Le Conseil Constitutionnel a été saisi le 16 janvier 2012 par la Cour de Cassation d’une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit des articles L 15-1 et L 15-2 du code de l’expropriation.
Le Conseil constitutionnel bouleverse le droit de l’expropriation en instituant de facto une exécution provisoire automatique des jugements du Juge de l’expropriation favorables à l’exproprié.
Cette décision juge :
« Considérant que si le législateur peut déterminer les circonstances particulières dans lesquelles
la consignation vaut paiement au regard des exigences de l’article 17 de la Déclaration de 1789, ces exigences doivent en principe conduire au versement de l’indemnité au jour de la dépossession ; qu’en cas d’appel de l’ordonnance du juge fixant l’indemnité d’expropriation, les dispositions contestées autorisent l’expropriant à prendre possession des biens expropriés, quelles que soient les circonstances, moyennant le versement d’une indemnité égale aux propositions qu’il a faites et inférieure à celle fixée par le juge de première instance et consignation du surplus ; que par suite, les dispositions contestées des articles L 15-1 et L 15-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique méconnaissent l’exigence selon laquelle nul ne peut être privé de sa propriété que sous la condition d’une juste et préalable indemnité ; que, sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre grief, les dispositions des articles L 15-1 et L 15-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique doivent être déclarées contraires à la Constitution. »
En application de l’article 61-1 de la Constitution, le Conseil constitutionnel considère que les dispositions des articles L15-1 et L15-2 ne seront abrogées qu’après le 1er juillet 2013.
Cette décision de prime abord généreuse va générer certains problèmes pour l’exproprié qu’elle est censé protéger. Il appartiendra au législateur de corriger les effets secondaires.
I. LE CONTEXTE DE LA DECISION :
I-1 Le cadre législatif :
L’article 545 du code civil pose le principe que nul ne peut être contraint de céder sa propriété si ce n’est pour cause d’utilité publique moyennant une juste et préalable indemnité.
La rédaction de ce texte découle directement de l’article 17 de la déclaration des droits de l’homme de 1789 qui dispose :
« La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité. »
L’article L 15-1 du code de l’expropriation permet à l’autorité expropriante de prendre possession de l’immeuble objet de la procédure d’expropriation dans le délai d’un mois à compter soit du paiement ou de la consignation de l’indemnité allouée à l’exproprié soit de l’acceptation ou de la validation de l’offre d’un local de remplacement.
L’article L 15-2 précise :
« L’expropriant peut prendre possession moyennant versement d’une indemnité au moins égale aux propositions faites par lui et consignation du surplus de l’indemnité fixée par le juge. »
On rappellera qu’avant la réforme introduite par le décret du 13 mai 2005, l’appel des jugements du Juge de l’expropriation n’était pas suspensif.
En application de l’article 539 du code de Procédure civile, la disposition abrogée par le décret de 2005 n’ayant jamais été remplacée, l’appel des jugements fixant le montant de l’indemnité d’expropriation est devenu suspensif.
I-2 Le cadre factuel :
La procédure d’expropriation est un instrument destiné à permettre à une personne publique de s’assurer de la maîtrise foncière d’un secteur géographique dans le cadre de la réalisation d’un projet d’intérêt général.
Cette procédure a un impact économique qui est souvent marginalisé mais dont le bon déroulement de celle-ci en termes de délai permet d’assurer la pérennité financière d’un projet.
Ainsi il est important et parfois déterminant pour l’autorité expropriante de disposer au plus vite du bien exproprié pour réaliser le projet qui a fait l’objet d’une déclaration d’utilité publique.
C’est en ce sens que les articles L15-1 et L15-2 du code de l’expropriation étaient d’une utilité essentielle pour l’autorité expropriante car ils permettaient une prise de possession rapide indépendamment d’un appel dont le délai de traitement varie selon les juridictions entre un et deux ans.
Par ailleurs en cas d’appel, si l’exproprié obtenait plus que la somme fixée par le premier juge , il n’avait pas à s’inquiéter de la solvabilité de l’autorité expropriante et recevait le solde de son indemnisation sous quelques mois.
Nous étions donc en présence d’un système qui fonctionnait bien.
II. LA PORTEE DE LA DECISION ET L’AVENIR :
Le conseil Constitutionnel retenant que la nécessité d’une juste indemnisation préalable n’était pas respectée par les textes a choisi de les abroger. Cette abrogation n’entrera en vigueur que le 1er juillet 2013. Mais il n’est pas certain que le législateur ait comblé d’ici là le vide crée.
II-2 La mise en place d’une exécution provisoire de facto :
Cette abrogation conduit en pratique à assortir de l’exécution provisoire les jugements du Juge de l’expropriation favorables à l’exproprié. En effet l’indemnité allouée à l’exproprié devra dans tous les cas lui être payée par l’autorité expropriante si celle-ci veut prendre rapidement possession des lieux, ce nonobstant appel.
Cela peut poser quelques problèmes dans la mesure où la décision rendue par la Cour d’Appel n’interviendra que un ou deux ans après la prise de possession des lieux et le paiement de l’indemnité.
En cas de réduction de l’indemnité allouée à l’exproprié, l’autorité expropriante devra se retourner contre l’exproprié sans être certain de pouvoir obtenir restitution des sommes versées. Et le cas n’est pas d’école notamment lorsque le bien exproprié sera la propriété d’une indivision.
Et en l’état, il ne semble pas possible de suivre la procédure prévue par l’article 524 du code de procédure civile pour suspendre l’exécution provisoire.
Le risque de contentieux en répétition de l’indu n’est donc pas négligeable. Et il générera un coût.
II-2 Les orientations législatives :
A l’heure actuelle nous n’avons aucune information publique sur les orientations que le législateur va prendre à la suite de la décision d’abrogation.
Quoiqu’il en soit aux vues de la position du Conseil constitutionnel il semble improbable que le législateur ne pose pas comme principe le paiement intégral préalable à la prise de possession de l’indemnité fixée par le premier juge.
Son seul champ d’action risque de se limiter à l’introduction dans le code de l’expropriation un mécanisme inspiré des dispositions de l’article 524 du code de procédure civile applicable à la différence entre la somme proposée par l’autorité expropriante et celle fixée par le Juge de l’expropriation.
Quoiqu’il en soit il est indéniable que nous nous orientons vers un alourdissement de la procédure d’expropriation en termes de temps et de coût tant pour l’exproprié que pour l’expropriant.
Discussion en cours :
Le point de vue de l’autorité expropriante exprimé dans l’article est critiquable.
Pourquoi avoir une si mauvaise opinion de l’exproprié et préjuger qu’il ne sera pas capable de rembourser au cas où la décision d’appel réduirait le montant des indemnités d’expropriation (ce qui est assez peu fréquent !) ?
En droit commun, toute partie qui gagne en première instance est évidemment soumise au même risque de devoir rembourser si le jugement est infirmé ou réformé par la cour d’appel. On ne voit pas pour quelle raison on devrait traiter les expropriés plus mal.