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Contestation d’un PLU : quels motifs d’annulation ?

Par Vivien Guillon, Avocat.

Les objectifs multiples, parfois contradictoires, des plans locaux d’urbanisme (PLU), sont susceptibles de contrarier les intérêts des administrés, qui ne manquent alors pas de contester leur validité, soit directement, soit par le biais d’associations constituées spécialement à cet effet. Or, l’élaboration de ces documents d’urbanisme s’analyse en un véritable parcours d’obstacles, qui constituent autant de risques d’annulation.

Créé par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, le plan local d’urbanisme (PLU) s’est substitué au plan d’occupation des sols (POS).

Dans les faits, le PLU organise le développement d’une commune, ou d’un établissement public de coopération intercommunale, en fixant les règles d’urbanisme applicables sur son territoire, comme par exemple, en zones constructibles, le coefficient d’occupation des sols, la hauteur maximale des constructions, ou les prescriptions architecturales.

Selon le Code de l’urbanisme, ce document doit permettre d’assurer, dans le respect des objectifs de développement durable, un délicat équilibre entre l’urbanisation, le développement rural, l’utilisation économe des espaces naturels, la protection des sites et du patrimoine bâti remarquable, la satisfaction des besoins en matière d’habitat, la mixité sociale et la protection de l’environnement.

Ces objectifs multiples, parfois contradictoires, sont susceptibles de contrarier les intérêts des administrés, qui ne manquent alors pas de contester les délibérations approuvant un plan local d’urbanisme, soit directement soit par le biais d’associations constituées spécialement à cet effet.

De plus, la procédure d’élaboration d’un PLU est longue et complexe, ce qui ouvre souvent aux détracteurs d’un tel projet la possibilité de soulever moult irrégularités.

La première chausse-trappe de la procédure d’élaboration réside dans la procédure de concertation prévue par l’article L. 300-2 du Code de l’urbanisme.

En effet, il a été jugé que « si en application de l’article L. 300-2 du Code de l’urbanisme, les opérations d’élaboration ou de révision du plan local d’urbanisme ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d’entacher la concertation, la délibération définissant les modalités de la concertation doit être respectée  » (CAA Marseille, 17 déc. 2010, n° 10MA02529, Commune d’Artigues : Environnement2011, comm. 57, obs. D. Gillig).

Autrement dit, il importe surtout que la délibération prévoyant la concertation définisse avec force détails les modalités de la concertation. A défaut, la concertation est jugée insuffisante, ce qui entraîne l’annulation de la délibération approuvant le PLU.

Une fois le projet de PLU arrêté par délibération du conseil municipal, le parcours d’obstacles procéduraux se poursuit alors avec l’enquête publique prévue par l’article L. 123-10 du Code de l’urbanisme.

Cette enquête, prescrite par arrêté préfectoral, doit faire l’objet d’un avis diffusé dans un journal local, précisant le nom du commissaire enquêteur ainsi que toutes les informations permettant aux citoyens consultés d’entrer en contact avec lui.

A ce stade, encore une fois, plusieurs irrégularités peuvent entraîner l’annulation de la délibération approuvant le PLU.

Ainsi, l’enquête publique ne peut débuter à une date antérieure à celle de l’arrêté le prescrivant (CE, 26 janv. 1979, n° 04259, Lorans : Rec. CE 1979, p. 31).

L’avis d’enquête publique doit être diffusé dans un journal local dont l’audience ne doit pas être trop restreinte. Le contenu de l’avis doit être suffisamment précis, notamment en ce qui concerne le nom et les modalités d’intervention du commissaire enquêteur.

A défaut, l’enquête publique est entachée d’un vice susceptible d’entraîner l’annulation de toute la procédure.

Et bien entendu, le dossier soumis à enquête doit être le plus complet possible.

En effet, un dossier d’enquête est réputé incomplet si, par exemple, il ne contient pas les schémas des réseaux d’eau et d’assainissement existants (CE, 30 mai 1994, n° 129281, Comité écologique perpignanais et a.), ou s’il ne comporte pas en annexe les avis de personnes publiques consultées au cours de l’élaboration du plan (CE, 8 juin 1994, n° 96571).

De tels vices sont considérés comme substantiels et entraînent l’annulation de toute la procédure d’élaboration du PLU.

Si l’enquête publique se déroule sans écueils, la procédure peut néanmoins trébucher sur un dernier obstacle.

En effet, la délibération d’approbation du PLU peut être critiquée sur un plan purement formel, qu’il s’agisse des règles de convocation des conseillers municipaux (trois jours francs avant la séance), de la compétence de l’auteur de l’acte, des textes et avis dont la mention est obligatoire.

Mais quand bien même un PLU a été approuvé dans le respect le plus strict de la procédure, il peut encore être attaqué sur son contenu…

En effet, le PLU doit tout d’abord contenir un rapport de présentation expliquant les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement.

Ce document doit présenter un diagnostic économique, démographique, environnemental et foncier du territoire couvert par le plan, et présenter une analyse de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers.

Autant dire que, dans les faits, le rapport de présentation est un véritable pavé.

Il risque néanmoins d’être jugé insuffisant s’il n’est pas suffisamment explicite.

Il suffit pour cela, par exemple, qu’il soit trop succinct, qu’il ne justifie pas les choix opérés par la collectivité, ou encore qu’il s’appuie sur un diagnostic incomplet.

S’il est jugé insuffisant, le rapport de présentation ne manquera pas d’entraîner l’annulation de la délibération approuvant le PLU.

Outre ce rapport, le PLU doit être constitué d’un projet d’aménagement et de développement durable (PADD), d’un document définissant les orientations d’aménagement et de programmation, de documents graphiques, d’une liste des servitudes d’utilité publique et, bien entendu, d’un règlement.

Il va de soi que l’absence de l’un de ces documents pourra mettre en péril l’approbation du PLU.

Sur le fond, il convient de rappeler que les appréciations portées par les auteurs des PLU ne peuvent être discutées au contentieux que si elles sont entachées « d’une erreur manifeste ou fondées sur des faits matériellement inexacts » (CE, 30 décembre 1998, n° 158873, Cne Saint-Jean-de-Sixt. – jurisprudence constante, CE, 8 oct. 2008, Babeuf : JCP A 2008, act. 900).

Cela signifie que le juge administratif ne sanctionnera les choix opérés par une commune que s’ils révèlent la méconnaissance grossière d’une situation préexistante.

Au-delà de ces erreurs manifestes, le PLU n’est pas valable si les documents qui le composent comportent des imprécisions, des erreurs ou des contradictions.

Par ailleurs, le juge sanctionne l’atteinte excessive aux libertés fondamentales, telles que le droit de propriété ou la liberté du commerce et de l’industrie.

Il est cependant assez rare que le juge administratif soit amené à sanctionner la violation de ces principes.

Le PLU doit également être compatible avec les règles d’urbanisme « supérieures », à savoir notamment les schémas de cohérence territoriale (SCOT), les schémas de secteur, les chartes des parcs naturels régionaux et, bien entendu, les principes généraux des articles L. 111-1 à L. 111-13 du Code de l’urbanisme.

Enfin, l’approbation d’un PLU est sanctionnée s’il apparaît que les choix opérés caractérisent un détournement de pouvoir. Pour établir un tel détournement, il convient de démontrer que la modification d’une règle d’urbanisme poursuit un but étranger au but affiché.

Ainsi, a été jugé illégal le classement en zone NA destiné à permettre l’installation d’équipements hippiques par la famille du maire (CE, 6 nov. 2006, n° 277829, Assoc. Les amis du château d’Hénonville).

Au vu de ces multiples aléas, il apparaît que l’élaboration d’un PLU est une entreprise des plus périlleuses.

Pour contester un PLU, il convient de former un recours devant le Tribunal administratif, contre la délibération d’approbation, dans les deux mois de la publication de celle-ci.

Si le requérant souhaite faire échec à l’application du PLU pendant la durée de l’instance, il devra en outre introduire un référé-suspension, à condition de justifier de l’urgence à suspendre l’application du nouveau PLU, et d’une illégalité affectant la délibération qui l’approuve.

En cas d’illégalité, les effets de l’annulation de la délibération approuvant le PLU sont susceptibles de varier en fonction du motif d’annulation retenu.

Ainsi, l’annulation d’un PLU pour vice de procédure oblige les services à reprendre ladite procédure à dater de l’illégalité censurée (CE, 6 avr. 1992, Assoc. Amis Saint-Palais-sur-Mer : AJDA 1992, p. 761, note H. Jacquot).

L’annulation étant rétroactive, il convient d’appliquer l’ancien PLU ou POS dans l’intervalle.

Toutefois, si le PLU est entaché d’une illégalité de fond, il fera l’objet dans la plupart des cas d’une annulation partielle.

Ainsi, si le classement d’un terrain dans une zone donnée est jugé illégal, cette illégalité n’affectera au plus que le règlement de cette zone, et non l’ensemble du PLU (CE, 4 sept. 1995, Falcoz : BJDU, n° 4, 1995, p. 342).

L’élaboration d’un PLU se révèle donc être un véritable parcours d’obstacle, au cours duquel les motifs d’annulation potentiels ne manquent pas.

En dépit du rôle modérateur du juge, qui s’attache à limiter les effets des annulations contentieuses, la fragilité des procédures d’élaboration est susceptible, à terme, d’aller à l’encontre de l’intérêt général, et de mettre à mal l’adaptation des règles d’urbanisme à la réalité démographique, économique et environnementale des territoires.

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Vos commentaires

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  • Dernière réponse : 13 avril à 17:54
    Le 4 juillet 2016 à 00:05 , par Cécile
    Reclassement terrain constructible en zone agricole

    Bonsoir,

    Je suis exactement dans la même situation et serais très intéressée par une réponse d’un spécialiste. Je suis anéantie moralement, ce terrain dont j’ai hérité en février 2015 avait été conservé par mon père pour que je puisse faire ma maison.
    Merci beaucoup.

    • Le 27 novembre 2017 à 14:53 , par LOUBIERE
      Reclassement terrain constructible en zone agricole

      Bonjour,

      Mon père veut me faire une donation d’un terrain qu’il avait acheté en zone constructible et qui depuis ne l’ai plus.

      Ce terrain est a coté de parcelles qui elles sont construites a droite, a gauche, a l’ arrière et face a la route aussi !

      Comment peut on traiter ce problème pour rétablir cet aménagement qui me parai très bizarre.

    • Le 13 avril à 17:54 , par Sancier
      terrain non constructible

      je suis propriétaire de deux terrains entoures par des constructions.
      ces terrains sont traverses par une canalisation d’eau potable. (mise en place par la mairie)ce qui a permis
      de rendre constructibles certains terrains
      lors du dernier plu a l’époque communale.La mairie a refuse de les rendre constructibles.
      a qui faut il que je m’adresse

  • Le 13 juillet 2017 à 10:34 , par matthieu corgnet
    PLU particulier

    Bonjour,
    Nous avons fait il y a 3 ans l’acquisition d’une maison près de Nantes. Cette dernière a une véranda et une extension en très mauvais état. Nous voulions donc rénover l’ensemble. Nous avons pris pour ce faire un archi et là, grosse surprise. Il se trouve que l’ensemble actuel, donc ce que nous avons acheté, dépasse le PLU de 9m2. Il semblerait que si l’on rénove cette partie de notre habitation, nous devrions nous remettre aux normes du PLU, donc construire quelque chose de 9m2 de moins que l’existant… Existe t il un recours ? Peut on faire revoir le PLU de notre terrain ?

    Merci de vos réponse

  • Dernière réponse : 26 novembre 2016 à 12:04
    Le 18 juin 2016 à 20:28 , par Jaussaud
    Declassement d’un terrain constructible en terrain non constructible suite a PLU encours

    Suite a l.elaboration d’un PLU encours la mairie a decider de declasser un terrain que j.avais par herite par donation qui etait donc constructible et qui lors de la donation avait etait evalue en tant que terrian constructible et donc sur lequel j.ai paye des droits chez le notaire lors de la donation par mon pere.aujourd.hui la mairie suite au PLU encours a decider de me le declasser en terrain non constructible .quel recours ai -je pour contester cette decision, ? Si quelqu.un c.est trouver dans ce cas , peut il me conseiller. Merci

    • Le 4 novembre 2016 à 14:42 , par BENAZET Anne

      Bonjour,

      Bonjour.
      Je suis exactement dans le même cas. J’avais un terrain qui était classé "constructible" et je viens d’apprendre aujourd’hui qu’il a été déclassé sans aucune justification apparente en 2013 (je pense pour des intérêts personnels d’un voisin qui est adjoint) et surtout s’en en être informée personnellement que ce soit au niveau de la Mairie ou des services fiscaux. Je voulais échanger avec d’autres personnes pour savoir quel(s) recours je peux former pour contester le déclassement de mon terrain ? Je pensais peut-être dénoncer un vice de procédure/de forme sur le fait que la Mairie ne m’a pas pas informée et envoyée un courrier personnellement par Lettre avec AR me précisant ces nouvelles modalités ?. Mais même sur le fond, il n’y a pas de réelle motivation expliquant ce déclassement. Je voudrais avoir des conseils sur le fait de procéder à un recours gracieux dans un premier temps, et/ou solliciter un recours contentieux dans un deuxième temps en faisant appel à un avocat spécialisé ? Je vous serais bien reconnaissante de bien vouloir m’aiguiller dans cette démarche. Dans l’attente de réponses, bien cordialement, Anne BENAZET

    • Le 4 novembre 2016 à 14:43 , par BENAZET Anne
      Demande de conseils pour recours PLU contre le déclassement d’un terrain constructible en agricole

      Bonjour.
      Je suis exactement dans le même cas. J’avais un terrain qui était classé "constructible" et je viens d’apprendre aujourd’hui qu’il a été déclassé sans aucune justification apparente en 2013 (je pense pour des intérêts personnels d’un voisin qui est adjoint) et surtout s’en en être informée personnellement que ce soit au niveau de la Mairie ou des services fiscaux. Je voulais échanger avec d’autres personnes pour savoir quel(s) recours je peux former pour contester le déclassement de mon terrain ? Je pensais peut-être dénoncer un vice de procédure/de forme sur le fait que la Mairie ne m’a pas pas informée et envoyée un courrier personnellement par Lettre avec AR me précisant ces nouvelles modalités ?. Mais même sur le fond, il n’y a pas de réelle motivation expliquant ce déclassement. Je voudrais avoir des conseils sur le fait de procéder à un recours gracieux dans un premier temps, et/ou solliciter un recours contentieux dans un deuxième temps en faisant appel à un avocat spécialisé ? Je vous serais bien reconnaissante de bien vouloir m’aiguiller dans cette démarche. Dans l’attente de réponses, bien cordialement, Anne BENAZET

    • Le 26 novembre 2016 à 12:04 , par Marie
      Déclassement d’un terrain constructible situé en zone UC en EBC

      Bonjour,
      je suis dans cette situation , lors d’une succession j’ai hérité de deux terrains constructibles pour lesquels, j’ai payé des frais. Lors du projet du nouveau PLU,mes deux terrains étaient déclassés un en zone N et l’autre qui est en zone UC, en EBC. Je précise quand même que le premier est situé entre des habitations en bordure de route et que j’avais obtenu le certificat d’urbanisme et le second est au milieu d’un petit lotissement entouré d’habitations. En fait d’espace boisé , il y a sur ce terrain 2 cerisiers qui sont en fin de vie et s’effondrent je suis allée voir un avocat spécialisé en Urbanisme qui a fait un courrier au commissaire enquêteur que j’ai rencontré également. Tout le monde était très étonné de la situation , mais le PLU vient d’être approuvé et rien n’a été modifié. J’ai recontacté l’avocat qui projete une analyse de la situation. Je ne sais pas trop quoi penser, ne vais- pas m’embarquer dans une procédure couteuse pour rien. Je précise que le village est petit et noyé dans la verdure . D’où vient cette idée d’espace boisé au milieu de ce lotissement ? . Il y a de la verdure partout autour. J’ai juste avant cette situation été contactée par une personne qui voulait mes terrains mais en terrains ordinaires, avec une proposition de prix ridicule

  • Le 10 novembre 2016 à 09:58 , par PARTICULIER
    PROPRIETAIRE DE TERRAINS AGRICOLE

    EXCELLENT ARTICLE QUI VA PEUT ETRE FACILITER MA DEMANDE DE CLASSEMENT DE TERRAIN CLASSER EN NON CONSTRUCTIBLE POUR LE RENDRE CONSTRUCTIBLE MALGRS l’OPPOSTION DE GENS DU C M QUI NE VOIS QUE LEUR PROPRES INTERETEN NE VOULANT PAS LE CLASSER EN TERRAIN CONSTRUCTIBLE ..TOUT CELA EST COMPLEXE

  • Le 27 juin 2016 à 14:03 , par Colette

    Bonjour,

    Un projet de PLU est actuellement en cours dans mon village. J’ai appris par le commissaire enquêteur lors de l’enquête publique, que la mairie souhaite "réquisitionner" une partie de mon terrain (constructible) pour élargir une route. Cependant le plan utilisé lors de cette enquête n’est pas à jour. J’ai en effet acheté une parcelle d’un terrain divisé en 3, mais ma parcelle (pourtant existante depuis 2 ans) n’est pas indiquée sur le plan présenté lors de l’enquête publique. Seule l’ancienne parcelle y figure. Cette erreur peut elle relever d’un vice de forme ?
    En vous remerciant par avance de vos retours.