Par Nicolas Philippe, Juriste.
 
Guide de lecture.
 

Injustice et université : critique de la section disciplinaire.

Ce texte a pour ambition de présenter le droit processuel disciplinaire sous un angle critique, et les nombreux écueils en son sein. Le droit à un procès équitable, l’accès au juge et la garantie d’impartialité de la juridiction sont autant de sujets qui sont abordés, afin de se questionner sur leur tangibilité au sein du procès disciplinaire. Juridictions de plein droit, mais à la juridictionnalisation imparfaite, les sections disciplinaires des universités françaises peinent à assurer certains droits fondamentaux aux justiciables qui y sont déférés. Les récentes évolutions du CNESER, juge d’appel, doivent selon le gouvernement répondre à certaines de ces problématiques.

Les acteurs de jure et de facto du procès disciplinaire.

« Le débat processuel exige, en principe, trois acteurs : le demandeur, le défendeur et le juge, tiers impartial devant trancher le litige qui oppose les plaideurs ». [1] En matière de droit processuel disciplinaire, quatre acteurs ont une existence réelle, dont trois sont reconnus de façon incomplète par les dispositions législatives et réglementaires, et seulement deux participent pleinement au procès.

La reconnaissance légale de deux acteurs principaux, le défendeur et le juge, n’englobe pas la réalité du procès : quid de la qualité de demandeur et du rôle de l’autorité de saisine ?

Si les juridictions disciplinaires, statuant sur un cas de violence par exemple, répondaient aux règles du droit processuel administratif classique, les trois acteurs seraient les suivants : la victime serait la partie requérante, l’agresseur la partie défenderesse, et la Section disciplinaire le juge impartial tranchant le litige. Néanmoins, le droit processuel disciplinaire ne reconnait pas la personne lésée comme « demandeur », ne lui donnant aucun droit d’accès au juge, et n’en faisant pas une partie au procès. De plus, un quatrième acteur existe en matière disciplinaire : « l’autorité à l’origine de la saisine », qui est la seule ayant accès au juge, mais qui n’est pourtant pas non plus reconnue clairement comme partie au procès, bien que, et nous le verrons, elle en ait des attributs et certains droits.

Ainsi, dans la réalité du débat processuel en matière de discipline dans les universités, le procès ne comporte en apparence que deux acteurs : le défendeur, et le juge. La qualité de « demandeur » est très difficile à appréhender, car la procédure telle qu’elle est écrite ne permet pas de prendre en compte de façon pleinement satisfaisante la multitude des différents litiges pouvant être portés à la connaissance de la juridiction disciplinaire. S’il est aisé de qualifier la victime d’une agression de « requérant », car atteint dans sa personne et dans ses droits, qui qualifier ainsi dans les cas de plagiat ? De fraude aux examens ? On pourrait, et c’est naturel, se tourner vers la personne dont l’œuvre a été plagiée pour les cas de plagiat, mais dans les cas de fraude, qui est lésé ? Le législateur a pensé, à raison, que la fraude et le plagiat, en distordant la réalité de la valeur du diplôme et de la formation, lésait l’intérêt général.

Cela s’explique de façon simple, d’autant plus pour les professions où il est primordial que le personnel ait été formé et gradé de façon honnête. La logique est similaire pour les faits de violence, qui se rattachent à la qualification de « trouble à l’ordre et au bon fonctionnement de l’université », et sont donc considérés comme des faits portant atteinte à l’intérêt général de l’université. C’est cette raison qui explique le caractère d’ordre public de la saisine, et qui fonde le droit d’accès au juge disciplinaire pour le président de l’université, garant de l’intérêt général au sein de son établissement [2].

Néanmoins, elle n’explique pas deux travers du droit processuel disciplinaire : l’exclusion des tiers directement lésés au procès disciplinaire ; et la non-qualification de plein droit de « partie au procès » du président de l’université. Ces deux vices génésiaques ont réciproquement deux conséquences : d’une part, l’exclusion des tiers porte atteinte au droit d’accès au juge, et d’autre part la non-qualification du président d’université comme partie au procès porte atteinte au droit à un procès équitable pour la partie défenderesse. [3]

L’accès au juge est cependant indirectement possible au sein des juridictions disciplinaires. Le signalement de faits répréhensibles sur le domaine public universitaire conduit de façon courante – mais non obligatoire – à une saisine de celle-ci par le président de l’université, ce qui permet in fine de sanctionner l’individu s’étant rendu coupable de ces faits.

Néanmoins, cet accès indirect pose un certain nombre de problèmes, au premier rang desquels le droit à un procès équitable, permettant à la victime requérante de plaider, de se faire représenter, ou de déposer ses observations [4]. De surcroit, le jugement rendu ne lui est pas communiqué, et l’individu lésé est totalement exclu de l’accès au juge d’appel et de cassation. Si le rôle de la justice est de rétablir la paix sociale qui a été ébranlée par la naissance d’un litige [5], cette exclusion des individus lésés du procès disciplinaire semble insatisfaisante.

Pire, la saisine de la juridiction reste du bon vouloir du président de l’université, qui en la matière ne souffre d’aucune obligation. Bien sûr, le code de l’éducation a prévu la possibilité pour le recteur d’académie de saisir la section disciplinaire dans les cas où le président de l’université n’userait pas de son droit (ou plutôt s’il n’exécutait pas ce qui ressemble à un devoir), mais cette possibilité ne constitue pas non plus une obligation. La décision de refus ne souffre d’aucun recours, en ce qu’elle constitue un acte préparatoire ne pouvant pas faire l’objet d’un contrôle du juge administratif. [6]

Des juridictions administratives spécialisées dans les Universités.

Les universités françaises ont, depuis leur rétablissement en 1806, un pouvoir juridictionnel disciplinaire en leur sein [7]. Tout d’abord apanage du Conseil d’administration, le « pouvoir disciplinaire » [8] est confié au Conseil académique par la Loi du 10 aout 2007 [9].

Juridictions de premier ressort en matière disciplinaire [10], les Sections disciplinaires ont une compétence d’attribution, qui en font des juridictions administratives spécialisées [11]. Ainsi, les dispositions du Code de justice administrative ne s’appliquent pas à elles [12], et donc a fortiori ne s’appliquent pas à elles les principes procéduraux qui y sont énoncés. Les fondements législatifs et réglementaires de ces juridictions ne se limitent qu’aux dispositions présentes dans le code de l’éducation, et qui, nous le verrons, sont peu fournies en matière procédurale [13].

L’ensemble du Conseil académique n’exerce pas le pouvoir disciplinaire, celui-ci est en effet compétent uniquement au sein de deux formations restreintes, appelées « Section disciplinaire compétente à l’égard des usagers » et « Section disciplinaire compétente à l’égard des enseignants et enseignants-chercheurs » [14]. Les pouvoirs du juge disciplinaire sont importants, les sanctions pouvant aller jusqu’à l’exclusion définitive du système universitaire public pour les usagers [15], et la révocation pour les enseignants et enseignants- chercheurs [16].

De tels décisions, de par leur impact sur l’ordonnancement juridique des individus, devraient être strictement encadrées, et faire l’objet de procédures permettant d’assurer aux individus déférés qu’ils seront jugés de façon équitable et contradictoire (voir infra). Dès lors se pose la question du droit à un procès équitable dans une procédure juridictionnelle floue voire lacunaire, dont la présence d’une partie requérante au procès est cachée sous des aspects de saisine d’ordre public, au sein d’une juridiction ayant des liens organiques avec les parties et qui bénéficie d’une pratique procédurale à la genèse de l’iniquité du procès disciplinaire, dans un système juridictionnel dont la réforme semble s’imposer, malgré quelques innovations récentes.

Le droit processuel disciplinaire : un droit hybride.

Le droit disciplinaire à l’épreuve du dualisme juridique.

L’essence chimérique du procès disciplinaire se retrouve dès ses prémices : un droit administratif répressif [17]. Le dualisme juridique français, basé sur la distinction entre droit administratif préventif et droit judiciaire répressif, a engendré une distinction entre ordres juridictionnels. La section disciplinaire est, comme nous l’avons vu, une juridiction administrative spécialisée, dont le Conseil d’Etat est juge de cassation.

Cette appartenance à l’ordre juridictionnel administratif ne va pas de soi, et nous pouvons tout à fait imaginer la pertinence, au vu de sa nature, de rattacher la juridiction disciplinaire à l’ordre juridictionnel judiciaire. Le caractère administratif de la juridiction se justifie, comme pour le Conseil Supérieur de la Magistrature compétent en matière disciplinaire, par l’intérêt d’organiser un service public (service public de l’enseignement supérieur pour l’un, service public de la justice pour l’autre) ; ainsi que par le statut particulier des individus déférés et la position d’indépendance dont ils doivent jouir pour l’exercice de leur fonction (enseignant d’universités et magistrat). Néanmoins, pour ce qui est des usagers, rien n’explique le traitement différent de ceux des élèves du primaire ou du secondaire – si ce n’est des considérations liées à l’âge - qui relèvent d’une discipline non-juridictionnelle.

Des éléments du droit judiciaire, et plus précisément du droit pénal, se retrouvent dans le fonctionnement de la justice disciplinaire. L’autorité de saisine, comme nous le développerons plus en aval, joue le rôle d’un procureur de la république, récepteur de « plaintes » de la part de la communauté universitaire ; appliquant une véritable « politique disciplinaire » [18] sur le domaine de l’université.

Également, à l’instar de l’instruction en matière pénale, l’instruction en matière disciplinaire est principalement orale et accusatoire, ce qui l’éloigne un peu plus de la justice administrative classique qui est écrite et inquisitoriale [19].

C’est donc la double nature du droit processuel disciplinaire, répressif et administratif, qui permet d’expliquer la position elle aussi composite de l’autorité de saisine. Celle-ci, qui est requérante sans être partie, bénéficie d’un statut ambigu qui lui permet d’asseoir une position exorbitante, de jure comme de facto.

La saisine d’ordre public, élément de confusion quant au statut de l’autorité de saisine.

La question de savoir si l’autorité ayant saisie une juridiction est une partie au procès est une problématique ancienne, particulièrement étudiée en droit du contentieux constitutionnel [20]. Il est intéressant de faire un parallèle entre ces deux juridictions, qui cumulent les points communs : composées de magistrats non-professionnels, choisis pour des raisons politiques et par des « politiques » [21], sans condition d’expérience juridique préalable, et ne pouvant être saisies que par des autorités explicitement définies.

Néanmoins, le litige disciplinaire ne répond pas aux mêmes formes que le litige constitutionnel. En effet, en s’assurant que les textes de lois respectent les dispositions à valeur constitutionnelle, l’autorité à l’origine de la saisine de la juridiction s’intéresse à la préservation de l’intérêt général, en faisant un procès à un texte, ce qui en fait un contrôle par voie d’action (ce qui, en cela, la rapproche fortement du droit processuel administratif dont elle s’inspire). Toujours est-il que, saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), le Conseil constitutionnel devient juge de l’exception, en statuant sur la constitutionnalité de la situation subjective de l’individu, qui, par ailleurs, a un droit d’accès au juge lui permettant de se faire représenter et de déposer des observations, de soulever des moyens et de présenter des conclusions. Le procès disciplinaire est en cela composite : bien que déclenché par une saisine d’ordre public motivée par un intérêt général, elle s’intéresse à un litige subjectif, faisant le procès d’un individu et non pas d’un texte.

Tout comme pour le Conseil constitutionnel, la saisine de la Section disciplinaire est dite « d’ordre public », en ce qu’elle ne représente pas un intérêt particulier, mais est motivée par l’intérêt général. Cette saisine d’ordre public implique que le procès échappe à l’autorité saisissante, excluant toute possibilité de désistement, et donc in extenso elle exclue, a priori, de qualifier cette autorité saisissante de « partie au procès ».

En effet l’article R. 712-29 du Code de l’éducation dispose « Les poursuites sont engagées devant la Section disciplinaire compétente : 1° Par le Président de l’université […] 2° Par le Recteur d’académie […] 3° Par le ministre chargé de l’enseignement supérieur lorsque les poursuites sont engagées à l’encontre du Président de l’université ». L’article suivant, le R. 719-30, décrit la forme et le contenu de la saisine « La section disciplinaire est saisie par une lettre adressée à son président. Ce document mentionne le nom, adresse et la qualité des personnes faisant l’objet des poursuites ainsi que les faits qui leur sont reprochés. Il est accompagné de toutes pièces justificatives ». Il s’agit des deux seuls articles concernant la saisine de la juridiction, et qui ne qualifient aucune des trois autorités saisissantes de « partie au procès ». Le procès est ensuite entre les mains du président de la juridiction, et l’individu déféré semble être le seul à avoir le statut de « partie ».

Pourtant, tout comme en contentieux constitutionnel, il existe un faisceau d’indices permettant de qualifier ces autorités de parties au procès disciplinaire.

L’autorité de saisine comme partie au procès.

En premier lieu, c’est de cette autorité que nait la requête (ou saisine). Le président de l’université, jugeant de l’opportunité des poursuites, transmet au Président de la juridiction un « dossier disciplinaire », qui se résume aux informations permettant d’identifier l’individu déféré, ainsi qu’un descriptif des faits. Les autres pièces justificatives sont souvent peu nombreuses, s’agissant bien souvent des preuves matérielles de base (copie d’examen pour les fraudes, rapport d’incident pour des agressions, etc). De surcroit, cette requête est limitée en ce qu’elle ne contient pas de demandes (conclusions), qui seraient appuyées par des arguments (moyens).

En sommes, l’échange de mémoires est totalement absent du droit processuel disciplinaire en premier ressort, ce qui oblige les juridictions à juger ultra petita. Sur ce point, encore une fois, un parallèle peut-être fait avec la procédure de contrôle de constitutionnalité [22], qui ne prévoit pas de mémoire à l’appui d’une saisine du Conseil constitutionnel, lui permettant - ou le forçant – d’étudier l’entièreté du litige.

En second lieu, l’autorité de saisine a la possibilité d’être représentée lors de la formation de jugement [23]. Il est nécessaire, pour cela, que l’autorité en fasse la demande. Malgré tout, cette possibilité reste assez limitée, d’autant plus que le code de l’éducation ne qualifie pas de « partie » l’autorité qui serait présente lors de l’audience, mais de « témoin », ne lui donnant que la capacité de donner des observations, sans véritable moyen de présenter une requête ou une demande particulière.

En troisième lieu, le président de l’université ou le recteur d’académie ont la possibilité, dans les 2 mois après avoir été notifiés de la décision de la Section disciplinaire, d’interjeter appel auprès du Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (CNESER) statuant en formation disciplinaire. [24] Cet accès au juge d’appel pour l’autorité de saisine est d’autant plus intéressant qu’elle permet enfin de faire de celle-ci une partie au procès. En effet, le procès disciplinaire en appel et en cassation est considéré comme un litige entre parties, impliquant un échange de mémoires, et une application classique des règles de procédure du contentieux administratif. Ainsi, là où le doute persiste en premier ressort, l’appel et la cassation lèvent le flou quant à la nature partisane de l’autorité de saisine. Les affaires dont elles ont à connaitre sont ainsi nommées « Personne déférée c/ Autorité de saisine ».

Ainsi, l’autorité de saisine reste l’acteur qui se rapproche le plus d’une partie requérante dans le procès disciplinaire : dépôt de requête, possibilité de représentation, ajout de pièces au dossier lors de l’instruction, possibilité d’appel et de se pourvoir en cassation, etc. En l’absence d’une claire identification de ce rôle, la personne déférée reste néanmoins dépourvue de véritable partie adverse, qui serait identifiée comme telle, lui permettant d’assurer une défense plus adéquate. Pire, cette confusion devient dangereuse quand la juridiction elle-même, ne percevant pas l’autorité qui l’a saisi comme partie au procès, n’est plus dans un rôle de tiers impartial entre deux parties, mais est au contraire dans une position de quasi-subordination envers celle-ci.

Les atteintes à l’impartialité de la juridiction.

Afin d’en assurer le fonctionnement, le code de l’éducation prévoit que le Président de l’université met à disposition de la Section disciplinaire un secrétaire. [25] Son rôle n’est pas établi, ni son rattachement ou son indépendance organique et fonctionnelle vis-à-vis du président de l’université. Le secrétariat de la Section disciplinaire pose problème quant à l’impartialité juridictionnelle et à l’égalité des armes, notamment autour de deux points : tout d’abord, ses missions consistent en la gestion administrative des dossiers disciplinaires, de l’organisation des séances d’instruction et de jugement, mais surtout de la rédaction des documents juridictionnels ; ensuite, le lien fonctionnel entre secrétaire de la Section disciplinaire et président de l’université, couplé au rattachement des affaires disciplinaires au sein des services juridiques des universités, permettent à une des parties d’avoir un pouvoir d’injonction dans l’exécution de ses missions.

En effet, le secrétaire de la Section disciplinaire est systématiquement rattaché au service des affaires juridiques, dont il est le subalterne hiérarchique [26]. Officieusement chargé de la rédaction des actes juridictionnels (rapport d’instruction et jugements), il détient une responsabilité importante, car c’est de lui que dépend la qualité de ces documents, ainsi que de l’impartialité inhérente à leur édiction.

Ainsi, la rédaction des actes juridictionnels comporte un biais important : la prise en compte des intérêts de l’université, en faisant en sorte que la rédaction assure un avantage à cette partie au procès lors des éventuels appels devant le CNESER. De plus, le président d’université confiant l’édiction des écritures en défense et en demande au service juridique de son université, le chargé des affaires juridiques en matière contentieux étant systématiquement le supérieur hiérarchique du secrétaire de la section, cela implique un contrôle de sa part sur les documents juridictionnels, et donc un droit d’amendement non-officiel sur ceux-ci, afin de prendre en compte les intérêts de l’université au détriment de ceux du défendeur.

Cet état de fait est bien sûr problématique lorsque l’appel est formé à l’initiative de la personne déférée, mais il l’est d’autant plus lorsque celui-ci est formé à l’initiative du président de l’université. Dans ces cas, les conseillers juridiques de l’université se retrouvent à attaquer un jugement qu’ils ont eux-mêmes rédigé, ce qui peut encourager à rédiger un acte peut qualitatif qui serait d’autant plus facilement attaquable en appel, sans égards pour les intérêts de la personne déférée.

Un des problèmes majeurs quant à l’indépendance des juridictions disciplinaires de premier degré est que celles-ci soient considérées comme faisant partie de leur université de ressort. Le législateur, en créant les Sections disciplinaires, n’a pas cherché à s’assurer de leur indépendance vis-à-vis des établissements, et le Code de l’éducation ne contient aucune disposition permettant d’assurer effectivement qu’un lien organique et fonctionnel ne puisse exister [27]. Les sections, émanations d’instances universitaires politiques, composées de membres ayant des liens hiérarchiques avec le président de l’université [28] et assistées d’un secrétariat directement rattaché par un lien fonctionnel au président et à ses conseillers juridiques, ne semble que difficilement pouvoir satisfaire aux exigences d’indépendance des juridictions.

De plus, le président de l’université, représentant légal de l’établissement, saisi la juridiction afin de protéger les intérêts de l’université. Les membres de la section, faisant partie de la communauté universitaire et étant élus dans ses conseils, semblent être eux-mêmes en position de juge et partie, bien qu’il existe, dans les cas où un membre en particulier serrait en position de partialité dans une affaire, une procédure de récusation.

Cependant, il s’agit ici d’une partialité plus intrinsèque de la juridiction dans l’espace universitaire, qui la place dans une tension contradictoire d’être juge impartial d’un procès - où l’intérêt de l’université, représenté par son président, est un des enjeux - tout en étant de façon organique liée et composante de l’établissement. Cette tension est particulièrement palpable dans les saisines pour trouble à l’ordre public et au bon fonctionnement de l’université, car l’enjeu du procès est directement lié à la protection des intérêts de l’université, intérêts qui sont communs aux membres de la communauté universitaire, et donc aux membres de la Section disciplinaire.

La juridictionnalisation imparfaite des instances disciplinaires à l’Université.

De la section contentieuse du Conseil de l’Université institué en 1808 [29], à la section disciplinaire du Conseil académique dans sa forme actuelle, le « juge » disciplinaire souffre d’une juridictionnalisation incomplète. En France, le statut de juridiction est conféré par le législateur, sans égards pour les procédures et dispositions qui permettent – ou permettraient – d’en assurer la pleine caractérisation. Le droit européen, par le biais des traités [30], indique que les décisions préjudicielles renvoyées devant la Cour de justice de l’Union européenne ne peuvent être demandées que devant des « juridictions ». La jurisprudence de la Cour est prolifique en ce qui concerne les critères permettant d’apprécier ce statut [31], parmi eux : l’origine légale de l’organe, sa permanence, le caractère obligatoire de sa juridiction, la nature contradictoire de sa procédure, l’application par l’organe des règles de droit, et principalement : son indépendance.

La dualité fonctionnelle du Conseil académique.

La juridictionnalisation imparfaite de la section disciplinaire est due, principalement, en ce qu’elle est organiquement l’émanation d’un organe administratif issu d’un établissement public. Le ressort territorial du juge disciplinaire correspond à un établissement, l’université, qui est administrée conjointement par deux Conseils, dont l’un d’eux, le Conseil académique, est détenteur du pouvoir disciplinaire. La question de la dualité d’un organe ayant des compétences administratives et contentieuses s’est déjà posée concernant la double mission du Conseil d’État [32], la différence étant qu’il existe au sein de la cour suprême administrative une distinction entre sections administratives et section contentieuse, évitant que les sections qui conseillent l’État ne soient également juge d’un procès où l’État serait partie prenante. Or, et contrairement à l’élégant mimétisme de la composition du Conseil de l’Université impériale avec le Conseil d’État, divisant ses membres en sections distinctes [33], la section disciplinaire est une formation restreinte du Conseil académique de l’université.

Ainsi, au lieu d’être séparée en formation contentieuse et formation prenant part à l’administration de l’établissement, la section disciplinaire est composée de membres revêtant ce double statut : administrateur et juge. Le transfert du pouvoir disciplinaire du Conseil d’administration au Conseil académique, n’a, en la matière, pas résolu cette dualité intestine [34]. Le CNESER statuant en matière disciplinaire souffre du même travers, en ce qu’il est une formation restreinte du CNESER statuant en matière consultative, et non pas une section distincte de celui-ci [35].

De plus, l’application du principe du contradictoire est parfois insuffisante au sein de la juridiction disciplinaire, principalement en ce qui concerne l’accès au procès de potentiels requérants, ainsi que sur le droit à la défense de la partie défenderesse.

Le respect du contradictoire et l’accès au juge.

La proximité entre la section disciplinaire et la présidence de l’université empêche que le principe du contradictoire ne soit appliqué pleinement lors de l’ensemble du procès. Comme nous l’avons vu préalablement, la place du secrétariat de la section, et son rôle dans la rédaction des documents juridictionnels, permet à l’autorité de saisine de défendre ses intérêts au sein de ces actes.

En premier lieu, il s’agit de l’édiction des jugements, où le président s’assure que la rédaction limitera tout risque contentieux en appel, et ce sans égards pour l’aspect contradictoire de la procédure juridictionnelle, en soulevant dans ces documents des moyens qui n’auraient pas été préalablement débattus. Il en va de même avec l’absence d’échange de mémoire, de présentation d’avis ou de conclusions d’un rapporteur public, qui transforme sans qu’elle ne veuille ni qu’elle ne s’en rende compte la juridiction en ministère public. La partie défenderesse, confrontée à une absence de confrontation, dépourvue de partie requérante contre laquelle elle pourrait argumenter, se retrouve dans l’impossibilité effective de se défendre, car en apparence dépourvue d’un attaquant.

Le problème est cette apparente absence de l’autorité de saisine lors des séances d’instruction et de jugement, mais qui réapparait dans l’écriture de la décision, lorsque le contradictoire n’est plus appliqué. L’appel de devant le CNESER devient la seule possibilité pour le requérant de réformer une décision rédigée par et pour l’autorité de saisine, nonobstant le fait que le juge d’appel met en général plusieurs mois pour statuer, tandis que le jugement produit déjà ses effets sur le déféré.

De plus, les victimes de faits potentiellement répréhensibles sont exclues du procès, ne pouvant au mieux – et à la discrétion de la juridiction – qu’être entendues en qualité de témoin lors des auditions, ou apporter leur témoignage écrit lors de la saisine. Le contradictoire ne s’applique donc pas à ces « tiers » au procès, qui n’ont pas connaissance des pièces du dossier, et ne peuvent répondre aux éventuels arguments de la partie défenderesse.

Ainsi, la section disciplinaire est aujourd’hui un objet juridictionnel difficilement identifiable, car composite et imparfait. Que ce soit par l’application des principes généraux de procédure, ou par sa composition et son positionnement dans le champ universitaire, cette juridiction peine encore à prendre la pleine mesure de son statut, et donc, de ses responsabilités envers les parties.

La nécessité d’une refonte du système juridictionnel disciplinaire.

Comme nous venons de le voir, les liens organiques et fonctionnels entre universités et sections disciplinaires sont à l’origine d’un pouvoir d’injonctions d’une partie au procès envers la juridiction, impliquant une inégalité des armes dans le procès ; et au surplus, la composition et le ressort territorial de la juridiction induit une atteinte à l’impartialité de ses membres.

La solution la plus adaptée à ces problèmes est la refonte des sections disciplinaires telles qu’elles existent actuellement. Afin qu’aucun lien organique ou fonctionnel ne lie la juridiction avec l’autorité de saisine, il est primordial de réfléchir à l’évolution de sa composition, de son ressort territorial et de son greffe. Plusieurs voies peuvent être envisagées afin d’atteindre ces objectifs.

Une refonte du ressort territorial des juridictions de premier ressort.

Une première solution, la plus idéale afin de répondre à ces problèmes, serait de partir de l’échelle de la région académique, par le biais d’une création de 17 juridictions disciplinaires de premier degré dans chacune d’entre elles, compétentes sur le territoire de ces régions [36]. Un tel dispositif aurait plusieurs avantages : d’une part, les membres seraient issus de plusieurs universités, rendant effective l’impartialité éminemment nécessaire au bon jugement des affaires ; d’autre part, le greffe ne serait plus rattaché directement aux universités, mais au rectorat de région, empêchant toute ingérence de la partie au procès dans la rédaction des actes juridictionnels.

Dans les cas, certes rares, où le Recteur serait l’autorité de saisine, l’indépendance du secrétariat serait néanmoins assurée, car celui-ci ne serait pas le subalterne du recteur (de la même façon que le secrétariat du CNESER jouit d’une certaine indépendance fonctionnelle vis-à-vis du Ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche [37]. De surcroit le secrétaire de séance est lui-même un membre du CNESER, la rédaction des actes juridictionnels sont donc confiés à des personnes non liées fonctionnellement au ministère).

Une refonte fonctionnelle et administrative des instances universitaires.

Une deuxième solution, moins efficace mais plus efficiente, serait de conserver l’échelle de l’université, en procédant à une refonte des Conseils centraux. Ceux-ci seraient réunis en un seul Conseil constitué en sections – ou commissions – permettant de distinguer les activités administratives des activités contentieuses [38].

En reprenant le schéma actuel au sein des Université, il y aurait une section contentieuse, juridiction de premier ressort en matière disciplinaire, et 3 sections administratives : une section de la recherche (ex Commission recherche), une section de la formation (ex Commission de la formation et de la vie universitaire) et une section d’administration (ex Conseil d’administration). En plus de simplifier la démocratie universitaire, une telle répartition permettrait une plus grande indépendance de la section disciplinaire vis-à-vis des instances universitaires et du président d’université.

Repenser le recours systématique à la justice disciplinaire dans les universités.

Ensuite, concernant l’ouverture du procès aux tiers, il est opportun de créer une procédure leur permettant l’accès au juge. Afin de conserver un filtre nécessaire, il reste intéressant de conserver le rôle de l’autorité de saisine, seule autorité pouvant enclencher le procès [39].

Il s’agirait d’établir une demande de saisine, qui ferait l’objet d’une décision favorable (menant au déclenchement de l’affaire), ou à une décision de refus, qui se devrait d’être motivée, afin d’en expliquer les motifs. Ces décisions de refus pourraient alors faire l’objet d’un recours gracieux, recours hiérarchique auprès du recteur, ou d’un recours contentieux auprès du Tribunal administratif compétent. Une telle procédure permettrait donc de rendre réelle l’accès au juge pour les tiers, en conservant le filtre nécessaire que constitue l’autorité de saisine, tout en s’assurant que cette décision soit suffisamment motivée.

Concernant le potentiel risque d’engorgement d’une telle juridiction disciplinaire de premier degré, il est primordial de développer les modes alternatifs de règlement des litiges en matière disciplinaire [40].

Certains litiges (cas de plagiat mineur lors d’épreuve de contrôle continu par exemple) pourraient ainsi se voir régler par le biais d’une médiation entre l’étudiant et le professeur, afin de le sensibiliser aux risques qu’il encourt en cas de saisine de la section disciplinaire. Ces médiations pourraient mener non pas à une sanction disciplinaire, mais à une simple annulation de la note. Ces cas, nombreux, sont archétypaux des litiges pouvant faire l’objet de règlement alternatif au procès disciplinaire, ce qui permettrait aux juridictions de se recentrés sur des cas plus graves.

Enfin, une telle restructuration des juridictions disciplinaires permettraient de reconnaitre de façon pleine et entière le caractère de « partie au procès » de l’autorité de saisine, ainsi que de reconnaitre des droits aux tiers lésés (soit par le plagiat, ou par des cas de violences ou de trouble à l’ordre). Permettant l’effectivité de l’impartialité du juge, rétablissant l’équilibre dans le procès, l’équité de celui-ci serait enfin réelle. Les sections disciplinaires actuelles, tributaires d’un droit processuel lacunaire, pourraient – nous y revenons finalement – s’inspirer du Conseil constitutionnel qui s’est doté d’un règlement intérieur en matière de QPC, afin d’y exposer une procédure permettant d’assurer aux parties le droit à un procès équitable.

Les innovations législatives du droit processuel disciplinaire applicable au CNESER.

Par un amendement du gouvernement adopté le 20 juin 2019 au Sénat lors de l’étude du projet de loi « Transformation de la fonction publique » [41], la composition et le fonctionnement du CNESER est bouleversé. Trois points doivent attirer notre attention : la présidence du CNESER statuant en matière disciplinaire sera assurée par un conseiller d’État ; le rôle de rapporteur de l’instruction pourra être confié à un magistrat des juridictions administratives ou financières, et le rapporteur n’aura pas voix délibérative au sein de la formation de jugement ; le CNESER perd sa compétence d’appel pour le contentieux disciplinaire usager.

Les évolutions du Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche statuant en matière disciplinaire.

Premièrement, il s’agit de modifier les règles de composition de l’instance en faisant assurer sa présidence par un conseiller d’État, nommé pour cette fonction par le vice-président du Conseil d’État. Le gouvernement motive son amendement dans le but d’assurer « une meilleure professionnalisation des juridictions disciplinaires de l’enseignement supérieur » et « renforcer les garanties pour les parties prenantes et la sécurité juridique des procédures et décisions juridictionnelles rendues par le CNESER », dont il rappelle que 40% des décisions se retrouvent annulées en cassation par le Conseil d’État.

Il est certain que la qualité de la procédure et des documents juridictionnels sera, à l’avenir, améliorée par la présidence d’un conseiller d’État qui pourra avoir un double impact positif : d’une part la qualité de conseiller d’État permettra la professionnalisation d’une juridiction jusqu’à lors composée de magistrats non-professionnels, et d’autre part cette qualité permettra d’éviter l’actuelle dissonance entre les décisions du CNESER et du Conseil d’État. Il s’agit là d’une réponse intéressante face aux inconsistances de la justice disciplinaire, et donc une amélioration des conditions permettant une effectivité du droit à un procès équitable.

Deuxièmement, le législateur introduit une logique d’externalisation de l’instruction, tout en faisant perdre au rapporteur sa voix délibérative lors de la formation de jugement. Il y a ainsi une double innovation du rôle et du statut de rapporteur de l’instruction : celui-ci perd sa voix délibérative, et il peut, par décision du Président du CNESER statuant en matière disciplinaire, être choisi parmi les magistrats des juridictions de l’ordre administratif. La logique est donc double : d’une part continuer la professionnalisation - cette fois en fonction du cas d’espèce - de la justice disciplinaire en faisant en sorte que l’instruction soit menée par un magistrat professionnel ; et d’autre part professionnaliser par mimétisme avec le droit processuel administratif classique où le rapporteur public assiste au délibéré sans prendre part au vote.

L’instruction, phase essentielle du procès disciplinaire, gagnera à être menée par un magistrat professionnel, afin d’améliorer la qualité de l’instruction des dossiers disciplinaires, et de s’assurer du respect des droits de la défense jusque dans la rédaction du rapport de la Commission. De cette façon, les deux étapes du procès disciplinaires sont dirigées par des professionnels des juridictions administratives [42]

Troisièmement, le CNESER perd sa compétence d’appel des décisions prises à l’égard des usagers. Cette nouveauté est pour le moment passée inaperçue, l’essentiel du débat étant porté sur la présidence de l’instance. Le gouvernement ne justifie pas réellement l’opportunité d’une telle perte, si ce n’est par une observation euphémisante et qui ne dit pas ce qui adviendra du contentieux d’appel qui était jusqu’à lors porté à la connaissance du CNESER. Il se limite à déclarer que ses compétences doivent être « […] recentrées sur le contentieux disciplinaire des enseignants chercheurs ». La compétence d’appel est inscrite dans le code de l’éducation [43], qui dispose « Le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche statue en appel et en dernier ressort sur les décisions disciplinaires prises par les instances universitaires compétentes à l’égard des enseignants-chercheurs, enseignants et usagers ». La nouvelle rédaction réduit le champ de compétence en supprimant la mention faite aux usagers, sans remplacer ce vide ainsi créé.

Une réforme insuffisante et parcellaire.

Bien qu’allant dans le sens plus que souhaitable d’une amélioration qualitative de la justice disciplinaire, la réforme tombe dans deux écueils : elle se limite aux seuls enseignants et enseignants-chercheurs, et elle fait fi des problèmes présents au sein des juridictions disciplinaires de premier degré. Or, les problèmes qui se posent à la justice disciplinaire, et que nous avons exposé ici, ne sauraient être résolus par le simple ajout de magistrats de l’ordre administratif, qui s’assureront uniquement de la rigueur d’un droit processuel qui est par essence problématique. Il est d’autant plus dichotomique de faire le constat des écueils du droit processuel applicable au CNESER, sans pour autant s’atteler à améliorer ce droit lorsqu’il s’applique aux sections disciplinaires des universités.

Comment justifier qu’un certain nombre de justiciables doivent attendre de former appel avant de pouvoir se retrouver dans des conditions de défense et d’application du droit à un procès juste et équitable qui soient respectueuses de leur qualité de partie défenderesse ? Également, pourquoi réserver ces innovations aux seuls enseignants et enseignants-chercheurs, quand le contentieux disciplinaires usagers recouvre parfois des situations au moins aussi graves dans les faits ainsi que dans leurs conséquences sur l’étudiant déféré, les potentiels victimes, et la tranquillité publique au sein des universités ?

Enfin, un certain scepticisme critique doit être apporté quant à la dépossession de ces juridictions par des magistrats professionnels [44]. L’existence de ces instances repose sur l’histoire longue des franchises universitaires, qui, comme nous l’avons vu, est à la genèse de juridictions indépendantes aux mains des paires de ceux qui sont jugés. Cette « professionnalisation » semble cacher une « externalisation » de la justice disciplinaire, dont deux des acteurs les plus importants – le président et le rapporteur – deviennent des magistrats de l’ordre administratif. Il eut été plus opportun de parachever la juridictionnalisation des instances universitaires, au lieu d’entamer une professionnalisation dont les effets seront insuffisants pour répondre aux enjeux de la justice disciplinaire.

De plus, le législateur ayant introduit la qualité de "juriste assistant" auprès des Tribunaux administratifs et Cours d’appel administratives [45], il eut-été possible de professionnaliser les juridictions disciplinaire en y attribuant des emplois similaires, sans recourir à l’introduction de magistrats professionnels au sein du CNESER. Cette réforme, au lieu de remodeler le droit processuel en accord avec la nécessité d’assurer un droit d’accès au juge et un procès équitable aux parties, ampute une grande partie des justiciables d’un degré de juridiction, et répond partiellement aux écueils du droit applicable.

Nicolas Philippe
Juriste droit public.

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Notes de l'article:

[1T. Santolini, « Les parties dans le procès constitutionnel en droit comparé », n°25, Cahiers du Conseil constitutionnel, juillet 2008.

[2X. Furon, « Le pouvoir de police dans les universités », AJDA (2005) 755.

[3Principes découlant de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, et devant s’appliquer à toutes les juridictions des pays signataires.

[4De plus, le principe du contradictoire ne s’applique pas à la victime, celle-ci ne pouvant au mieux qu’émettre des observations en qualité de témoins, et seulement si l’autorité de saisine ou la juridiction en formation d’instruction en fait la demande.

[5« Le procès est un mécanisme visant à établir ou rétablir la paix sociale par l’intermédiaire d’un tiers légitime devant régler un litige né, latent ou virtuel, selon une procédure respectueuse du procès équitable », S. Amrani-Mekki, Article « Procès », in Dictionnaire de la justice (dir. Loïc Cadiet), PUF, 2004.

[6CE, ass., 15 avr. 1996, n° 120273, Synd. CGT hospitaliers Bédarieux.

[7A. Paysant, « Le régime disciplinaire du personnel de l’enseignement supérieur », AJDA (1966) 288.

[8Article L. 712-6-2 du Code de l’éducation

[9Loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités

[10Dont le Conseil national de l’enseignement supérieur (CNESER) en formation disciplinaire est juge d’appel et le Conseil d’État juge de cassation.

[11Sur le sujet, lire F. Sauvageot, « Réflexions sur le degré de juridictionnalisation des instances disciplinaires universitaires », RFDA (2002) 968.

[12Article premier du Code des juridictions administratives

[13Cet état de fait conduit à des procédures ad hoc, spécifiques à chaque type de litige, et à chaque université.

[14La discipline du personnel administratif est assuré, comme dans le reste de la fonction publique, par l’employeur. La sanction est administrative, et non juridictionnelle, et peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir auprès du juge administratif.

[15Article R. 811-11 du Code de l’éducation

[16Article L. 952-8 du Code de l’éducation

[17Sur le sujet, lire E. Massat, « Des rapports du droit disciplinaire et du droit pénal dans l’administration », RSC (2003) 743.

[18Par analogie avec le procureur de la République, qui selon les dispositions de l’article 30 du code de procédure pénale applique la politique pénale du gouvernement. La différence tient dans la superposition des rôles : le président d’université est à la fois l’autorité qui élabore la politique disciplinaire et l’autorité qui l’applique.

[19Le caractère oral et accusatoire de l’instruction en matière disciplinaire est le plus flagrant devant les sections disciplinaires, donc devant les juridictions de premier ressort. Dès l’appel, ainsi qu’en cassation, l’instruction retrouve en partie une forme administrative classique : échange de mémoires, et instruction inquisitoriale entre deux parties clairement identifiées.

[20D. Rousseau, « Le procès constitutionnel », vol. 137 Pouvoir (2011) 47.

[21Les magistrats de la Section disciplinaire ainsi que du Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche statuant en matière disciplinaire sont élus par et parmi les élus syndicaux de la communauté universitaire.

[22Article 61 de la Constitution du 4 octobre 1958

[23Article R. 712-37 alinéa 3 du Code de l’éducation.

[24Article R. 712-43 du Code de l’éducation

[25Article R.712-28 du Code de l’éducation

[26Sur le sujet, les organigrammes des différentes universités françaises permettent de constater les liens organiques et fonctionnels entre secrétariat de la Section disciplinaire et service juridique.

[27La seule disposition en ce sens est l’article R. 712-17 du Code de l’éducation qui empêche le Président de l’université d’être membre d’une Section disciplinaire, pour des raisons évidentes, afin d’empêcher que l’autorité de saisine ne se confonde avec l’autorité récipiendaire de la saisine.

[28Le Président a, selon les dispositions de l’article L. 712-2 du Code de l’éducation, « autorité sur l’ensemble des personnels de l’université ».

[29Décret impérial n° 3179 du 17 mars 1808 portant organisation de l’Université

[30Article 267 du Traité de fonctionnement de l’Union européenne

[31CJUE:Secretario Judicial del Juzgado de Violencia sobre la Mujer Unico de Terrassa, 16 février 2017, C-503/15 ; CJUE, Torresi, 17 juillet 2014, C-58/13 ; CJUE, Consorci Sanitari del Maresme, 6 octobre 2015, C-203/14.

[32J-L. Autin, F. Sudre, « L’impartialité structurelle du Conseil d’Etat hors de cause ? » RFDA (2007) 342.

[33Le Conseil de l’université impériale était divisé en 4 sections administratives (état et perfectionnement des études ; administration et polices des écoles ; comptabilité ; affaires du sceau de l’Université) et une section du contentieux.

[34Cet état de fait est d’autant plus regrettable que le législateur, en créant le Conseil académique, a divisé cette instance en deux commissions compétentes sur des sujets bien déterminés (Commission recherche et Commission formation et vie universitaire). Il eut été possible, voire souhaitable, d’ajouter une troisième commission compétente en matière disciplinaire, permettant d’assurer de façon plus effective l’indépendance organique de la juridiction.

[35Article L. 232-3 du Code de l’éducation

[36Par mimétisme avec les anciens Conseils de préfecture, ancêtres des tribunaux administratifs, en faisant correspondre les compétences rationae loci de l’autorité déconcentrée avec la juridiction.

[37La Direction des affaires juridiques du Ministère de l’enseignement supérieur n’assurant pas le secrétariat du CNESER.

[38Il s’agirait, en sommes, de revenir au modèle du Conseil de l’Université tel qu’il était organisé en 1808, lui-même inspiré de l’organisation du Conseil d’État.

[39Un tel filtre devrait se baser sur des critères proches de ceux retenus pour la saisine du Conseil constitutionnel sur la base d’une question prioritaire de constitutionnalité, à savoir : l’intérêt à agir du requérant ; que le juge ne se soit pas déjà prononcé sur les faits dénoncés ; et que la demande présente un caractère sérieux en ce qu’elle concerne des faits potentiellement répréhensibles relevant de la compétence du juge disciplinaire.

[40Ces MARL ont fait l’objet, par le Vice-Président du Conseil d’État Jean-Marc Sauvé, d’un focus important lors de la 6ème édition des états généraux du droit administratif du 24 juin 2016. Il y défend cet outil juridictionnel, permettant de « renforcer » les juridictions, tout en donnant accès aux parties à un règlement des litiges plus souples et rapides.

[41Amendement n°435 rect. Bis du 19 juin 2019, présenté par le gouvernement lors de l’étude de la loi « Transformation de la fonction publique » au Sénat, et adopté en commission le 20 juin 2019.

[42L’instruction est dirigée par le rapporteur qui ensuite en rédige le rapport, et le jugement est mené par le président qui signe ensuite la décision.

[43Article L. 232-2 du code de l’éducation.

[44Ces réserves ont d’ailleurs fait l’objet d’une explication de vote de la part du sénateur Jérôme Durain lors des travaux en commission, faisait état des inquiétudes de la communauté universitaire quant à « la substitution d’un des siens [enseignants-chercheurs et enseignants, NDLR] par un conseiller d’État ».

[45Ces juristes assistants sont issus de l’article 36 de la loi n°2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. Ils ont leur équivalent au sein des juridictions judiciaires, depuis la loi 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI siècle.

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Vos commentaires

  • Attention à ne pas se laisser berner par les arguments tendancieux de la ministre !
    En réalité se sont seulement 40 % des décisions du CNESER ayant fait l’objet d’un pourvoi devant le CE qui sont cassées ! Ce qui veut dire que l’essentiel des décisions du CNESER a pris la forme de jugements définitifs.

    • par Nicolas Philippe , Le 4 février 2020 à 11:46

      Bonjour,

      Comme il est indiqué dans le corps de l’article, il s’agit bien évidemment des affaires ayant fait l’objet d’un pourvoi devant le CE. La grande majorité n’en font pas l’objet.

      cordialement.

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