La frontière entre public et privé n’est pas aisée à établir, surtout à l’heure où, malgré le contexte de la crise sanitaire Covid-19, les contentieux portant sur la dichotomie contrat public - contrat privé se sont véritablement accentués. La difficulté n’est pas encore prête de se résorber dès lors qu’il faudrait encore rechercher des critères législatifs et jurisprudentiels ceux permettant de distinguer, de manière définitive et équitable, les contrats de droit administratifs des contrats de droit privé. C’est à cette dernière difficulté, qu’en date du 24 mai 2018, parait avoir été confronté les juges de la Cour administrative d’appel de Bordeaux.
Les faits soumis à nous se résument ainsi. Les Terres Australes et Antarctiques Françaises (TAAF), définit avec la loi n°55-1052 du 6 août 1955 comme un territoire d’outre-mer (TOM) doté de la personnalité morale et possédant l’autonomie administrative et financière, se sont vues, avec la loi n°2007-224 du 21 février 2007 complétée par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, retirées leur statut de TOM. Elles ne disposent par ailleurs ni d’une population ni d’un organe délibérant, si ce n’est d’un préfet qui en est son administrateur supérieur. En date du 24 avril 2009, les TAAF ont conclu un contrat portant la vente du navire de recherches scientifiques « La Curieuse » à la société de droit mauricien Indiana Océan exploration (IOE) Ltd, pour un montant de 600 000 euros.
L’article dudit contrat prévoit le paiement du prix de vente par une prestation en nature consistant en la mise à disposition du maire aux TAAF durant cinq ans, à raison de 300 jours pour un montant forfaitaire journalier de 2 000 euros, dans la limite de 90 jours maximum par an. Le contrat prévoit également que la société IOE a la qualité d’acquéreur et d’armateur du navire mais que les TAAF en demeurent propriétaire jusqu’à l’expiration de la période de mise à disposition. Cette dernière, faisant face à des difficultés financières importantes du fait, non seulement de l’inexploitation commerciale de ce navire battant pavillon français, mais surtout de la charge que représente sa mise à disposition périodique aux TAAF, a demandé, par plusieurs courriers dont l’une daté du 15 juin 2011, en application du contrat, sa résiliation ou le versement d’une avance de trésorerie ou d’une subvention d’activité.
Par un jugement du 2 octobre 2014, le Tribunal administratif de la Réunion a rejeté la demande la société IOE tendant à la condamnation solidaire des TAAF et de l’Etat au paiement de diverses indemnités. Ayant relevé appel de ce jugement, elle sollicite désormais, à titre principal, la condamnation solidaire des TAAF et de l’Etat au paiement de diverses indemnités. Les TAAF, quant à elles, concluent au rejet de la requête et demandent également la condamnation pécuniaire de la société requérante en raison des travaux qu’elles ont dû effectuer sur le navire après sa restitution.
À la question de savoir si le juge administratif était compétent pour connaitre des litiges nés des contrats de vente portant sur des biens meubles appartenant au domaine privé des personnes publiques, les juges de la Cour administrative d’appel de Bordeaux ont répondu par l’affirmative.
Ils jugent en substance que
« le contrat par lequel une personne publique cède des biens faisant partie de son domaine privé est, en principe, un contrat de droit privé, sauf si le contrat a pour objet l’exécution d’un service public ou s’il comporte des clauses qui impliquent, dans l’intérêt général, qu’il relève du régime exorbitant des contrats administratifs ».
Et que, si en l’espèce, « le navire la Curieuse (...) doit être regardé comme appartenant au domaine privé de cette collectivité (celle des TAAF entendue), à défaut de présenter en lui-même un intérêt patrimonial », le contrat de cession envisagé comporte des clauses, et notamment une réserve de propriété pendant 5 ans, une soumission du changement de pavillon à l’agrément des TAAF, un accord de celles-ci à une modification de structure, une interdiction de modifier ses capacités hydrographiques et océanographiques et une mise à disposition du navire aux TAAF pendant trois cent jours, pour accomplir des missions de service public de recherche dans les îles subantarctiques, qui impliquent, dans l’intérêt général, qu’il relève du régime exorbitant des contrats administratifs et dès lors la soumission de ce litige à la compétence du juge administratif.
Il est à noter que les autres demandes, en ce qu’elles portent respectivement sur la responsabilité contractuelle des TAAF et de l’Etat ainsi que celles sur les conclusions reconventionnelles des TAAF et les frais exposés et non compris dans les dépens, ne seront pas étudiées ici. Il en est ainsi, en ce qu’elles ne permettent pas de connaître clairement des critères législatifs et jurisprudentiels ceux permettant de distinguer, de manière définitive et équitable, les contrats de droit administratifs des contrats de droit privé, objet de la présente étude.
La présente décision à commenter est donc au-delà de toutes ces considérations d’un intérêt inédit. Ainsi, si elle consolide, d’un côté, l’apport crucial du critère matériel dans la définition des contrats administratifs (I), de l’autre côté, elle ne cesse d’étendre la compétence du juge administratif dans la connaissance de litiges nés de certains contrats jugés foncièrement appartenir à la compétence du juge judiciaire (II).
I. Le renforcement du critère matériel dans la définition administrative des contrats de cession des biens du domaine privé des personnes publiques.
Les juges de la Cour administrative d’appel de Bordeaux, dans présente décision, ont jugé que
« le contrat par lequel une personne publique cède des biens faisant partie de son domaine privé est, en principe, un contrat de droit privé, sauf si le contrat a pour objet l’exécution d’un service public ou s’il comporte des clauses qui impliquent, dans l’intérêt général, qu’il relève du régime exorbitant des contrats administratifs ».
En jugeant ainsi, ils admettent que le critère matériel est, par principe (A), insuffisant à définir comme ayant une nature administrative, les contrats par lesquels les personnes publiques cèdent des biens faisant partie de leur domaine privé à des personnes privées.
Ils admettent toutefois que ces contrats, dès lors qu’ils sont passés en vue de l’exécution d’un service public ou s’ils comportent des clauses impliquent l’intérêt général et nécessitent l’application du régime exorbitant des contrats administratifs, acquièrent exceptionnellement une nature administrative (B).
A. Un critère matériel par principe inadmis.
Les personnes morales de droit public, l’Etat et ses démembrements, disposent, comme les particuliers, de biens immobiliers ou mobiliers, qui constituent leur domaine. Ce domaine se compose, lui-même, deux domaines : le domaine public, soumis à régime juridique et à un contentieux de droit public ; le domaine privé, pour l’essentiel soumis au régime juridique et au régime contentieux de droit privé.
Contrairement à la domanialité publique, la domanialité privée est le régime s’appliquant aux biens appartenant au domaine privé des personnes publiques. Le domaine privé est, à titre définitionnel, constitué par tous les biens appartenant aux diverses collectivités publiques qui ne répondent pas aux critères d’appartenance de la domanialité publique fixés par le Code général des personnes publiques (CGPPP) ou qui entrent dans la catégorie de la domanialité privée par détermination de la loi.
Ces biens, contrairement aux biens du domaine public, sont aliénables, prescriptibles et peuvent faire l’objet de cessions et d’échanges.
Les juges de la Cour administrative d’appel de Bordeaux ont admis, dans la présente espèce, que les contrats par lesquels une personne publique cède des biens faisant partie de son domaine privé étaient, par principe, des contrats de droit privé. Ils rappellent un principe qui à vocation à qualifier, de plein droit, de contrats de droit privé, tous les contrats passés par les personnes publiques sur les biens meubles composant leur domaine privé. Ils écartent ainsi, les considérations matérielles suivant lesquelles, le contrat par lequel une personne publique cède des biens faisant partie de son domaine privé, dès lors qu’il a pour objet l’exécution d’un service public ou s’il comporte certaines clauses, notamment l’intérêt général et un régime exorbitant des contrats administratifs, serait, par ce fait, un contrat de droit public dont le contentieux serait, lui aussi, soumis à la connaissance du juge administratif.
Pour les juges, le navire « la Curieuse », « la navire » « la Curieuse », objet du contrat de vente entre les TAAF et la société IOE, un bien meuble appartenant au domaine privé des TAAF, donc un contrat de droit privé. Il en est ainsi, dès lors que ce navire, en plus d’appartenir au domaine privé des TAAF, puis bien qu’indispensable à la mission de recherche du territoire, et présentant ainsi un intérêt à la fois scientifique et culturel, est, compte tenu de ses spécificités techniques qui lui font corps, un bien meuble qui n’est pas aisément interchangeable ; il ne serait donc pas seulement le support logistique de la réalisation de programmes de recherche. Il est dès lors, soulignent les juges, dépourvu d’un « intérêt patrimonial ». Le contrat de cession de ce navire conclu ici est dès lors un contrat de droit privé.
Cette solution qui s’apprécie ici justement n’est pas nouvelle. En 1923 déjà, à propos de la vente de chalutiers par l’Etat, le Conseil d’Etat admettait que les contrats de vente d’objet mobiliers appartenant à une personne publique sont des contrats de droit commun dont il appartient aux tribunaux judiciaires de connaître [1]. Il en va ainsi parce que ces biens meubles appartiennent au domaine privé de ces personnes [2].
B. Un critère matériel par exception admis.
Les juges de la Cour administrative d’appel de Bordeaux ont admis, exceptionnellement, qu’un contrat le contrat par lequel une personne publique cède des biens faisant partie de son domaine privé, suivant des considérations matérielles, pouvait conférer à celui-ci un caractère administratif.
Pour y parvenir, et suivant ces considérations matérielles, il faudrait que
« le contrat ait pour objet l’exécution d’un service public ou s’il comporte des clauses qui impliquent, dans l’intérêt général, qu’il relève du régime exorbitant des contrats administratifs ».
Les juges, dans la présente, ont retenu, pour qualifier d’administratif le contrat litigieux, que « les clauses qui impliquent, dans l’intérêt général, qu’il relève du régime exorbitant des contrats administratifs ». Ces clauses sont définies par la jurisprudence comme des obligations étrangères (pouvoir de contrôle ou pouvoir de résiliation unilatérale du contrat) par leur nature à celles qui sont susceptibles d’être librement consenties par tous dans le cadre d’un contrat civil ou commercial (CE, 15 février 1935, Société France de constructions mécaniques). Ces obligations étrangères s’analysent en un pouvoir de contrôle ou en un pouvoir de résiliation unilatéral du contrat reconnu à la personne publique vis-à-vis son cocontractant.
Sur le fondement de ces considérations, les juges ont pu juger que ce contrat de cession comporte des clauses, et notamment « une réserve de propriété pendant 5 ans », « une soumission du changement de pavillon à l’agrément des TAAF », « un accord de celles-ci à une modification de structure », « une interdiction de modifier ses capacités hydrographiques et océanographiques et une mise à disposition du navire aux TAAF pendant trois cent jours », « qui impliquent, dans l’intérêt général, qu’il relève du régime exorbitant des contrats administratifs ».
Ces clauses, selon les juges, justifient à elles seules, dans la présente espèce, la qualification administrative du contrat litigieux. Ainsi, les juges ont pu juger, dans certaines espèces, que le contrat qui a pour objet l’exécution d’un service public ou s’il comporte des clauses qui impliquent, dans l’intérêt général, qu’il relève du régime exorbitant des contrats administratifs est un contrat administratif [3] et ainsi juger le renforcement de la compétence du juge administratif.
II. Le renforcement de la compétence du juge administratif dans la connaissance des contrats de cession des biens du domaine privé des personnes publiques.
Les juges de la Cour administrative d’appel de Bordeaux, dans présente décision, ont jugé que
« le contrat par lequel une personne publique cède des biens faisant partie de son domaine privé est, en principe, un contrat de droit privé, sauf si le contrat a pour objet l’exécution d’un service public ou s’il comporte des clauses qui impliquent, dans l’intérêt général, qu’il relève du régime exorbitant des contrats administratifs ».
En jugeant, les juges ont valablement justifié la compétence du juge administratif (A) dans la connaissance des litiges pouvant naître d’un tel contrat. Il reste que, à certains égards, une telle solution n’est pas révélatrice de l’autonomie véritable des contrats administratifs par rapport aux contrats de droit privé (B).
A. Une compétence du juge administratif pleinement justifiée.
Les juges de la Cour administrative d’appel de Bordeaux, par la décision, fonde la compétence du juge administratif dans la connaissance des litiges nés ou à naître des contrats par lesquels une personne publique cède contractuellement des biens faisant partie de son domaine privé.
Une telle décision est pleinement justifiée. Ainsi, la qualification législative des contrats administratifs n’est plus la seule à qualifier un contrat d’administratif ou non et fondée la compétence du juge administrative. A celle-ci, il peut valablement peut être admis la possibilité de non seulement de qualifier un contrat d’administratif à partir de critères jurisprudentiels, mais aussi sur ces mêmes critères fondé la compétence du juge administratif à connaitre des litiges nés ou à naître des contrats par lesquels une personne publique cède contractuellement des biens faisant partie de son domaine privé.
Cela dit, au-delà du critère organique qui postule, selon la jurisprudence, qu’un contrat, pour être qualifié d’administratif, et fondé la compétence du juge administratif, devrait avoir nécessairement été conclu par une personne publique [4], il peut y être ajouté le critère matériel.
En vertu du critère matériel, « le contrat par lequel une personne publique cède des biens faisant partie de son domaine privé (...) dès lors qu’il a pour objet l’exécution d’un service public ou s’il comporte des clauses qui impliquent, dans l’intérêt général, qu’il relève du régime exorbitant des contrats administratifs » est un contrat administratif fondant la compétence du juge administratif.
La jurisprudence distingue, à cet égard, les contrats ayant un lien avec un service public de ceux ayant un lien avec les éléments exorbitants du droit commun. Dans le premier cas, la jurisprudence a admis qu’un contrat sera administratif et justifié la compétence du juge administratif s’il confie au cocontractant l’exécution même d’un service public [5], ou s’il confie encore une modalité d’exécution du service public (CE, sect., 20 avr. 1956, Grimouard à propos de contrat incitant les particuliers au reboisement de leur forêt), ou encore s’il fait participer le cocontractant à un service public sous des conditions [6]. Dans le second cas, ce qui fait l’objet de la présente décision, la jurisprudence a admis qu’il y a présence d’un contrat administratif et par conséquence compétence du juge administratif, si le contrat en présence contient des clauses exorbitantes de droit commun [7] ou, selon la nouvelle formule, des clauses impliquant un régime exorbitant de droit commun [8].
B. La subsistance d’une ambiguïté de l’autonomie du régime des contrats administratifs vis-à-vis des contrats de droit privé.
Les juges de la Cour administrative d’appel de Bordeaux, ainsi qu’il a été déjà susmentionné, ont jugé que le contrat par lequel une personne publique cède des biens faisant partie de son domaine privé bien qu’étant, en principe, un contrat de droit privé, pouvait, s’il avait pour objet l’exécution d’un service public ou s’il comporte des clauses qui impliquent, dans l’intérêt général, qu’il relève du régime exorbitant des contrats administratifs, se transmuer en un contrat administratif et justifiée la compétence du juge administratif.
Une telle solution qu’offre la présente décision porte à confusion et peut paraître un peu sévère, notamment sur le départ qui pourrait exister entre le régime applicable au contrat administratif par rapport à celui applicable au contrat de droit privé. S’il est de droit que, pour les premiers contrats, c’est le régime du droit public qui tend à s’appliquer ; pour les seconds, c’est le régime du droit privé qui trouverait à s’appliquer.
Il reste que les clauses envisagées, dans la présente espèce, pour qualifier d’administratif le contrat portant sur la cession du navire « la Curieuse » ne sont pas nécessairement étrangères à une relation purement privée, et justifiée ainsi l’application au contrat litigieux l’application des règles du droit privé.
Il en est ainsi, car en droit des contrats, il n’est pas rare que le juge, pour conclu à la qualification d’un contrat ait recours aux mêmes clauses ci-dessus envisagées. Cela dit, de toutes ces considérations, la présente décision « inédite » peut être jugée assez sévère pour la partie cocontractante, ici la société IOE. Les juges eussent pu au moins engager la responsabilité des TAAF, partant la responsabilité sans faute l’Etat, dès lors que la société requérante aurait engagé des frais dans la réparation du navire.
