La réforme des sections disciplinaires des universités : une « déjuridictionnalisation » passée inaperçue.

Depuis la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, le fonctionnement de la discipline dans l’enseignement supérieur a profondément changé. Si jusqu’ici, et depuis l’institution de l’Université impériale, la discipline était juridictionnalisée par détermination de la loi, un retour en arrière est à constater. La réforme de la fonction publique a eu pour effet d’enlever le caractère juridictionnel des décisions prises par les sections disciplinaires compétentes à l’égard des usagers, les rétrogradant au niveau de simple actes administratifs.

Cette « déjuridictionnalisation » récente succède pourtant à des siècles d’un processus de « juridictionnalisation » de la discipline dans la communauté universitaire [1].

L’histoire de la juridictionnalisation de la discipline est concomitante à celle du processus d’indépendance des universités françaises.

A la genèse du statut juridictionnel de la discipline universitaire, on trouve le processus d’affirmation des franchises universitaires [2]. L’histoire de la juridictionnalisation de la discipline est concomitante à celle du processus d’indépendance des universités françaises. Dès le moyen-âge la communauté universitaire entend être indépendante des juridictions de droit commun, et en premier lieu pour ses étudiants. Si aujourd’hui, comme le traduit la loi du 6 août 2019, on estime que seul le statut d’enseignant justifie et fonde une discipline juridictionnelle, pendant longtemps c’est bien la communauté universitaire dans son ensemble qui exigeait d’être soustraite de la justice de droit commun.

A l’origine de cette histoire, une grève des maîtres et étudiants de l’université de Paris en 1229. Protestant contre la répression sanglantes des émeutes étudiantes, ils exigeaient l’indépendance de leur université. Après deux ans de grève, la bulle pontificale Parens scientiarum accorde l’indépendance juridique de l’université de Paris. Il s’agit de la première étape de la reconnaissance de l’indépendance de la communauté universitaire, étudiants comme enseignants, vis-à-vis des pouvoirs de droit commun. Quelques siècles plus tard, le décret impérial du 17 mars 1808 qui organise l’Université donne compétence au Conseil de l’Université en matière disciplinaire, en y consacrant une « section du contentieux ». L’objectif est de donner à l’Université le pouvoir d’assurer la discipline de la communauté universitaire, tout en garantissant son indépendance vis-à-vis des juridictions de droit commun, qui deviennent incompétentes pour connaitre des infractions disciplinaires [3]. Les décisions juridictionnelles du Conseil de l’Université pouvaient faire l’objet d’un appel auprès du Conseil d’Etat, consacrant son statut de juridiction administrative spécialisée.

Le code de l’éducation reprenait jusqu’à maintenant ce statut. Tout d’abord formation restreinte du Conseil d’administration [4], les sections disciplinaires sont aujourd’hui issues du Conseil académique depuis 2013 [5]. Le système disciplinaire était relativement simple, et très similaire entre enseignants et usagers : la section disciplinaire compétente est saisie, s’en suit une procédure contradictoire telle qu’elle doit être assurée dans toute juridiction, puis un jugement est rendu. Ce dernier peut faire l’objet d’un appel devant le CNESER, qui rend en dernier ressort un jugement, pouvant lui-même faire l’objet d’un pourvoi en cassation auprès du Conseil d’Etat. En 2016, le Conseil d’Etat rappelle par une décision de principe que la section disciplinaire est une juridiction de premier ressort prononçant des décisions à caractère juridictionnel susceptibles d’appel auprès du CNESER [6].

Désormais, seules les dispositions relatives à la discipline des enseignants font état du caractère juridictionnel des sections disciplinaires. Les usagers seront désormais jugés par une section disciplinaire dépourvue de pouvoirs juridictionnels, et dont les sanctions auront valeur d’actes administratifs individuels.

Or, l’article 33 de la loi du 6 août 2019 a détruit ce statut, ainsi que l’unité du système disciplinaire. L’ancienne rédaction du code de l’éducation [7] disposait pour les usagers et les enseignants que leur discipline relevait des Conseil académiques « statuant en matière juridictionnelle ». Désormais, seules les dispositions relatives à la discipline des enseignants font état du caractère juridictionnel des sections disciplinaires. Les usagers seront désormais jugés par une section disciplinaire dépourvue de pouvoirs juridictionnels, et dont les sanctions auront valeur d’actes administratifs individuels. Egalement, cette réforme met fin à l’unité de ce système entre usagers et enseignants, notamment par le changement des voies de contestation des mesures disciplinaires. Enfin, la réforme a entraîné un transfert de responsabilité dont les universités ignorent encore toutes les implications.

Les conséquences pour les universités en termes de responsabilité dans le traitement des procédures disciplinaires.

En France, la justice est rendue au nom du peuple français. A ce titre, le contentieux lié aux activités juridictionnelles relève de la responsabilité de l’Etat [8], y compris pour les juridictions qui émanent d’une personne morale autre que l’Etat. Il en est ainsi pour les sections disciplinaires, qui soulèvent des questions de responsabilité liées aux préjudices nés de délais de jugement trop long. Le Conseil d’Etat a eu l’occasion de rappeler en 2015 [9] que ces situations engageaient la seule responsabilité de l’Etat, et en aucun cas celle des universités dont elles sont l’émanation. L’engagement de la responsabilité de l’Etat n’est donc fondé que sur le caractère juridictionnel des décisions rendues. Or, la « déjuridiciarisation » de la discipline applicable aux usagers aura pour conséquence un transfert de cette responsabilité aux seules universités, qui n’ont pour la plupart pas saisi l’ampleur des questions nouvelles que cela soulève pour elles.

L’arrêt du Conseil d’Etat de 2015 traitait d’une question récurrente dans la discipline au sein des universités : les délais de jugement. En l’espèce, un enseignant avait dû attendre plus de 3 ans avant de se voir prononcer une décision, entraînant un préjudice moral pouvant engager la responsabilité de l’Etat. Si la réforme de la fonction publique de 2019 ne change en rien le caractère juridictionnel de la discipline des enseignants, elle transforme néanmoins les décisions disciplinaires prises à l’endroit d’un usager. Les sanctions devenant de simples actes administratifs, la responsabilité sera celle de son auteur, à savoir le Conseil académique de l’Université, et donc in fine, l’université elle-même.

De façon plus globale, c’est l’ensemble des préjudices nés des procédures disciplinaires qui engageront, à l’avenir, la responsabilité seule des universités.

Il en va de même pour les décisions disciplinaires du secondaire, qui ont le caractère d’actes administratifs, et qui engagent donc la responsabilité de leur auteur en cas de préjudice. Tel est le cas dans un arrêt du Conseil d’Etat de 1999, qui reconnait qu’un préjudice né d’une décision disciplinaire prise à l’encontre d’une lycéenne pouvait engager la personne publique qui en est l’auteur [10]. Il s’agit ici du régime classique de responsabilité pour faute dans le cadre des mesures disciplinaires prises par une personne publique.

Cependant, les universités françaises n’ont pas mesuré l’ampleur de ce transfert de responsabilité [11], qui pourrait se traduire par une inflation de leur contentieux. Les questions de délais ont de lourdes conséquences pour les usagers, au vu des implications pour leur scolarité des poursuites disciplinaires. En cas de suspicion de fraude par exemple, la délivrance de leur relevé de note est suspendue, et donc est suspendue la possible validation de leur semestre, année universitaire, et diplôme. Cela peut entraîner deux types de préjudices : premièrement des difficultés dans leur candidature au niveau d’étude supérieur, particulièrement pour les étudiants candidatant en première année de master sélectif ; et deuxièmement cela peut entraîner des impossibilités de passer des concours nécessitant l’obtention d’une licence, ou de tout autre niveau d’étude supérieure. Au surplus, un délai de jugement excessivement long peut entraîner toute sortes de préjudices moraux et financiers.

Lorsque les délais de jugement deviennent excessivement longs, les usagers seront désormais en droit de demander des réparations directement auprès des universités, qui rendent depuis 2019 des décisions disciplinaires en leur nom. De façon plus globale, c’est l’ensemble des préjudices nés des procédures disciplinaires qui engageront, à l’avenir, la responsabilité seule des universités [12].

La fin de l’unité du système disciplinaire : entre décision juridictionnelle et décision administrative.

La procédure juridictionnelle applicable aux sections disciplinaires fait l’objet des dispositions réglementaires contenues dans les articles R712-9 à R712-46. La procédure est commune en presque tout point, qu’elle concerne un enseignant ou un usager, au-delà des questions de composition de l’instance [13].

L’unité de système disciplinaire n’a jamais été absolue, à premier titre parce que les statuts particuliers des corps d’enseignant dans les universités entraînent nécessairement quelques spécificités vis-à-vis des usagers, mais également parce que les faits pouvant engager des poursuites ainsi que les sanctions pouvant être prises sont différentes. La discipline des étudiants a pour but de sanctionner des usagers du service public de l’enseignement supérieur, tandis que la discipline des enseignants a pour but de sanctionner des fonctionnaires de ce service public. Ce distinguo justifiait donc des différences, mais ne constituait pas pour autant une atteinte à l’unité de la discipline juridiciarisée, fondée sur un principe unique : la franchise universitaire.

L’unité juridictionnelle est éclatée, la réforme ayant accouché de deux systèmes différents.

La loi du 6 août 2019 met fin à cette unité, sans arguments reposant sur des principes historiques ou juridiques établis. La justification semble reposer uniquement sur la volonté de désencombrer et professionnaliser les travaux du juge d’appel en matière disciplinaire, le CNESER, pour le seul bénéfice des enseignants. En effet, depuis plusieurs années cette juridiction spécialisée voit son stock d’affaires augmenter, comme le démontre les études réalisées par le Conseil d’Etat dans le cadre de ses fonctions de contrôle des juridictions administratives [14]. La solution retenue a été celle d’enlever la compétence d’appel du CNESER pour les décisions rendues à l’égard des usagers [15]. Néanmoins, cette seule solution aurait fait du Conseil d’Etat le récipiendaire des contestations des sanctions disciplinaires prises à l’encontre des usagers, puisque celui-ci est juge d’appel de droit commun des décisions prises en premier ressort des juridictions administratives [16]. La décision de modifier le caractère juridictionnel de la discipline étudiante a fait sortir ces actes du système juridictionnel administratif.

Devenus de simples actes administratifs, les usagers voulant contester leur sanction devront désormais saisir les tribunaux administratifs compétents. A ce propos, le retard pris par le gouvernement dans la modification des dispositions réglementaires du code de l’éducation devient criant. Car si la loi du 6 août 2019 retire sa compétence d’appel au CNESER à l’égard des usagers, les dispositions réglementaires font toujours transparaître une unité procédurale entre usagers et enseignants. En effet, l’article L712-43 dispose toujours « L’appel et l’appel incident peuvent être formés devant le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche, statuant en matière disciplinaire contre les décisions des sections disciplinaires des universités […] ».

Ainsi, le Conseil académique rend désormais deux catégories de décisions disciplinaires : d’une part des sanctions à caractère juridictionnel à l’égard des enseignants, pouvant faire l’objet d’un appel après du CNESER présidé par un conseillé d’Etat ; et d’autre part des sanctions disciplinaires ayant valeur d’actes administratifs, pouvant faire l’objet de recours devant le tribunal administratif. L’unité juridictionnelle est éclatée, la réforme ayant accouché de deux systèmes différents.

Les conséquences sur le régime applicables aux décisions disciplinaires.

En attendant les modifications des dispositions réglementaires liées à la discipline à l’égard des usagers, se pose la question du nouveau régime applicable aux décisions disciplinaires. Si rien ne change pour les sanctions prises à l’encontre des enseignants, des questions sont à se poser pour l’avenir des décisions prises à l’encontre d’usagers.

Tout d’abord, certaines dispositions procédurales du code ne semblent pas nécessiter de modification ou de changement de régime. Par exemple, le régime de notification des décisions reste parfaitement applicable en l’état. A l’inverse, certaines d’entre elles devront nécessairement s’adapter au nouveau statut des décisions, car la plupart était fondée sur les principes de fonctionnement d’une juridiction. Par exemple, le régime de publicité de la décision ne semble plus être en adéquation avec son statut actuel. Le respect de la vie privée, protégé en droit interne et par les engagements internationaux de la France, tendrai à ne plus afficher les décisions disciplinaires des usagers dans les établissements, tel que cela est actuellement prévu [17].

La publicité des décisions de justice a subi des mutations ces dernières années, notamment à la lumière des questions de protection des droits de l’homme et des données à caractère personnel [18]. Comme tout principe, la protection de la vie privée n’est pas absolue, surtout lorsque son atteinte est justifiée par des considérations d’intérêt général et de transparence de la justice, ce qui est le cas pour la publicité des décisions de justice, qu’elle soit administrative, pénale ou disciplinaire [19]. Or les décisions disciplinaires pour les usagers étant désormais des actes administratifs individuels, il n’est pas certain que l’arbitrage entre vie privée et transparence de la justice soit à la faveur de la publicité de ces actes, ou tout du moins pas tel qu’ils sont prévus actuellement. A titre de d’exemple, les sanctions disciplinaires prises à l’encontre d’un élève du secondaire ne font pas l’objet de publicité dans l’établissement [20].

Egalement, et en dehors des cas où le code de l’éducation en disposerait autrement [21], il serait logique que le code des relations entre le public et l’administration s’applique désormais à ces décisions. En plus de devoir le faire transparaître dans les visas des décisions, cela implique de nouvelles obligations pour les auteurs des sanctions, par exemple en ce qui concerne les voies et délais de recours, et leur opposabilité.

Quoiqu’il en soit, une modification en profondeur des procédures applicables doit être envisagée, en premier lieu afin de corriger les contradictions entre dispositions législatives et réglementaires, qui posent des questions de sécurité juridique, et d’accès effectif à la justice.

Un décret viendra certainement clarifier ces interrogations. En attendant, les usagers souhaitant jouir de leur droit à contester leur sanction pâtissent de ce flou artistique. A défaut, ce sera à la juridiction administrative d’expliciter les nouvelles procédures et régimes juridiques applicables à la discipline des usagers de l’enseignement supérieur, renouant avec les origines d’un droit disciplinaire prétorien [22].

Enfin, une mise à jour importante doit être effectuée au sein des universités. Le transfert de responsabilité qu’implique la loi du 6 août 2019 ne se limite pas qu’à des questions juridiques, mais aussi à des considérations éminemment politiques. Les décisions disciplinaires étant prise au nom des universités, celles-ci devront assumer pleinement les conséquences de ces procédures, en termes de recours en responsabilité, mais également de contestations lorsque ces décisions concernent des étudiants syndicalistes poursuivis dans le cadre de leurs actions.

Celles-ci devront désormais jongler entre les quatre différents régimes juridiques de sanction applicables au sein de la communauté universitaire : usagers ; enseignants-chercheurs ; agents administratifs fonctionnaires et agents administratifs contractuels.