Contexte.
- Les dispositions encadrant la discipline des avocats.
Les avocats, conformément à l’article 22 de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques (Loi n° 71-1130 du 31 décembre) sont soumis au contrôle d’un conseil de discipline institué dans le ressort de chaque cour d’appel, pour connaître de leur infractions et fautes commises au regard de la déontologie de la profession.
En ce sens, l’article 183 du décret du 27 novembre 1991 (Décret n°91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat) organisant la profession d’avocat dispose que « toute infraction aux règles professionnelles, tout manquement à la probité, à l’honneur ou à la délicatesse, même en se rapportant à des faits extraprofessionnels, expose l’avocat qui en est l’auteur aux sanctions disciplinaires » telles que les avertissements, blâmes, interdictions temporaires et même radiations du barreau, conformément à l’article 184 de ce même décret.
C’est donc un conseil de discipline composé jusque-là, uniquement d’avocats représentant les Conseils de l’Ordre rattachés aux différents barreaux d’une seule cour d’appel, qui a donc la compétence pour statuer sur la discipline particulière et singulière, de l’avocat.
- Les limites de la discipline des avocats.
La procédure disciplinaire propre aux avocats a depuis longtemps été jugée trop complexe et surtout, plaçant le plaignant dans une position inconfortable, dans la mesure où ce dernier était tenu dans l’ignorance de l’avancée de la procédure, de la date de l’audience tant qu’il n’en était pas informé, et enfin, d’une majeure partie de la décision rendue par l’instance disciplinaire.
De même, la composition du conseil de discipline ainsi que de l’instance de la cour d’appel qui reçoit les contestations des décisions de l’instance disciplinaire, ont aussi fait l’objet de nombreuses critiques du fait que le conseil de discipline est composé uniquement d’avocats, tandis que la cour d’appel, uniquement composée de magistrats qui de plus, manquent d’expérience pratique dans l’avocature pour pouvoir statuer en toute connaissance de cause sur les subtilités de la profession.
- Nécessité d’une réforme de la discipline des avocats.
C’est pourquoi, face à ces limites et suite à de nombreuses commissions, résolutions et propositions, le Conseil National des Barreaux réunit en assemblée générale le 3 avril 2020, a transmis une proposition définitive de réforme de la procédure disciplinaire des avocats adressée au gouvernement [2].
Cette proposition suggérait notamment une simplification et une modernisation de la procédure disciplinaire
« aux fins de la rendre plus fluide, plus lisible, plus en adéquation avec les exigences de transparence et moins exposée à interprétations jurisprudentielles ».
Par exemple, la réforme du CNB proposait de résoudre la dissociation trop radicale entre le premier degré de la juridiction disciplinaire et le deuxième, par l’intégration d’un membre étranger à l’avocature au premier degré de la juridiction disciplinaire, sans spécifier pour autant que ce membre devait être à la présidence de cette formation.
Le CNB affichait même clairement sa réticence à voir un magistrat à la présidence d’une formation disciplinaire dédiée aux avocats, du fait que le magistrat n’est sans doute pas le mieux placé pour veiller à l’application de règles faites par les avocats et pour les avocats.
Le projet de loi pour la confiance dans l’institution judiciaire a ainsi repris certaines propositions du CNB tout en présentant quelques nouveautés pour réellement favoriser la place du plaignant quant à sa participation et à son information au cours de la procédure disciplinaire, et ainsi renforcer les liens de confiance avec la justice en modifiant principalement en son article 28, les dispositions de la loi du 31 décembre 1971.
1) Attributions du bâtonnier.
1.1) Attributions plus précises quant aux relations entre l’avocat et la partie plaignante.
L’article 28 de la section 2 intitulée « Discipline des avocats » du chapitre 1er qui porte sur la « déontologie et discipline des professions du droit » du projet de loi pour la confiance dans l’institution judiciaire, prévoit de nombreuses modifications de la loi n°71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques.
Plus particulièrement, l’article 21 de la loi du 31 décembre 1971 qui détermine en grande partie la discipline des avocats, fait l’objet d’une modification par le projet de loi qui projette de supprimer la seconde phrase du deuxième alinéa de l’article 21.
En effet, cette dernière était rédigée ainsi :
« Il [le bâtonnier] prévient ou concilie les différends d’ordre professionnel entre les membres du barreau et instruit toute réclamation formulée par les tiers ».
Cette suppression n’est néanmoins pas radicale, ni définitive, car les compétences du bâtonnier dans sa fonction d’élu pour représenter l’Ordre sont au contraire étendues en matière de règlement de litige, ou du moins, plus précises au regard de sa pratique.
De cette manière, le projet de loi pour la confiance dans la justice intègre quatre alinéas à l’article 21 de la loi du 31 décembre 1971, dont les deux premiers tels que :
« Le bâtonnier instruit toute réclamation formulée à l’encontre d’un avocat. Il accuse réception de la réclamation, en informe l’avocat mis en cause et invite celui ci à présenter ses observations.
Lorsque la nature de la réclamation le permet, et sous réserve des réclamations abusives ou manifestement mal fondées, le bâtonnier peut organiser une conciliation entre les parties. Un avocat au moins prend part à la conciliation ».
Il ne s’agit plus alors, pour le bâtonnier d’intervenir entre les seuls membres du barreau, ni d’instruire toute réclamation formulée par les tiers, mais plus précisément d’instruire toute réclamation contre les seuls avocats, et plus que de l’instruire, en accuser réception, contrôler le bien-fondé de la réclamation, concilier les parties et inviter un avocat tiers pour prendre part à la conciliation.
Un plus grand rôle est donc accordé au bâtonnier ainsi qu’à la conciliation avant même que de saisir la juridiction disciplinaire dans le but de fluidifier la procédure disciplinaire des avocats.
1.2) Attributions plus élargies quant à l’information de la partie plaignante.
Deux autres alinéas sont intégrés par le projet de loi sur la confiance dans la justice, à l’article 21 de la loi du 31 décembre 1971, tels que :
« L’auteur de la réclamation et l’avocat mis en cause sont informés des suites réservées à la réclamation. En l’absence de conciliation ou de poursuite disciplinaire, l’auteur de la réclamation est informé sans délai de la possibilité de saisir le procureur général près la cour d’appel de sa réclamation ou de saisir directement la juridiction disciplinaire.
Le bâtonnier prévient ou concilie les différends d’ordre professionnel entre les membres du barreau ».
Le contenu de la discipline des avocats fait l’objet d’une véritable réforme tant quantitative que qualitative, notamment à l’égard de la place du plaignant.
En effet, tandis que auparavant le plaignant n’était pas tenu informé de l’avancée de la procédure, désormais le bâtonnier est dans l’obligation de l’informer des suites de la réclamation, pour une meilleure transparence de la procédure disciplinaire, et par-là, une meilleure confiance dans la justice et dans ses acteurs les plus sollicités, les avocats.
1.3) Réclamation formulée par un tiers autre qu’un avocat.
De plus, le projet de loi consacre une extension des moyens d’actions et des suites possibles de la réclamation formulée par un tiers autre qu’un avocat.
En effet, si le projet de loi conserve les alinéas 1 à 3 de l’article 21 de la loi du 31 décembre 1971 qui ne concernent que les différends entre avocats à l’occasion de leur exercice professionnel, le nouvel article 21 tel que modifié par le projet de loi, se penche davantage sur les relations entre le plaignant autre qu’un avocat, et l’avocat lui-même.
De cette manière, le plaignant peut saisir le procureur général ou bien directement la juridiction disciplinaire, en l’absence de conciliation ou de poursuite disciplinaire après information des suites de la réclamation par le bâtonnier, tandis que les différends opposant les avocats restent soumis à l’arbitrage du bâtonnier, sa décision pouvant par la suite être déférée à la cour d’appel.
C’est là l’innovation majeure apportée par le projet de loi, contre toute proposition du CNB, car il a désormais la possibilité légale de saisir la juridiction disciplinaire.
La saisine de la cour d’appel étant ainsi ouverte à tout plaignant, celle-ci pourrait alors être submergée par une multiplication de recours, ce qui pourrait aussi conduire à un effet pervers contraire à l’esprit de la réforme voulant à l’inverse, simplifier et moderniser la procédure.
Alors certes, la place du plaignant est mieux considérée tout comme ses possibilités de recours à la justice, mais le fonctionnement structurel de la justice disciplinaire semble avoir fait l’objet d’un projet trop ambitieux et trop peu réaliste.
2) Composition du conseil de discipline.
2.2) Le conseil de discipline comme juridiction
Dans le même mouvement d’ouverture des saisines du plaignant au procureur général près la cour d’appel et à la juridiction disciplinaire, le projet de réforme porté par Eric Dupond-Moretti, insiste particulièrement sur le fait que le conseil de discipline n’est plus qu’une simple instance, mais bien une juridiction.
En effet, le projet de loi n°4146 propose de modifier l’article 22-1 de la loi n°71-1130 du 31 décembre 1971, de sorte à remplacer la disposition rédigée telle que « Le conseil de discipline mentionné au premier alinéa de l’article 22 est composé de représentants des conseils de l’ordre du ressort de la cour d’appel », par : « Le conseil de discipline mentionné au premier alinéa de l’article 22 est une juridiction composée de représentants des conseils de l’ordre du ressort de la cour d’appel ».
Par conséquent, le conseil de discipline est une véritable et légitime juridiction à part entière, qui peut être valablement saisie et dont les décisions ont autorité de la chose jugée.
2.2) Composition du conseil de discipline : échevinage dans certains cas.
2.2.1) Composition ordinaire.
Aussi, le projet de réforme pour la confiance dans la justice, précise en outre la compétence des membres du conseil de discipline.
Tandis que le troisième alinéa de l’article 22-1 de la loi du 31 décembre 1971 était rédigé ainsi : « Le conseil de discipline élit son président » sans aucune autre précision concrète quant à l’identification de ce président, laissant penser que celle-ci était libre, le projet de réforme remédie à toutes les hésitations et modifie l’article en rajoutant : « le conseil de discipline élit son président parmi ses membres ».
Dans le fond, le projet de loi conserve ici le modèle du conseil de discipline composé uniquement d’avocats, c’est-à-dire, de représentants des conseils de l’ordre du ressort de la cour d’appel.
2.2.2) Composition exceptionnelle.
Toutefois, par dérogation à cet article 22-1 légèrement modifié, l’article 28 du projet de loi consacre l’existence d’un nouvel article 22-3 inséré dans la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques :
« Par dérogation aux articles 22-1 et 22-2, le conseil de discipline est présidé par un magistrat du siège de la cour d’appel, en activité ou honoraire, désigné par le premier président, lorsque la poursuite disciplinaire fait suite à une réclamation présentée par un tiers ou lorsque l’avocat mis en cause en fait la demande. Le magistrat honoraire président du conseil de discipline ne peut siéger au-delà de la date de son soixante et onzième anniversaire ».
C’est là tout le point culminant et innovant de la réforme de la discipline des avocats : c’est l’insertion de l’échevinage, système qui permet de composer une juridiction à la fois de magistrats professionnels et d’avocats, dans le cas particulier du conseil de discipline.
C’est alors que le conseil de discipline peut être présidé, non pas par un avocat, mais par un magistrat, seulement lorsque il est fait réclamation par un tiers ou par l’avocat mis en cause, suite l’engagement d’une poursuite disciplinaire.
Ainsi, cette nouvelle configuration plus mixte, ne dépend que de la volonté des parties de poursuivre l’action disciplinaire, et n’est donc pas systématique.
2.2.3) Accueil critique de l’échevinage par les avocats.
Le système de l’échevinage appliqué au conseil de discipline fait face à de nombreuses critiques : tandis qu’il a été consacré dans le but d’améliorer l’efficacité du rendu des décisions ainsi que leur qualité, il apparaît que l’octroi de la présidence du conseil à un magistrat, donc à une fonction pour le moins, étrangère à la pratique quotidienne de l’avocature, soit contreproductif du point de vue de nombreux avocats, le magistrat n’ayant pas suffisamment étudié en profondeur la déontologie d’une profession qui n’est pas la sienne.
A cet effet, le CNB réuni en assemblée générale le 12 mars 2021 a marqué clairement son opposition à « la proposition de confier la présidence de cette formation à un magistrat, y compris dans un nombre restreint de cas, et demande l’introduction de dispositions relatives à l’élection du Président parmi et par les membres élus avocats » [3].
De plus, cette composition proprement exceptionnelle, ne suscite pas l’engouement de la plupart des avocats car selon cette configuration, il serait en théorie, plus difficile de recourir au Conseil Constitutionnel par le bais d’une QPC [4].
3) Saisine du conseil de discipline et de la cour d’appel par le plaignant.
Le projet de réforme pour la confiance dans l’institution judiciaire projette aussi quelques autres modifications, quoique mineures, quant aux modalités de saisine du conseil de discipline des avocats.
3.1) Saisine du conseil de discipline.
En effet, l’article 23 de la loi du 31 décembre 1971 jusqu’alors rédigé ainsi : « L’instance disciplinaire compétente en application de l’article 22 est saisie par le procureur général près la cour d’appel dans le ressort de laquelle elle est instituée ou le bâtonnier dont relève l’avocat mis en cause » se voit modifier comme suit : « L’instance disciplinaire compétente en application de l’article 22 est saisie par le procureur général près la cour d’appel dans le ressort de laquelle elle est instituée, par le bâtonnier dont relève l’avocat mis en cause ou l’auteur de la réclamation ».
De cette manière, le conseil de discipline qui est ici référé par l’article 23 par les termes « instance disciplinaire », peut être maintenant saisi directement par l’auteur de la réclamation en plus que du bâtonnier et le procureur général près la cour d’appel.
C’est donc un élargissement des conditions de saisine qui est ici consacré par le projet de loi pour la confiance dans la justice, afin de toujours reconsidérer la place, pourtant centrale, du plaignant dans la procédure disciplinaire.
La juridiction disciplinaire deviendrait donc un outil plus accessible et maniable, mis au service des citoyens, ce qui s’inscrit parfaitement dans l’esprit de la réforme voulue par le garde des Sceaux.
Si cette ouverture de la saisine du conseil disciplinaire peut légitimement inspirer des craintes quant au fonctionnement et à l’efficacité de la justice, le projet de loi ne semble rien vouloir laisser au hasard et ne surtout pas occulter cet aspect pratique de la justice.
A cet égard, il a ainsi inséré un nouvel alinéa à l’article 23 de la loi du 31 décembre 1971 pour permettre un potentiel désengorgement du conseil de discipline : « Le président de l’instance disciplinaire peut rejeter les réclamations irrecevables, manifestement infondées ou qui ne sont pas assorties des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé ».
Le président du conseil de discipline peut donc effectuer un tri entre les réclamations recevables et celles qui ne le sont pas, pour conserver de cette manière, tout le sérieux du conseil de discipline élevé au rang d’une juridiction à part entière.
3.2) Saisine de la cour d’appel.
Néanmoins, il apparaît que la partie plaignante, autre que les avocats, ne peut pas saisir directement la cour d’appel, comme le confirme le projet de loi qui ne modifie pas les titulaires du droit de saisir la cour d’appel : « La décision de l’instance disciplinaire peut faire l’objet d’un appel devant la cour d’appel de la part de l’avocat poursuivi, du bâtonnier dont il relève ou du procureur général » de la même manière que l’article 23 de la loi du 31 décembre 1971 disposait que « Sa [à l’instance disciplinaire] décision peut être déférée à la cour d’appel par l’avocat intéressé, le bâtonnier dont il relève ou le procureur général ».
4) Composition de la cour d’appel : l’échevinage.
Suite aux précisions apportées par le projet de loi quant à la saisine du conseil de discipline et de la cour d’appel en deuxième instance, le même alinéa qui remplace le dernier alinéa de l’article 23 de la loi du 31 décembre 1971, modifie la composition de la cour d’appel conformément au même système qui a été appliqué au conseil de discipline : l’échevinage.
En effet, le projet de loi prévoit que « La formation de jugement de la cour d’appel comprend trois magistrats du siège de cette cour, en activité ou honoraires, et deux membres des conseils de l’ordre du ressort de la cour d’appel. Elle est présidée par un magistrat du siège. Les magistrats honoraires membres des juridictions disciplinaires ne peuvent siéger au-delà de la date de leur soixante et onzième anniversaire », alors même que l’ancienne disposition ne prévoyait aucune instance particulière en cour d’appel pour les contestations des décisions du conseil disciplinaire des avocats.
De même que le conseil de discipline est alors composé d’avocats et d’un magistrat à la présidence, de même la cour d’appel se compose désormais à la fois de magistrats en activité ou honoraires et à la fois d’avocats membres des conseils de l’ordre du ressort de la cour d’appel, tout en restant présidée par un magistrat du siège.
Ainsi, l’échevinage est instauré par la réforme de la procédure disciplinaire tant au premier degré de celle-ci, qu’au second, dans la finalité de mieux s’adapter aux particularités de la discipline de l’avocat qui est lui-même un acteur incontournable de la justice, et profondément ancré dans le fonctionnement de celle-ci.
5) Création d’un code de déontologie.
Contre toute attente, le projet de réforme qui n’a pas épuisé ses surprises crée un code de déontologie.
Si le conseil de discipline est désormais élevé au rang de juridiction, alors il ne s’agit plus de règles de déontologie, mais plutôt d’un code de déontologie dont le contrôle du respect de son application est confié aux magistrats et aux avocats qui composent les instances vues précédemment.
C’est pourquoi le projet de loi propose de modifier l’article 53 de la loi du 31 décembre 1971 de sorte à remplacer les termes « les règles de déontologie » par « dans le respect de l’indépendance de l’avocat, de l’autonomie des conseils de l’ordre et du caractère libéral de la profession, des décrets en Conseil d’Etat fixent les conditions d’application du code de déontologie des avocats préparé par le Conseil national des barreaux ainsi que la procédure et les sanctions disciplinaires ».
