personnels médicaux (44%). 39% déclaraient une surcharge émotionnelle, 26% déclaraient souffrir de la désorganisation liée à la crise sanitaire, 16% une insuffisance de moyens de protection individuels ».

Les femmes sont plus touchées que les hommes (63% contre 37%).

Les étudiants sont également frappés de plein fouet. « Tous les 18 jours, un interne en médecine se suicide », titre un communiqué de l’Intersyndicale nationale des internes du 6 avril 2021.

Les fédérations étudiantes en santé ont sonné l’alerte dans un rapport commun intitulé « Pronostic mental engagé » publié le 8 décembre 2020. Cette étude, riche de 67 pages, décrit et dénonce des conditions de travail favorisant l’apparition de risques psycho-sociaux, facteurs de diminution de la qualité des soins prodigués et d’une augmentation des risques d’erreurs médicales [2].

En mai 2021, une trentaine d’internes en stage de gynécologie au CHU de Poitiers ont signalé des situations de harcèlement moral.

En juin 2021, les internes ont appelé à la grève pour réclamer de meilleures conditions de travail : ils demandent à ne travailler « que » 48 heures par semaine [3].

Une enquête sur la santé des futurs médecins divulguée le 27 octobre dernier, lors d’un colloque à l’Assemblée nationale, révèle que les deux-tiers des étudiants et internes en médecine sont en situation de burn-out. Le constat est accablant : en stage, 75% des étudiants présentent des symptômes anxieux, voire dépressifs pour près de 40% des sondés. 67% déclarent avoir déjà vécu un burn-out et ils sont 19% à avoir eu des idées suicidaires. « Derrière les chiffres il y a les visages de ceux qui souffrent en silence. Et derrière ces visages c’est l’hôpital et ce sont les patients qui sont en danger », a d’ailleurs indiqué Gaétan Casanova, Président de l’Intersyndicat national des internes (Isni).

La crise sanitaire a fragilisé encore plus ceux qui étaient déjà à bout de souffle. Ce ne sont pas tant les individus qui sont mis en cause aujourd’hui que la gouvernance arbitraire des établissements de santé.

La fracture entre l’administration hospitalière et ceux qui sont sur le terrain apparaît irrémédiable : elle est à l’origine d’un déclin organisationnel et qualitatif, qui explique en partie la fuite de nombreux praticiens vers les structures de soin du privé.

II – Du harcèlement moral au harcèlement moral institutionnel.

La notion de harcèlement moral est ancienne mais ne fait l’objet d’une définition légale que depuis la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale. Le harcèlement moral s’entend d’agissements répétés ayant pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail du salarié ou du fonctionnaire, susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel.

L’article 6 quinquiès de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires est le texte de référence en matière de protection légale contre le harcèlement moral du fonctionnaire :

« Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel.
Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l’évaluation, la notation, la discipline, la promotion, l’affectation et la mutation ne peut être prise à l’égard d’un fonctionnaire en prenant en considération :
1° Le fait qu’il ait subi ou refusé de subir les agissements de visés au premier alinéa ;
2° Le fait qu’il ait exercé un recours auprès d’un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ;
3° Ou bien le fait qu’il ait témoigné de tels agissements ou qu’il les ait relatés.
Est passible d’une sanction disciplinaire tout agent ayant procédé ou ayant enjoint de procéder aux agissements définis ci-dessus.
 »

Bien que les praticiens hospitaliers ne soient pas concernés par les dispositions précitées, le juge administratif pallie cette carence législative en leur appliquant un principe général du droit en vertu duquel :

« aucun agent public ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral visés par les dispositions citées de l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 » [4].

Peuvent se prévaloir de ce principe tous les praticiens hospitaliers, qu’ils exercent à temps plein ou à temps partiel [5] et quel que soit leur statut (contractuel, attaché, en période probatoire, universitaire) [6].

Dans quelles situations parle-t-on de harcèlement moral institutionnel ?

Selon l’avis du Conseil économique et social adopté au cours de sa séance du 11 avril 2001, le harcèlement institutionnel « participe d’une stratégie de gestion de l’ensemble du personnel ».
On lui reconnaît généralement deux formes :
- des pratiques managériales délibérées impliquant la désorganisation du lien social touchant l’ensemble du personnel, portant atteinte à la dignité des personnes et qui ont pour effet de dégrader les conditions de travail (management par le stress, par la peur) ;
- un harcèlement stratégique qui vise à exclure les personnels dont l’âge, l’état de santé, le niveau de formation, ne correspondent plus aux nécessités de service et à leurs missions d’intérêt général.

Le harcèlement moral institutionnel s’inscrit «  dans une véritable stratégie du management pour instaurer de nouvelles règles de fonctionnement, de nouvelles missions ou de nouvelles rentabilités  ».

L’avis du Conseil économique précise par ailleurs que :

« dans les services publics, ce harcèlement institutionnel pourra se développer à l’occasion d’une remise en cause des missions, ou en tout cas d’une contradiction possible entre les missions affichées et les moyens mis en œuvre, source d’incompréhensions de la part de certains agents, souvent de ceux qui avaient le plus investi dans leur métier. »

La notion de harcèlement moral institutionnel a été consacrée judiciairement dans le cadre de l’affaire France Telecom [7]. Dans son jugement, le tribunal correctionnel de Paris a considéré que le harcèlement moral institutionnel se matérialise par une « politique d’entreprise, visant par essence, une collectivité de personnels ».

La caractérisation d’un harcèlement moral dit institutionnel exige de démontrer que les agissements :
- procèdent d’une politique d’entreprise ayant pour but de structurer le travail de tout ou partie d’une collectivité d’agents et la mettent en œuvre ;
- sont porteurs, par leur répétition, de façon latente ou concrète, d’une dégradation potentielle ou effective des conditions de travail de cette collectivité ;
- outrepassent les limites du pouvoir de direction.

En présence d’un harcèlement moral institutionnel, on dépasse le « simple » harcèlement managérial, consacré par la jurisprudence depuis une dizaine d’années, et qui fait référence à des méthodes de gestion mises en œuvre par un supérieur hiérarchique à l’égard d’un salarié déterminé ayant pour objet ou pour effet de d’entraîner une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel.

Le harcèlement moral institutionnel implique une désorganisation du lien social touchant l’ensemble du personnel et portant atteinte à la dignité des personnes.

« Ils ne mourraient pas tous mais tous étaient frappés »…

L’hôpital public connaît, depuis une vingtaine d’années, une succession de réformes dont l’objectif est d’imposer une réduction des coûts et des effectifs. L’hôpital est devenu une entreprise comme une autre avec des effets délétères sur la qualité des soins prodigués et les conditions d’accueil des patients.

Les syndicats parlent de « dysfonctionnement délibérément organisé » : fermeture et regroupement d’établissements, suppressions de postes, charge de travail exponentielle, modification des horaires, rappels incessants sur les temps de repos, rigidité des protocoles, réduction des moyens, objectifs de rentabilité… Les comptes épargne temps explosent et les heures supplémentaires non déclarées par les soignants sont un secret de polichinelle.

Dans un tel contexte, le désarroi du personnel hospitalier n’est plus à démontrer.

Nombreux sont ceux à dénoncer les lois qui s’enchaînent sans jamais s’attaquer au fond du problème.
A cet égard, on rappellera que la responsabilité de l’Etat peut être engagée du fait de lois inconstitutionnelles [8].

III – Quelle stratégie de défense pour le praticien ?

Dénoncer les faits.

Confronté à une situation de harcèlement moral institutionnel, le praticien hospitalier doit commencer par dénoncer, par lettre recommandée avec accusé de réception, les dysfonctionnements qui en sont la cause auprès de la Direction de l’établissement de santé, de l’Agence régionale de santé et du CHSCT. Il conviendra de solliciter que des mesures spécifiques soient prises pour mettre fin à cette situation. Plus il y aura de personnels à dénoncer une situation identique, plus les chances d’obtenir une réaction seront élevées.

Informés d’une telle situation, les représentants du personnel pourront alors mandater un cabinet d’expertise indépendant pour mener une enquête sur les conditions de travail au sein de l’établissement aux fins d’évaluer les risques psychosociaux et leurs origines.

Déclarer un arrêt de travail ou une maladie professionnelle.

Tout symptôme pouvant être rattaché à cette situation de harcèlement moral doit faire l’objet d’une déclaration d’accident de travail ou d’une demande de reconnaissance de maladie professionnelle.

Il est en effet jugé, de manière constante, qu’une lésion psychique peut constituer un accident du travail si elle a pour origine un événement précis et identifiable survenu soudainement au cours du travail.

La jurisprudence tend ainsi à reconnaître assez largement le caractère accidentel d’évènements pourtant courants dans la vie professionnelle comme :
- les critiques d’un supérieur hiérarchique [9] ;
- le déroulement d’un entretien [10].

Plus encore, il a déjà été jugé que la réception d’un e-mail contenant de vives remontrances peut être la cause d’un accident du travail [11].

D’autre part, la loi n° 2015-994 du 17 août 2015, relative au dialogue social et à l’emploi, a mentionné expressément les pathologies psychiques comme susceptibles d’être reconnues en tant que maladies d’origine professionnelle. Bien qu’elles ne soient pas désignées dans les tableaux de maladies professionnelles, elles peuvent être reconnues dans le cadre du système complémentaire de reconnaissance des maladies professionnelles. C’est notamment le cas du syndrome d’épuisement professionnel, autrement appelé « burn-out ».

Solliciter la protection fonctionnelle.

Tout praticien hospitalier qui s’estime victime de harcèlement moral est en droit de solliciter la protection fonctionnelle.
La protection fonctionnelle recouvre les mesures de protection et d’assistance due par l’employeur public à son agent afin de le protéger et de l’assister s’il est victime d’une infraction dans le cadre de ses fonctions ou en raison de ses fonctions.
L’Etablissement de santé a l’obligation d’accorder la protection fonctionnelle dès lors que l’agent allègue avoir fait l’objet d’agissements constitutifs de harcèlement et justifie d’éléments en ce sens [12]. La protection fonctionnelle permet alors de faire prendre en charge par l’hôpital les frais de procédure que le praticien sera amené à exposer pour sa défense, tant dans le cadre d’une procédure pénale qu’administrative.

En pratique, les demandes de protection fonctionnelle sont (quasi) systématiquement rejetées lorsqu’est mis en cause la direction de l’hôpital, voire la hiérarchie médicale.

Afin d’éviter que le Directeur ne soit juge et partie, un arrêt du Conseil d’Etat du 29 juin 2020 a, fort heureusement, instauré la règle suivante :

«  lorsque le directeur d’un établissement public de santé, à qui il appartient en principe de se prononcer sur les demande de protection fonctionnelle émanant des agents de son établissement, se trouve, du fait de sa mise en cause pour harcèlement moral, en situation de ne pouvoir se prononcer sur une demande sans méconnaître les exigences qui découlent du principe d’impartialité, il lui appartient de transmettre la demande au directeur général de l’agence régionale de santé dont relève son établissement, pour que ce dernier y statue  » [13].

Dans l’hypothèse où le praticien hospitalier se verrait refuser le bénéfice de la protection fonctionnelle, il pourra introduire un recours en annulation devant le tribunal administratif compétent, voire également, en cas d’obligation non sérieusement contestable, solliciter l’octroi d’une provision en référé [14].

Le dépôt d’une plainte pénale des chefs de harcèlement moral peut parfaitement être cumulé avec une action devant le tribunal administratif.

En effet, le juge administratif est garant de la protection des agents publics exposés à des faits de harcèlement moral. A cet effet, il dispose de pouvoirs particulièrement vastes : outre le fait qu’il peut ordonner la suspension en référé [15] ou l’annulation d’une décision procédant d’un harcèlement moral, il peut enjoindre au centre hospitalier de prendre et de justifier auprès de lui, avant une date déterminée, l’ensemble des mesures permettant de remplir son obligation de protection vis-à-vis de son agent.
L’administration a en effet une « obligation de protection de ses agents dans l’exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d’intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l’agent est exposé, mais aussi d’assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu’il a subis. Il appartient dans chaque cas à l’autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce  » [16].

Rapporter la preuve d’éléments susceptibles de caractériser l’existence d’un harcèlement.

La preuve du harcèlement moral est mixte : d’un côté, il appartient à l’agent public qui soutient être victime de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de caractériser l’existence de tels agissements ; de l’autre, il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement.

Il appartient donc au praticien hospitalier qui soutient avoir été victime d’agissements constitutifs de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l’existence d’un tel harcèlement. Il incombe ensuite à l’établissement de santé de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d’apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile.

Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu’ils sont constitutifs d’un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l’agent auquel il est reproché d’avoir exercé de tels agissements et de l’agent qui estime avoir été victime d’un harcèlement moral.

En revanche, la nature même des agissements en cause exclut, lorsque l’existence d’un harcèlement moral est établie, qu’il puisse être tenu compte du comportement de l’agent qui en a été victime pour atténuer les conséquences dommageables qui en ont résulté pour lui. Le préjudice résultant de ces agissements pour l’agent victime doit alors être intégralement réparé.

La protection contre le harcèlement moral est un devoir essentiel de l’administration à l’égard de ses fonctionnaires : en cas de manquement à ce devoir, l’administration doit être considérée fautive.

Dans l’hypothèse d’un harcèlement moral caractérisé, il pourra y avoir un cumul de faute. Commet une faute de service l’Etablissement de santé qui, soit a laissé se perpétrer de tels agissements en son sein sans prendre les mesures adéquates pour les faire cesser, soit même en a aggravé les conséquences.

En matière de harcèlement moral institutionnel, la personne morale devrait d’ailleurs systématiquement être mise en cause aux côtés des personnes physiques.

Delphine Provence
Avocat au Barreau de Paris
Cabinet SEFRIOUI
www.sefrioui.com
d.provence chez mac.com
www.linkedin.com/in/provence-delphine/

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[4CE, Section du Contentieux, 11 juillet 2011, n° 321225 ; CAA Marseille, 8e chambre, 11 octobre 2016, 14MA03930 ; CAA Paris, 2e chambre, 14 novembre 2017, n° 16PA02977 ; CAA Nantes, 3e chambre, 12 avril 2019, n° 17NT01504.

[5CAA Marseille, 8e chambre, 11 octobre 2016 ; CAA Versailles, 7ème chambre, 13 juin 2019, 17VE02537

[6Conseil d’État, Juge des référés, 15 octobre 2019, 434664 ; CAA Paris, 2ème chambre, 14 novembre 2017, 16PA02977 ; CAA Marseille, 9ème chambre - formation à 3, 28 mars 2017, 16MA03535 ; CAA Nancy, 4ème chambre, 17 octobre 2019, 17NC01134

[7TGI Paris, 31e ch., 2e sect., 20 déc. 2019, n° 0935790257

[8CE, ass., 24 décembre 2019, req. n° 425981, 425983,428162

[9Cass. soc., 20 avr. 1988, n° 86-15.690 ; CA Paris, 7 avr. 2016, n°14/05893 ; CA Douai, ch. soc., 30 juin 2016, n° 14/03822

[10Cass. soc., 29 juin 2011, n° 10-11.699 ; Cass. 2e civ., 4 mai 2017, n° 15-29411 ; CA Rennes, 21 janvier 2015, n° 14/01042 ; CA Pau, ch. soc., 1er juin 2017, n° 15/00697

[11CA Chambéry, 5 avril 2016, n° 15/01338 ; CA Montpellier, 4 mai 2016, n° 13/06569 ; CA Rouen, ch. soc., 25 avr. 2018, n° 16/03/35 ; CA Rouen, ch. soc., 6 mars 2019, n° 17/03675

[12CAA de PARIS, 7ème chambre, 25/02/2020, 17PA03742

[13Conseil d’État, 5ème - 6ème chambres réunies, 29 juin 2020, 423996

[14Conseil d’État, 8 mars 2010, 335543

[15Le droit de tout agent de ne pas être soumis à des faits de harcèlement moral est reconnu comme liberté fondamentale : CE, Ord. Réf., 19 juin 2014, n° 381061.

[16CAA de Bordeaux, 2ème chambre, 13 juillet 2021, 19BX03028 20BX00901.

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