Concernant les faits, il s’agissait de particuliers expropriés par ordonnance du 27 août 1999 d’une parcelle leur appartenant pour laquelle l’indemnité de dépossession avait été fixée par jugement du 30 juin 1999. A la suite d’une procédure administrative, la déclaration d’utilité publique, base de la procédure d’expropriation, devait être annulée le 28 juin 2001 par le Juge Administratif.
Les expropriés ont alors saisi le Juge de l’Expropriation sur le fondement de l’article L 12-5 du Code de l’Expropriation pour faire, d’une part, constater la perte de base légale de l’ordonnance d’expropriation du 27 août 1999 et, d’autre part, obtenir des dommages et intérêts au titre d’une perte de plus value et d’une perte de jouissance, la parcelle ne pouvant être restituée en nature.
Il convient de rappeler les principes d’indemnisation afin de mieux cerner les conséquences pour l’autorité expropriante de l’annulation de la déclaration d’utilité publique.
I. Les principes d’indemnisation
Les modalités d’indemnisation en matière d’expropriation sont posées par les articles L 13-13 à L 13-20 du Code de l’Expropriation.
L’article L 13-13 du Code de l’Expropriation oblige l’Administration à réparer l’intégralité du préjudice causé par l’expropriation.
L’expropriation est une vente forcée qui implique la réparation d’un préjudice résultant d’une atteinte au droit de propriété, droit de valeur constitutionnelle.
La réparation de ce préjudice est balisée par une donnée chronologique, la date de référence et par des caractères spécifiques.
Tout d’abord, l’article L 13-15 du Code de l’Expropriation dispose que le bien doit être évalué en considération de son usage effectif un an avant l’ouverture de l’enquête publique, qui est une phase préalable à l’obtention de l’ordonnance d’expropriation et donc à l’estimation que le juge fera du bien.
Il est bon de constater d’ailleurs que dans le cas d’espèce l’usage du terrain, zone non constructible, était identique avant, pendant et après la procédure d’expropriation.
Le préjudice réparable doit être direct, matériel et certain.
Le caractère direct nécessite un lien étroit avec la mesure d’expropriation, étant rappelé que le préjudice moral n’est pas indemnisable.
Le préjudice ne doit pas nécessairement être actuel, un préjudice futur pouvant être indemnisable dans la mesure où il est certain.
En l’espèce, les expropriés avaient déjà perçu une indemnisation à la suite de la dépossession de leur bien, mais la base légale sur laquelle reposait cette indemnisation a été annulée par le Juge.
II. Les conséquences de la perte de base légale de l’ordonnance d’expropriation
L’article L 12-5 du Code de l’Expropriation dispose : « En cas d’annulation par une décision définitive du juge administratif de la déclaration d’utilité publique ou de l’arrêté de cessibilité, tout exproprié peut faire constater par le juge de l’expropriation que l’ordonnance portant transfert de propriété est dépourvue de base légale ».
L’article R 12-5-4 du Code de l’Expropriation précise les conditions de mise en œuvre de ses dispositions dont le corollaire est la restitution de la parcelle indûment expropriée assortie ou non de l’allocation de dommages et intérêts ou, à défaut, d’une indemnisation du préjudice subi en cas d’impossibilité matérielle de restitution de la propriété.
En l’espèce, l’arrêt censuré par la Cour avait débouté les expropriés de leur demande d’indemnisation au titre de la perte de plus value du bien irrégulièrement exproprié au motif que l’indemnité qu’ils ont reçue lorsqu’ils ont été expropriés leur a permis d’acquérir des biens similaires à ceux dont ils avaient été dépossédés, que dès lors la plus value dont ils s’estimaient privée a bénéficié aux biens acquis.
Ce raisonnement succinct et rapide a heureusement été sanctionné par la Cour de Cassation.
L’article R 12-5-4 prévoit expressément que si le bien n’est pas en état d’être restitué, l’action de l’exproprié se résout en dommages et intérêts.
Se pose alors comme en l’espèce la question de l’évaluation de ces dommages et intérêts.
Au préalable, le Juge de l’Expropriation doit apprécier si le bien illégalement acquis est ou non en « état d’être restitué », cette alternative étant jugée par certains illégale au regard des principes posés par la CEDH dans l’affaire SCORDINO c/ Italie, allant vers la remise du bien dans l’absolu (req n° 43662/98).
Il est d’ailleurs probable aux vues des développements de l’utilisation des questions préjudicielles de constitutionnalité que cette possibilité de choix soit totalement remise en cause à l’avenir.
Une première brèche a déjà été ouverte à ce niveau par des décisions récentes du Conseil d’Etat, tendant à la remise en cause du principe de l’intangibilité des ouvrages publics (Tribunal des Conflits 6.05.2002 n° 3287).
C’est ainsi que le Juge de l’Expropriation n’est que rarement conduit à déterminer le montant des dommages et intérêts que l’expropriant doit verser au propriétaire indûment exproprié.
L’arrêt du 17 novembre 2010 est donc instructif sur ce point.
La Cour de Cassation cassant l’arrêt déféré a jugé qu’un bien irrégulièrement exproprié, qui ne peut être restitué en nature, entraîne pour l’exproprié le droit à des dommages et intérêts correspondant à la valeur actuelle du bien sous la seule déduction de l’indemnité principale de dépossession perçue au moment de l’expropriation majorée des intérêts depuis son versement.
En l’espèce, les propriétaires demandaient que les dommages et intérêts correspondent à la perte de la plus value calculée sur la base de la différence entre le montant de l’indemnisation d’expropriation et la valeur vénale du bien au jour du jugement fixant ces dommages et intérêts.
En opposition, l’autorité expropriante, le Département du VAR, soutenait que les expropriés, qui avaient acquis un autre terrain avec l’indemnité d’expropriation, avaient également bénéficié d’une plus value de ce terrain acquis.
En rejetant ce raisonnement qui individualise le préjudice sans tenir compte de la seule valeur du bien indûment exproprié, la Cour de Cassation fait une analyse stricte et juste de l’article R 12-5-4 du Code de l’Expropriation.
Ce n’est pas la personnalité ou la situation financière des expropriés qui compte, mais la valeur du bien exproprié à tort au moment de la restitution.
Cette position rappelle implicitement la valeur constitutionnelle du droit de propriété et la protection qui en découle qui doit conduire les autorités expropriantes et étatiques à être extrêmement vigilantes quant au respect de l’intérêt général exprimé au travers des DUP.
