Qui va devoir "faire" le trottoir ? le maire ou le président ?

La gestion et l’entretien des trottoirs posent de nombreuses questions en terme de responsabilité, surtout quand surgit évidemment un problème soulevé par un justiciable un peu trop distrait qui n’a pas vu le trou devant lui et qui y a posé paresseusement le pied pour que sa cheville soit bien tordue ou qu’il le fasse chuter avec fracas lui rappelant la gravité dans la vie dans tous les sens du terme.

Et de là, la machine sourde et tempête se met en branle. Le citoyen s’adresse à son assureur et à son maire. Le maire lui rappelle qu’il n’est en rien responsable car le trottoir appartient au département puisqu’il se trouve le long d’une route départementale.

L’assureur informé également de cette subtilité administrative s’engouffre dans la brèche ouverte par le maire. Mais, comme il est malin, il assigne à tout va, le maire et le président du Conseil départemental, voire le président de l’intercommunalité.

Gageons qu’entre temps, notre citoyen regardera dorénavant à deux fois avant de mettre un pied devant l’autre.

Mais alors qui doit « faire » le trottoir : le maire ou le président ?

Une première réponse de bon sens nous vient à l’esprit. Le président n’a pas le temps ni les moyens d’œuvre sur tous les trottoirs de toutes les agglomérations. Le trottoir n’est pas la route. Est-ce donc au maire de balayer devant sa mairie ? La réponse n’est pas si simple.

Il y a entretien et entretien.

Entretien : nettoyage.

Le premier type d’entretien correspond au nettoyage. Il vise à rendre le trottoir exempt de tous objets pouvant gêner la circulation : balayage, déneigement, curage des caniveaux ou des évacuations des eaux pluviales.

En effet, cet entretien « intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, l’éclairage » (article L2212-2 du CGCT) et fait partie de « la police municipale qui a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ».

Ce type d’entretien est généralement dévolu aux riverains en application des délibérations municipales pouvant être prises en application de l’article L2122-28 du CGCT qui veut que

« le maire prend des arrêtés à l’effet d’ordonner des mesures locales sur les objets confiés par les lois à sa vigilance et à son autorité et/ou de publier à nouveau des lois et règlements de police et de rappeler les citoyens à leur observation ».

Ainsi, l’entretien des trottoirs et des caniveaux ressort des obligations du maire. Il en va de même d’ailleurs pour les routes en agglomération quelles qu’elles soient.

Entretien : réparation.

En rappel, l’article L131-2 du Code de la voirie routière prévoit que :

« les dépenses relatives à la construction, à l’aménagement et à l’entretien des routes départementales sont à la charge du département ».

Il appartient donc au département de construire et d’entretenir les routes départementales s’agissant d’une dépense obligatoire en application du point 16° de l’article L3321-1 du CGCT.

L’entretien vise entre autre la conservation du domaine public routier.

Mais… la route ce n’est pas le trottoir, et inversement.

Effectivement, comme il est obligatoire de marcher sur le trottoir, il est interdit de marcher sur la route sauf pour la traverser. De même, il est également interdit de rouler sur les trottoirs sauf pour les traverser, notamment pour accéder à sa propriété ou pour se garer sur un parking par exemple. Le trottoir c’est pour les piétons, la voirie c’est pour les voitures, et les obligations seront bien remplies.

Sauf que nulle part il est indiqué de qui relève l’obligation de construction et d’entretien des trottoirs.

C’est ainsi que certains responsables politiques alertés par d’autres responsables politiques ont questionné des techniciens juristes et ont cru bon résoudre cet « enchevêtrement de responsabilités » en indiquant que :

« le département exerce la compétence voirie en tant que propriétaire et gestionnaire de la voie ; il est compétent pour opérer tous travaux d’aménagement ou d’entretien de son domaine routier à l’intérieur des agglomérations, ce qui inclut tous les accessoires indissociables de la voie en application de l’article L2111-2 du Code général de la propriété des personnes publiques, dont les trottoirs » [1].

La question est alors de savoir si la définition de l’article L2111-2 du CGPPP est vraiment applicable aux trottoirs, si ces trottoirs concourent à l’utilisation de la route et s’ils sont un accessoire indissociable de celle-ci.

La sagesse populaire juridique voudrait que la réponse soit non et non. Non, les trottoirs ne concourent pas à l’utilisation de la route et non, ils n’en sont pas un accessoire indissociable.

Non, les trottoirs ne concourent pas à l’utilisation de la route car l’absence de trottoirs n’empêche pas l’usage des routes par les véhicules à moteur.

Et non les trottoirs ne sont pas indissociables des routes. Il n’y a pas de lien physique entre le trottoir et la route. L’absence de trottoir ne remet pas en cause l’existence et l’usage de la route. C’est d’ailleurs le cas sur la plus grande portion de route départementale puisque les RD se trouvent majoritairement hors des agglomérations, là où il n’y pas de trottoirs.

Le trottoir n’est pas comme le mur qui a pour objet de maintenir les terres d’une parcelle située au-dessus de la route ainsi que de retenir les chutes de matériaux provenant de cette propriété et donc de protéger les usagers de la voie [2].

La route a de tout temps existé, le trottoir n’est apparu que permettre la circulation des piétons notamment dans les rues commerçantes. Les trottoirs ont cet intérêt « d’assurer le bon ordre, la sûreté, te la sécurité », ce qui est une responsabilité du maire et non du président du Conseil départemental [3].

Il y a le problème et la possible solution.

Le problème.

En agglomération, la délimitation du domaine public départemental en vue de la réalisation d’une route est effectuée de façade à façade notamment au travers d’un plan d’alignement qui date souvent du début du siècle dernier. A aucun moment, il n’est réalisé de séparation entre ce qui servira à la réalisation de la route au sens strict et ce qui sera affecté aux trottoirs. Or, la route ne va pas de façade à façade. Se retrouver sur la route en sortant de chez soi serait extrêmement dangereux. D’où l’intérêt de la création des trottoirs pour la sécurité des citoyens [4].

Les problèmes financiers des communes aidant, les maires ont tendance à voir venir et à laisser faire lorsque le département arrive avec un beau projet de route à grands frais et à coups de millions. Jackpot se dit le maire, je vais demander des aménagements particuliers et des enrobés de trottoirs flashy !

Certains départements qui savent faire des routes mais apparemment pas des trottoirs trouvent un « compromis » en donnant les moyens financiers aux communes pour qu’elles réalisent les trottoirs sous leur maitrise d’ouvrage et donc sous leur responsabilité. Ce conventionnement ne fait qu’ajouter des complications là où il y’en a déjà.

Ainsi, lorsque survient un accident suite à un défaut d’entretien du trottoir, le maire dira qu’il n’est pas responsable car il n’est pas propriétaire par application sans doute du principe de l’accession selon l’article 552 du Code civil. Ce qui n’est pas faux en l’état actuel du droit relatif à la propriété foncière et malgré le transfert de la maitrise d’ouvrage du département vers la commune et du financement partiel ou total des travaux de réalisation des trottoirs.

Et tout ce beau monde se retrouve devant le tribunal pour demander l’office du juge.

La possible solution.

La solution pourrait être très simple. Le système actuel pourrait parfaitement perdurer tout en prévoyant réglementairement que les trottoirs, même sur un foncier départemental, sont la propriété de la commune sur laquelle ils se trouvent.

Ainsi, il n’y aurait nullement besoin d’un découpage foncier qui limiterait fortement les modalités d’aménagement. Le département serait propriétaire du foncier de façade à façade, sur lequel la commune est autorisée à réaliser les trottoirs en collaboration avec le département et en complémentarité de la route. Il s’agirait d’une sorte de division en volume mais sans entrer dans ce système qui ne ferait qu’ajouter de la complexité là il n’y en a nulle nécessité.

Ainsi, le département pourrait continuer à subventionner en partie ou en totalité la réalisation des trottoirs par la commune qui aurait toute latitude en matière d’enrobé flashy et qui serait responsable, conformément à l’article L2212-2 du CGCT pour :

« tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques ».

Cette proposition correspond prou à la situation actuelle puisque lorsqu’il y’a un trou dans un trottoir, c’est le maire qui est alerté et c’est lui qui entreprend la réparation, contrairement au nid de poule sur une route départementale. Qui plus est, la très grande majorité des trottoirs sont la propriété de la commune, il y’aurait une harmonisation d’ensemble à rendre propriétaire la même personne pour tous les trottoirs en agglomération.

Cette solution a le mérite de la simplicité, de la clarification et de l’apaisement de situations parfois conflictuelles entre communes et départements.

Rikki Bendahi.
Juriste

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Notes de l'article:

[1Question écrite n° 20891, réponse au JO du Sénat du 24 juin 2021, Question écrite n°01833, réponse au JO du Sénat du 6 octobre 2022.

[2Conseil d’État, 23 janv. 2012, no 334360.

[3Article L2212-2 du CGCT.

[4Article L2212-2 du CGCT.

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