Le JAP : une véritable juridiction de l’application des peines.

Dès l’après guerre, l’objectif du droit de l’application des peines est de favoriser, dans le respect des intérêts de la société et des droits des victimes, l’insertion ou la réinsertion des condamnés mais aussi la prévention de la récidive. En d’autre terme, permettre le retour progressif du condamné à la liberté, avec un certain contrôle ou suivi judiciaire.

Dans cette logique, l’ordonnance n° 58-1269 du 23 décembre 1958 entrée en vigueur le 2 mars 1959, a institué pour la première fois en droit français la fonction du juge de l’application des peines appelé aussi « le JAP ».
Il était inadmissible, au début du vingt et unième siècle, que le justiciable soit privé du droit à une procédure contradictoire et du droit au second juge, quelle que soit la discipline.

De plus, en France les matières où il n’existe pas de voies de recours disparaissent de plus en plus, l’idée de droit au juge naturel est bien ancrée dans l’esprit de la société française.

De surcroît, après avoir ratifié la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, la France devait se conformer à ce droit conventionnel, au risque d’une condamnation au titre de l’article 6 §1 exigeant le respect des règles du procès équitable. Le changement en matière de l’application des peines était donc indispensable.

Au début, la doctrine désignait ce juge comme un administrateur judiciaire [1], un chiroptère [2], voire un juge de non application des peines. Les magistrats, quant à eux, n’ont pas montré une meilleure perception [3] ; le poste du juge de l’application des peines n’était pas recherché par les juges et il n’était pris que pour des raisons géographiques ou par les derniers du classement de sortie à l’école nationale de la magistrature.

A l’état actuel, le juge de l’application des peines est devenu un magistrat du siège du tribunal de grande instance (TGI). Il est désigné pour cette fonction par décret du ministre de la justice après avis du Conseil Supérieur de la Magistrature conformément à l’article 712-2 du code de procédure pénale.
Outre l’amélioration de son statut, le juge de l’application des peines a également vu son rôle évolué ces dernières années. En effet, le législateur est intervenu par la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence et les droits des victimes, ensuite par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 - dite Perben II - portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, pour modifier radicalement et en profondeur le droit de l’application des peines en l’ouvrant à la juridictionnalisation. Depuis cette dernière loi, le titre 1er du livre 5 du code de procédure pénale consacre un véritable droit de l’application des peines dont les principes directeurs se trouvent désormais inscrits dans la loi.

Face à cette évolution du droit de l’application des peines, on se demande sur la place qui est d’ores et déjà réservée au juge de l’application des peines.
Pour rendre compte de l’importance grandissante donnée à ce juge dans l’application des sentences pénales, il convient de s’arrêter sur l’évolution de la nature de ses décisions (I), avant de s’intéresser à ses attributions (II).

I/- L’évolution de la nature des décisions du juge de l’application des peines :

A l’origine, aucune des décisions du juge de l’application des peines n’était considérée comme juridictionnelle. Le mouvement de juridictionnalisation a été entamé par la loi du 15 juin 2000 (A) puis achevé par celle du 9 mars 2004 (B).

A/- Le premier pas vers la juridictionnalisation des décisions du JAP

Bien qu’elles concernent la liberté des individus, les décisions du juge de l’application des peines étaient qualifiées de « mesures d’administration judiciaire » depuis la loi du 22 novembre 1978. En effet, les décisions de ce juge étaient prises sans la tenue d’un débat contradictoire, sans motivation et les voies de recours étaient uniquement ouvertes au Procureur de la République, ce qui semblait pourtant contraire au droit à un procès équitable inscrit dans L’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, présenté traditionnellement comme l’expression du principe de l’équité, qui énonce que « toute personne à droit à ce que sa cause soit entendue équitablement…par un tribunal indépendant et impartial ».

En ce sens, la Cour Européenne des Droits de l’Homme dans une affaire T. et V. c/ Royaume-Uni en date du 16 décembre 1999, avait proclamé le droit à un recours de nature juridictionnelle dans l’exécution de la peine.
Cependant, influencée par la jurisprudence européenne et les critiques doctrinales, le législateur de 2000 est finalement venu conférer la nature juridictionnelle à de nombreuses décisions du juge de l’application des peines. Celles-ci étaient désormais prises après débat contradictoire, elles devaient être motivées et le condamné pouvait faire appel de ces décisions devant la chambre des appels correctionnels, qui était bien une juridiction du second degré.

Néanmoins, Il subsistait encore une certaine inégalité qui constituait une atteinte au principe de l’égalité des armes et par voie de conséquence au principe du procès équitable. En ce sens, le ministère public bénéficiait d’un avantage non négligeable par rapport au condamné en ce qui concerne les décisions favorables à ce dernier. En effet, si le procureur interjetait appel dans les 24 heures suivant la notification, l’appel était alors suspensif.
De surcroit, un nombre important de décisions du juge de l’application des peines continuaient d’être qualifiées de mesures d’administration judiciaire à savoir les réductions de peine, les permissions de sortir et les autorisations de sortie sous escorte, auxquelles s’appliquaient donc le même régime qu’auparavant (absence de débat contradictoire, de motivation et impossibilité de recours pour le condamné…).

On se demande cependant pourquoi le législateur de 2000 avait maintenu cette qualification pour certaines mesures malgré leur importance dans la vie d’un détenu.

A cet égard, Madame Martine Herzog-Evans estime que les décisions relatives aux permissions de sortir, aux autorisations de sortie sous escorte et aux réductions de peine revenaient de manière fréquente devant le juge de l’application des peines et garder la qualification de « mesures d’administration judiciaire » évitait des recours de condamnés et donc un engorgement des Cours d’appel.

Toutefois, il convient de dire que le simple fait de décréter que l’appel ne serait pas suspensif aurait certainement suffi à éviter cet engorgement.
Face à la juridictionnalisation partielle, des décisions du juge de l’application des peines, le législateur a dû intervenir une seconde fois pour aller jusqu’au bout de la logique.

B/- L’achèvement du mouvement de juridictionnalisation

Avec la loi dite Perben II, un chapitre est désormais consacré aux juridictions de l’application des peines (articles 712-1 à 712-22 du code de procédure pénale).

A l’heure actuelle, la totalité des décisions du juge de l’application des peines sont devenues juridictionnelles. Mais, elles se divisent en deux catégories. D’une part, des décisions qualifiées d’authentiques décisions de justice prononcées dans les conditions de droit commun. D’autre part, les mesures que, en raison de leur particularité, la doctrine et les praticiens les qualifiaient de mesures d’administration judiciaire.

Plus précisément, la loi opère une distinction entre certaines décisions du juge qui sont qualifiées de jugements et d’autres qui sont qualifiées d’ordonnances et qui n’ont donc pas une nature totalement juridictionnelle [4]. Cette différence de qualification permet de leur appliquer un régime différent.

 Concernant le régime des jugements, Le juge de l’application des peines est reconnu solennellement par l’article 712-1 du code de procédure pénale comme étant une juridiction de premier degré pour la totalité de ces décisions. Il est cependant naturel que celles-ci soient reconnues comme ayant une nature judiciaire.

A l’exception des mesures prises par le juge de l’application des peines sous forme d’ordonnances, toutes les décisions de ce juge sont d’authentiques décisions de justice, de véritables jugements juridictionnels étant donné qu’elles sont prononcées dans des conditions de droit commun.
Plus clairement, ces décisions, sont rendues a l’issu d’un débat contradictoire tenu en chambre du conseil, au cours duquel le juge de l’application des peines entend les réquisitions du parquet et les observations du condamné ainsi que, le cas échéant, celles de son avocat (article 712-6 code de procédure pénale). Suite à la clôture du débat, il devra rendre une décision motivée.

A côté de ces deux caractéristiques du procès équitable, le législateur n’a pas omis d’instaurer une troisième dont l’existence est primordiale pour parler d’une décision de justice. Il s’agit ici des voies de recours contre les décisions du juge de l’application des peines. En effet, parmi les grands apports de la loi Perben II, on trouve la généralisation des voies de recours à toutes les décisions prises par ce juge qu’il s’agisse des mesures déjà existantes antérieurement à la loi Perben II tels que la suspension et le fractionnement des peines, le placement à l’extérieur, la semi liberté et la libération conditionnelle, ou des mesures nouvelles tels que la conversion du travail d’intérêt général ou de sursis avec obligation d’accomplir un travail d’intérêt général en jours amende, la révocation du sursis avec mise a l’épreuve, etc.…

Cependant, conformément aux exigences du procès équitable, les décisions du juge de l’application des peines peuvent être attaquées par la voie de l’appel. Le condamné, le procureur de la république ou le procureur général peuvent saisir la chambre de l’application des peines pour cette finalité.

 Pour ce qui est du régime des ordonnances, Avec la loi Perben II toutes les décisions du juge de l’application des peines sont devenues juridictionnalisées, y compris les mesures qui étaient qualifiées auparavant comme étant des mesures d’administration judiciaire à savoir notamment celles qui concernent les réductions de peine, les autorisations de sortie sous escorte et les permissions de sortir, naguère visées à l’article 733-1 du code de procédure pénale.

Néanmoins, ces mesures se caractérisent par « un régime juridique hybride » [5]. En effet, d’une part elles sont prises par le juge de l’application des peines sous forme d’ordonnances, sans débat contradictoire ni défense mais sur dossier et après avis de la commission de l’application des peines.

D’autre part, ces ordonnances doivent être motivées et elles sont susceptibles d’appel devant le président de la chambre de l’application des peines contrairement aux autres décisions qui doivent être portées devant la chambre elle-même.

Il est à signaler, qu’au mesures précitées, s’ajoutent aussi les décisions relatives aux obligations particulières des peines restrictives et privatives de liberté qui peuvent être, exceptionnellement, prises sous forme de jugement à la demande du procureur de la république et ce d’après l’article 712-8 du code de procédure pénale.

D’une manière générale, on peut dire que c’est l’existence ou l’absence d’une audience contradictoire qui fait la principale différence entre les jugements et les ordonnances. Cependant, il est légitime de s’interroger sur les raisons qui ont conduit les prometteurs de la loi du 9 Mars 2004 à établir une telle discrimination.

Vraisemblablement, la raison de la discrimination qu’on puisse évoquer à cet égard est essentiellement celle de l’impératif de la célérité qui découle de la nature et de l’objectif des mesures prises par le juge de l’application des peines sous forme d’ordonnances. A titre d’exemple, les permissions de sortir (articles, D.118 à D.125-1, D. 142 à D.147 et 723-3 du code de procédure pénale) c’est l’autorisation donnée à un condamné de s’absenter de l’établissement pénitentiaire, soit en vue de la préparation de sa réinsertion sociale ou du maintien de ses liens familiaux, soit en raison de circonstances familiales graves.

Quant aux autorisations de sortie sous escorte, (articles D.144, D.425 et 723-6 du code de procédure pénale) c’est l’autorisation donnée a un détenu de quitter l’établissement dans lequel il a été placé, sous la garde d’une escorte, dans des cas exceptionnels abandonnés a l’appréciation du juge de l’application des peines et qui sont le plus souvent le décès d’un proche, la comparution en justice, l’examen médical urgent ou pour une formalité administrative indispensable.

Cela étant, compte tenu des intérêts en jeu, des finalités poursuivies et surtout parce qu’elles sont particulièrement fréquentes [6], il devient plus logique et efficace d’octroyer ces mesures d’une façon rapide sans débat contradictoire pouvant retarder la prise de la décision et par conséquence nuire aux intérêts du détenu.

Ainsi, la nature désormais juridictionnelle ou quasi juridictionnelle de toutes les décisions du JAP démontre que ce dernier est aujourd’hui un véritable juge et non plus un simple administrateur. Reste à découvrir les attributions qui lui sont conférées pour savoir s’il occupe véritablement une place centrale en matière d’application des peines.

II/- Les compétences du juge de l’application des peines :

Tout d’abord il est impérieux de préciser que la loi du 9 mars 2004 ayant fait du juge de l’application des peines une juridiction du premier degré de l’application des peines a créé à ses côtés le tribunal de l’application des peines « TAP », également juridiction du premier degré à formation collégiale [7].

Le JAP dispose de nombreuses attributions notamment d’importants pouvoirs de décision et de contrôle en matière d’application et de suivi des peines ou aménagements de peine (A). Il a également d’autres attributions comme celles de conseil, de contrôle de l’administration pénitentiaire, d’instruction…(B).

A/- Les pouvoirs de décision et de contrôle en matière d’application, de suivi et d’aménagement des peines

Soucieux de poursuivre et de réussir la juridictionnalisation du juge de l’application des peines, le législateur de 2004 a transféré à ce juge de nombreuses prérogatives en élargissant ses compétences [8]. Cette extension a concerné les peines privatives de liberté. Mais les innovations introduites en matière de peines restrictives de liberté et de mesures restrictives ou privatives de droit étaient majeures et plus importantes.

Désormais, en vertu de larges prérogatives attribuées à ce juge, il peut appliquer, modifier, transformer, voire même révoquer des peines.
Après la réforme de 2004, le juge de l’application des peines est devenu en droit de prononcer, avec l’accord du procureur de la république, des dispenses de peines dans le cadre de l’ajournement avec mise à l’épreuve conformément à l’article 132-65 nouveau du code pénal).

En matière de suivi des peines restrictives de liberté, le juge de l’application des peines est investi par le législateur d’une plénitude décisionnelle. Avant la loi du 9 mars 2004, ce juge était chargé seulement du suivi de ces peines restrictives de liberté. A titre d’exemple ; pour révoquer une peine de sursis avec mise à l’épreuve, une peine de sursis avec obligation d’effectuer un travail d’intérêt général ou une peine de travail d’intérêt général, le juge de l’application des peines était tenu de saisir le tribunal qui décidait seul. Par contre, en l’état actuel, ce magistrat de siège décide lui-même de ces mesures après débat contradictoire et sans l’obligation de passer par l’entremise du tribunal.

Ceci dit, on observe que cette réforme consacre un nouveau système juridique dans lequel le tribunal de condamnation ne s’intéresse plus de la peine prononcée mais il la cède au magistrat chargé de l’application des peines ce qui permet de renforcer l’efficacité de suivi des mesures.
La loi du 9 mars 2004 est allée encore plus loin en accordant au juge de l’application des peines la possibilité de changer complètement la nature de la peine et non seulement son application. Sur ce point, il est indispensable de préciser qu’avant la loi du 9 mars 2004 le juge de l’application des peines était simplement en droit de proposer à la juridiction de condamnation de convertir une peine de six mois d’emprisonnement d’un condamné libre en une peine de six mois d’emprisonnement assorti d’un sursis avec obligation d’effectuer un travail d’intérêt général.

Actuellement, l’article 132-57 nouveau du code pénal donne au magistrat la possibilité de décider lui-même de cette conversion et ce suite à une demande de l’intéressé ou d’office et après un débat contradictoire. En plus, ce même article, toujours dans le cadre de l’élargissement des compétences du juge de l’application des peines, lui permet aussi de convertir cette peine d’emprisonnement de six mois en une peine de jours amende. En outre, le juge de l’application des peines peut, conformément à l’article 733-1 nouveau du code de procédure pénale, convertir une peine de travail d’intérêt général en une peine de jours amende.

A cet égard, il faut signaler que la conversion des peines en jours amende a des intérêts sur le plan pratique. A titre d’exemple : la conversion d’une peine de travail d’intérêt général en peine de jours amende permet au condamné nouvellement embauché de maintenir son nouvel emploi. Ainsi, l’application des peines sera parfaitement adaptée aux situations des condamnés.

En conclusion, il faut remarquer que cette extension des prérogatives et des compétences du juge de l’application des peines renforcent son arsenal juridique et lui permettent d’accomplir ses missions avec une plus grande efficacité.

A côté de ses pouvoirs déjà importants de décision et de contrôle en matière d’application, d’aménagement et de suivi des peines, le juge de l’application des peines dispose également d’autres pouvoirs non négligeables.

B/- Les autres compétences du juge de l’application des peines

Outre ses nombreux pouvoirs à l’égard des condamnés encore incarcérés, le juge de l’application des peines a aussi des attributions à l’égard des libérés définitifs. En effet, ce magistrat du siège contrôle les modalités d’assistance accordées par l’administration pénitentiaire aux détenus indigents sortants. Il est consulté sur les demandes d’agrément des œuvres hébergeant les libérés. De plus, Il peut être amené à donner son avis au Procureur de la République sur la demande en réhabilitation présentée par un ancien condamné conformément à l’article 791 du code de procédure pénale. Il en va de même, pour les demandes en relèvement des interdictions, incapacités, déchéances ou mesures de publication fondées sur l’article 703 du même code.

Désormais, le juge de l’application des peines joue également le rôle d’un juge d’instruction en matière d’application des peines. Il instruit aussi bien pour préparer la prise de ses propres décisions que pour la prise de celles qui relèvent du tribunal de l’application des peines. De plus, ce juge peut délivrer des mandats d’amener ou d’arrêt à partir du moment où le condamné libéré n’a pas respecté les mesures qui lui étaient imposées.

Depuis la loi Perben II qui a instauré une nouvelle procédure d’aménagement de la peine, appelée le « sas de sortie », le juge de l’application des peines joue un rôle d’homologation. Cette nouvelle procédure permet au directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation « SPIP » de proposer au JAP un aménagement de peine [9] pour les personnes en fin de peine qui avaient été condamnées à de courtes ou moyennes peines privatives de liberté. Le juge a ensuite la possibilité d’homologuer ou non la proposition du directeur, par ordonnance motivée.
Le juge de l’application des peines a également un pouvoir de contrôle de l’institution pénitentiaire. Il doit être informé des évènements importants qui se passent dans la prison tels que les incidents graves ou les sanctions disciplinaires…

Le juge est, de plus, membre de droit de la commission de surveillance qui est chargée de la surveillance intérieure de l’établissement concernant la salubrité, le service de santé, la sécurité, le régime alimentaire,…

Cependant, si cette mission de contrôle apparaît dans les textes, en réalité le juge de l’application des peines n’accomplit généralement pas de visite dans un but d’inspection car cela le mettrait notamment en situation inconfortable vis-à-vis de l’administration pénitentiaire. C’est pourquoi, en 2000, le rapport de la commission présidée par Monsieur Canivet [10] avait proposé l’instauration d’un contrôle externe des prisons, qui pourrait ainsi être plus effectif.

D’une manière générale, le juge de l’application des peines a la mission de diriger le service pénitentiaire d’insertion et de probation car, s’il n’en est plus le directeur depuis 1999, c’est encore lui qui définit les orientations générales de ce service.

BESBES Mohamed Anis

Doctorant en Droit à l’Université Pierre Mendès France – Grenoble II.