Par Oumarou Youssoufa, Etudiant.
 
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  • 1re Parution: 20 septembre 2022

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Guide de lecture.
 

[Cameroun] L’adoption de la Loi de finances par le Parlement.

S’il est une évidence qu’avec la promulgation de la loi n° 2018/012 du 11 juillet 2018 portant régime financier de l’Etat et des autres entités publiques, le processus de réforme des finances publiques a atteint un point culminant, il faut toutefois reconnaître que cette loi ne permet pas de cerner dans sa globalité tous les aspects de ladite réforme.

L’adoption c’est-à-dire le vote de la loi de finances est une prérogative exclusive du Parlement. La loi de finances est une loi spéciale, assujettie à une procédure d’adoption particulière. En matière de la loi de finances, le Parlement joue sa pleine plénitude, sa pleine compétence dans sa fonction de législation en la matière. Le Parlement en tant qu’une institution chargée de défendre les besoins et nécessités de la population toute entière joue un rôle très intense à travers l’adoption parlementaire de la loi de finances.

L’importance du Parlement dans la phase d’adoption de la loi de finances n’est plus à démontrer. Il faut souligner, qu’avant l’adoption définitive de la loi, le texte soumis à l’examen du Parlement doit faire l’objet de discussions. Une fois les textes déposés sur le bureau de l’Assemblée Nationale, le projet de loi de finance est examiné selon les modalités qui relèvent soit de l’adoption graduelle de la loi de finance, soit de l’adoption par vote.

Introduction.

En matière de la loi de finances, par « adoption » il faut entendre l’ensemble du processus qui mine de la saisine officielle du Parlement au vote finale de la loi de finances. L’adoption de la loi est l’étape la plus importante dans la procédure législative car c’est elle qui donne naissance à la loi. C’est à travers cette phase que le Parlement exerce la plénitude de sa fonction législative prévue à l’article 26 alinéas 1 de la loi constitutionnelle de 1996 : « la loi est votée par le Parlement » [1].

Il s’agit de la reconnaissance constitutionnelle de la compétence du Parlement en matière législative. L’importance du Parlement dans la phase d’adoption de la loi de finances n’est plus à démontrer. Il a même été soutenu que la loi de finances n’existait pas parce qu’il fallait la soumettre au vote des parlementaires [2].

Selon le Dictionnaire encyclopédique de finances publiques, le terme « adoption » peut être utilisé comme synonyme de celui de « vote » [3], sous la réserve que le vote peut être négatif, auquel cas on parlera d’une « non-adoption ». Cette dernière possibilité existe. A cet effet, cette procédure d’intervention du Parlement dans l’adoption de la loi de finances est donc marquée par une double phase : les phases pré-d’adoption de la loi de finances (I), et les phases d’adoption de la loi de finances (II).

I- Les phases pré-d’adoption de la loi de finances.

Avant l’adoption définitive de la loi, le texte soumis à l’examen du Parlement doit faire l’objet de discussion ou de débat. Nous verrons d’une part l’examen parlementaire de la loi de finances (A) et l’exercice du pouvoir d’amendement (B) d’autre part.

A- L’examen parlementaire de la loi de finances.

Il faut souligner ici que seuls, sont admis dans cette phase, les projets et propositions de loi ayant satisfait aux conditions de recevabilité fixées à la fois par la constitution et le Gouvernement, notamment en ce qui concerne les propositions de loi. Et aucun texte ne peut être admis en examen parlementaire s’il ne remplit pas cette exigence. Toutes ces modalités sont régies par le règlement intérieur de l’Assemblée nationale [4]. L’examen parlementaire de la loi de finances se déroule en deux étapes à savoir l’examen en commission des finances et du budget (1), et l’examen en assemblée plénière (2).

1. L’examen en commission des finances et du budget.

Au Cameroun, la commission des finances et du budget est la seule commission compétente pour connaître des questions financières et budgétaires au Parlement. Le Parlement Camerounais en compte deux notamment une chargée des finances et du budget à l’Assemblée Nationale et l’autre chargée des questions financières et budgétaires au Sénat. Par ailleurs, c’est à travers elle que s’organise tout le travail de contrôle de l’exécution du budget par le Parlement. Son implication dans le processus financier [5] est l’œuvre de la loi compromissoire du 11 juillet 2018 entre les pouvoirs du Gouvernement et ceux du Parlement. Au terme de l’article 23 alinéa 2 du Rian : « la commission des finances et du budget désigne aussi chaque année un rapporteur général des recettes et des rapporteurs spéciaux chargés des dépenses et de contrôle des fonds publics » [6]. Selon le Président Zebbar Berra Bah, la commission des finances et budget procède à l’examen de tous les projets de loi qui ont un rapport avec les finances [7]. Elle est appelée aussi à examiner tous les Codes financiers, d’impôts, ou de douane. En somme, tout ce qui a trait à l’aspect financier relève des prérogatives de la commission des finances et du budget [8].

2. La discussion en assemblée plénière.

Au Cameroun, théoriquement l’assemblée plénière est l’instance qui regroupe 180 députés pour ce qui est de l’Assemblée Nationale et 100 Sénateurs pour ce qui est notamment du Sénat. A cet effet, les textes faisant l’objet des débats en séance plénière sont ceux qui n’ont pas été rejetés c’est-à-dire ceux qui ont reçu un avis favorable de la commission compétente et ont été inscrits à l’ordre du jour. Des exemplaires des textes sont distribués à tous les députés en français et en anglais.

A ce niveau, le travail législatif se fait de façon méthodique sous la supervision du Président de l’Assemblée Nationale qui est en même temps le modérateur et le président en séance. Il mène les débats avec rigueur et doit éviter tout débordement du temps. La discussion en séance plénière commence par la discussion générale et se termine par la discussion sur les articles. S’agissant de la discussion générale, elle est organisée avec rigueur afin d’éviter les débordements du temps de parole des députés et autres intervenants dans l’hémicycle.

En Assemblée plénière, en dehors du Président qui est généralement président de séance, il existe d’autres catégories d’intervenants à savoir : le Gouvernement (qui est représenté par le ministre dont le département est à l’origine du texte, ou son représentant. Le Gouvernement va donc défendre son texte en discussion devant l’Assemblée Nationale et le Sénat), les rapporteurs, les représentants des groupes parlementaires et les non apparentés.

Cette sélection vise à rendre ordonné le travail législatif et à bien gérer le temps des interventions de ceux-ci dans les débats en séance plénière. Cette phase est suivie des débats sur le texte par article.

Pour ce qui est des débats par article, la discussion du texte article par article commence après l’audition du gouvernement, la lecture du rapport de la commission compétente et l’enregistrement des réactions suscitées des différents orateurs. Ici, le président de séance doit s’arrêter et s’enquérir des réactions des députés sur chaque article du texte en discussion. Ce travail rigoureux des parlementaires en séance plénière se prolonge très souvent dans la nuit et s’achève parfois à l’aube le lendemain.

Lors de la séance plénière les débats s’ouvrent en son sein par une discussion générale suivie de l’exposé du travail effectué en commission par le rapporteur général. Par la suite une séance de question dont la question préalable tendant au non-lieu à délibérer, en cas d’adoption à ce non-lieu, le projet de loi de finances est d’office rejeté et dans le cas contraire, la discussion du rapport s’ouvre. Au regard de tout ce qui précède, les députés demeurent les seuls à détenir le pouvoir exclusif de délibération, une compétence reconnue et confirmée par la constitution [9].

B- L’exercice du pouvoir d’amendement.

Par « amendement » il faut entendre une suggestion de modification partielle d’un texte déposé sur le bureau d’une assemblée, présentée dans le cadre d’une procédure réglementée et destinée à être soumise au vote de cette assemblée ou de la commission [10].

L’amendement permet à l’Assemblée Parlementaire soit à supprimer partiellement ou totalement le texte [11]. Il existe des conditions (1) à la procédure du dépôt de l’amendement (2).

1. Les conditions de l’exercice du pouvoir d’amendement.

Dans la mesure où le débat s’organise autour des amendements déposés, il est indispensable à la clarté et à la loyauté des débats que la portée de chaque amendement puisse être exactement mesurée par tous. Pour être retenus, les amendements proposés par le Parlement doivent remplir les conditions suivantes :

- Il doit être écrit, comporter un dispositif normatif qui s’insère dans le texte auquel il s’applique en supprimant, ajoutant ou remplaçant une de ses dispositions de façon à prévenir toute incertitude sur son contenu exact. Cela revient à dire que l’amendement n’est pas verbal. Il est écrit parce qu’il porte soit sur le projet de loi de finances en général, soit sur une partie ou sur un article du projet. L’écrit permet de faire une distinction entre le projet initial et celui amendé ;

- Il doit être signé par son ou ses auteurs. Pour qu’un amendement soit approuvé, ce dernier doit toujours être visé par son auteur à la fin de la rédaction dudit amendement. La signature de l’amendement par son auteur rend l’amendement authentique et permet de connaître l’auteur de l’amendement ;

- Il doit être motivé de façon que chacune puisse apprécier les motifs et la portée de la modification qu’il propose. Chaque fois que les parlementaires modifient le texte initial, ils doivent toujours donner les raisons de leurs motivations afin de voir l’importance d’une telle modification.

2. La procédure du dépôt de l’amendement.

L’initiative des lois appartient au Premier Ministre ainsi qu’aux Parlements. Avant son examen, tout texte doit faire l’objet d’un dépôt subordonné à plusieurs formalités préalables. Pour les projets, le dépôt est précédé de la consultation pour avis du conseil d’Etat, agissant en ce cas comme conseil du Gouvernement et non comme juridiction administrative, suivie d’une délibération du conseil des ministres.

Les propositions peuvent être déposées par un ou plusieurs députés ou sénateurs, à condition que leur adoption n’ait pas pour conséquence une diminution des ressources publiques ou la création ou l’aggravation d’une charge publique [12]. Le droit camerounais encadre aussi le dépôt des amendements plus précisément dans les règlements intérieurs des assemblées. C’est ainsi qu’il est à noter que : « les amendements sont déposés, par écrit, sur le Bureau de l’Assemblée » [13] et examinés suivant un ordre d’appel bien précis, malgré la présence de réserve de la discussion de certaines dispositions.

Pour ce qui est de l’ordre d’appel, les amendements déposés doivent être sommairement motivés et signés par leur auteur. Ils sont communiqués par le président de l’Assemblée Nationale à la commission compétente. C’est dans ladite commission que l’ordre des appels des amendements est établi. Néanmoins, il faudrait au préalable que la commission accepté la recevabilité de l’amendement [14].

Une fois le texte des amendements reçus par la commission compétente, lesdits amendements sont mis en discussion par priorité sur le texte servant de base à la loi [15]. Il peut arriver que les assemblées n’ayant pas assez d’éléments pertinents par rapport à la discussion d’un amendement, soulèvent la réserve.

S’agissant de réserve de la discussion de certaines dispositions, elle consiste à modifier l’ordre de discussion des articles. Exception au principe selon lequel les articles sont examinés dans l’ordre de leur numérotation, la réserve se justifie notamment lorsque l’assemblée estime manquer d’éléments pour se prononcer sur un article. La réserve est de droit à la demande du gouvernement ou de la commission saisie au fond. Le président de séance peut également l’accorder, après avoir éventuellement recueilli l’avis de la commission saisie au fond. Une fois les amendements déposés, leur recevabilité doit être vérifiée.

II- Les phases d’adoption de la loi de finances.

Une fois déposé sur le bureau de l’Assemblée Nationale, le projet de loi de finances est examiné selon les modalités qui relèvent d’une part de l’adoption graduelle de la loi de finances (A) et l’adoption par vote (B) d’autre part.

A. L’adoption graduelle de la loi de finances.

L’adoption c’est-à-dire le vote de la loi de finances est une prérogative exclusive du Parlement. En effet, la loi de finances est une loi spéciale, assujettie à une procédure d’adoption particulière. Conformément à la loi portant régime financier de l’Etat et des autres entités publiques, l’adoption de la loi de finances porte d’abord sur la première partie (1) avant l’adoption de la deuxième partie de la loi de finances (2).

1- L’adoption de la première partie de la loi de finances.

Le projet de loi de finances déposé par le Gouvernement comprend deux parties dont la première (a) est discutée et votée par article (b), conformément aux dispositions de l’alinéa 3 de l’article 43 de la loi portant régime financier de l’Etat.

a- Le contenu de la première partie de la loi de finances.

Les dispositions de la première partie de la loi de finances sont déterminées aussi bien par les directives CEMAC [16] que par la loi portant régime financier de l’Etat. On peut donc constater que la première partie de la loi de finances comporte huit catégories de dispositions : il s’agit de l’autorisation pour l’année, d’une perception des ressources et des dispositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’Etat ; les dispositions relatives aux ressources de l’Etat qui affectent l’équilibre budgétaire

Il y a également des dispositions relatives aux affectations de recettes [17] et l’évaluation des ressources budgétaires [18]. En plus, la première partie de la loi de finances fixe les plafonds des données du budget général et de chaque budget annexe, ainsi que ceux de chaque catégorie de compte spéciaux ; elle arrête les données générales du budget présentées dans un tableau.

Enfin, la première partie comporte les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’Etat ; les dispositions relatives à l’assiette, aux taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature. Cette première partie rassemble toutes les dispositions synthétiques de la loi de finances, celles « qui constituent sa raison d’être et sont indispensables pour qu’elle puisse remplir son objet », selon la formule du Conseil constitutionnel français. Le Conseil ajoute que la distinction des deux parties de la loi de finances doit permettre « de résoudre les problèmes généraux de politique financière avant d’aborder les problèmes particuliers sur les crédits ».

Cela permettra que « l’étude détaillée des éléments de train de vie de l’Etat soit déterminée par la situation d’ensemble des finances publiques et par la conjoncture économique du pays » [19]. Ainsi, l’examen de l’article d’équilibre est la clé de voûte juridique de la loi de finances [20]. C’est pourquoi il est important que son vote se fasse par article de manière minutieuse.

b- L’adoption par article.

L’adoption de la première partie de la loi de finances a un caractère minutieux parce qu’elle se fait par article ou encore de manière détaillée. La loi portant régime financier de l’Etat prévoit que la première partie de la loi de finances soit discutée et votée par article [21]. « La discussion des articles permet de procéder à un examen détaillé du texte. Il s’agit de l’étudier article par article et de l’adopter, le rejeter ou de le modifier. Cette discussion, souvent très hermétique pour les profanes qui assistent du haut des tribunes du public, est l’occasion pour les parlementaires de s’exprimer » [22].

Après la discussion générale qui permet au Gouvernement et aux parlementaires de s’exprimer sur le cadrage d’ensemble du projet de loi de finances, chaque Assemblée après l’examen des éventuelles motions de procédure, passe à l’examen des articles de la première partie qui constitue le moment privilégié de discussion des mesures fiscales présentées par le Gouvernement pour l’année suivante [23].

Comme pour tout projet de loi, les débats se déroulent article par article. Une fois le dernier article de la première partie adopté, à savoir « l’article d’équilibre » qui va au-delà d’une simple récapitulation comptable des recettes et des dépenses car il fixe un cadre budgétaire clairement défini et en constitue donc la raison d’être, il faut également le cas échéant après une seconde délibération, « adopter » et non plus seulement « voter », l’ensemble de cette première partie pour passer à l’examen de la seconde partie [24]. Le législateur camerounais l’a bien compris en s’inspirant de la situation française.

Cette logique vise à contraindre les parlementaires à adopter la première partie, qui contient les évaluations de recettes, les plafonds des grandes catégories de dépenses et l’équilibre financier qui en résulte, avant d’examiner les dépenses plus détaillées des différents ministères qui figurent en seconde partie [25]. « Ainsi, au lieu de débuter le débat par l’examen des crédits des différents ministères, les parlementaires doivent se prononcer en premier sur les grandes masses budgétaires, c’est-à-dire les évaluations globales de recettes et les plafonds des grandes catégories de dépenses » [26]. Une procédure inverse pouvait en effet engendrer des dérapages budgétaires et conduirait à ajuster a posteriori les recettes aux dépenses en bouleversant les données générales de l’équilibre financier [27].

En parlant d’adoption, l’article 43 al 3 de la loi portant régime financier de l’Etat évite l’ambiguïté autrefois entretenue en droit français, mais clarifiée en 2001 par la LOLF. En effet, les mots tels que « vote de la première partie », jadis contenus dans l’article 40 de la loi organique française de 1959 ont soulevé en 1979, un problème d’interprétation sur lequel le Conseil constitutionnel a été appelé à se prononcer.

A l’occasion de la discussion du projet de budget pour 1980, l’article d’équilibre de la première partie avait été rejeté à l’Assemblée Nationale, car une partie des députés de la majorité s’était abstenue ; il y avait donc eu « vote sur » la première partie, mais non « vote de » la première partie au sens où sa principale disposition avait été rejetée. Pour éviter l’interruption de la discussion budgétaire, le président de l’Assemblée nationale laisse la discussion s’engager sur la seconde partie de la loi de finances.

Après l’adoption de celle-ci, le premier ministre sur le fondement de l’article 49 al 3 de la constitution, engagea la responsabilité du Gouvernement sur les dispositions des deux parties du projet de loi de finances : la motion de censure déposée ayant été rejetée, le texte fût considéré comme adopté sans vote, conformément à l’article 49 al 3 de la constitution. Saisi après le vote définitif du texte, le Conseil constitutionnel a déclaré la procédure suivie, et donc le budget voté, non conforme à la constitution, les expressions « vote de la première partie » devant être pris dans le sens « d’adoption de la première partie ». L’Assemblée était passée à la discussion de la deuxième partie sans avoir au préalable adopter l’article d’équilibre.

Le Conseil constitutionnel a précisé toutefois que l’interprétation du vocable « vote » dans le sens « d’adoption » peut ne pas s’appliquer à toutes les dispositions de la première partie, mais uniquement à celles qui constituent sa raison d’être et sont indispensables pour qu’elles puissent remplir son objet, ce qui est le cas de l’article d’équilibre (cela pourrait également être le cas de l’article autorisant la perception des impôts existants par exemple).

En outre, le Gouvernement ne pouvait engager sa responsabilité conjointement sur le vote de la première et de la deuxième partie du projet de loi de finances alors que les dispositions essentielles de la première partie n’avaient pas encore été adoptées [28]. Le Conseil constitutionnel a toutefois ultérieurement précisé que l’article 40 de la loi organique de 1959 ne fait pas obstacle à des modifications, lors de l’examen de la seconde partie, de certaines dispositions de la première partie, dès lors que ces modifications ne portent pas atteinte aux grandes lignes de l’équilibre défini et arrêté lors du vote de la première partie [29].

La nouvelle rédaction adoptée par le législateur dans l’article 42 de la loi du 1er août 2001 a levé l’incertitude qui planait sur l’interprétation de l’article 40 de l’ordonnance du 2 janvier 1959. En effet, l’expression « vote de la première partie » a été remplacée par celle « d’adoption de la première partie », par conséquent, c’est l’interprétation la plus stricte qui a prévalu à savoir que la première partie de la loi de finances doit être effectivement adoptée avant de passer à l’examen de la seconde partie [30].

C’est la même formulation qu’on observe à l’article 43 al 3 de la loi camerounaise portant régime financier de l’Etat. En définitive, le Parlement vote en premier lieu les recettes publiques figurant dans la première partie de la loi de finances. On a donc renoncé à la vieille règle de la priorité des dépenses publiques selon laquelle le Parlement commençait par voter les dépenses [31].

C’est aussi le moment où la politique fiscale du Gouvernement est en débat, ce qui peut susciter toujours de très nombreux amendements parlementaires [32], y compris lors de l’adoption de la deuxième partie.

2- L’adoption de la deuxième partie de la loi de finances.

Dans la décision n° 79-110 DC du 24 décembre 1979, le Conseil constitutionnel français a fait du vote préalable de la première partie de la loi de finances une condition nécessaire pour le passage à l’examen et au vote de la seconde partie (a). Cette seconde partie à un contenu particulier (b).

a- Le contenu de la deuxième partie de la loi de finances.

La seconde partie de la loi de finances ou « moyens de services et dispositions spéciales » [33], comporte sept catégories de disposition [34]. Il s’agit des dispositions qui fixent pour le budget général, les programmes concourant à la réalisation des objectifs assortis d’indicateurs, les montants des autorisations d’engagement et des crédits de paiement. La seconde catégorie fixe pour le budget général, par chapitre et par section, le montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement.

La troisième catégorie fixe par budget annexe et par compte spécial, le montant des autorisations d’engagement et des crédits de paiement. La quatrième catégorie fixe pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux, par section, le montant du plafond des reports. La cinquième catégorie autorise l’octroi des garanties de l’Etat et fixe leur régime.

La sixième catégorie autorise l’Etat à prendre en charge les dettes des tiers dans la limite des plafonds qu’elle détermine, à constituer tout autre engagement correspondant à une reconnaissance unilatérale de dette, et fixe le régime de cette prise en charge ou de cet engagement. Enfin, la septième catégorie peut comporter des dispositions ayant un impact direct sur les dépenses budgétaires de l’année ; approuver les conventions financières internationales ; comporter toute disposition relative à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques.

En définitive, « la structure de la loi de finances, pour complexe qu’elle paraisse, présente des avantages très significatifs : l’unité de la loi de finances et sa subdivision en deux parties obligent le Gouvernement comme le Parlement à une discussion globale sur la politique budgétaire, en fonction du contexte économique et financier prévisible, avant d’aborder le détail des politiques publiques » [35]. Ce qui permettra d’orienter le vote de la deuxième partie.

b- L’adoption en bloc.

L’adoption de la deuxième partie a un caractère accéléré pour la raison que, contrairement à la première partie qui est adoptée par article, la deuxième partie est adoptée en bloc. Ainsi, l’adoption de la seconde partie se fait plus rapidement que la première partie. Chaque chapitre du budget doit faire l’objet d’une délibération particulière [36]. Ainsi, le vote des dépenses s’effectue par chapitre, après examen en deux temps de l’ensemble des programmes d’une part ; les moyens détaillés par section et par paragraphe d’autre part [37].

La raison d’une telle formule, c’est-à-dire le choix de voter les crédits par chapitre, permet d’éviter les débats interminables au Parlement. La procédure d’examen des projets de loi de finances ne doit pas être qualifiée de « véritable mécanisme d’horlogerie », elle doit être souple [38]. Dans l’esprit de la loi portant régime financier de l’Etat, il s’agit de passer d’une logique de moyens à une logique de résultat, et donc de s’intéresser au sein de chaque programme aux objectifs fixés pour l’année à venir, à la façon dont ils ont été atteints par le Gouvernement auparavant, à la pertinence et à la fiabilité des indicateurs qui les expriment et les mesurent [39].

Malgré la volonté de rationaliser le temps parlementaire en choisissant comme unité de vote des dépenses le chapitre, le souci d’efficacité est toujours présent, car le vote s’effectue après un « examen en deux temps de l’ensemble des programmes d’une part, les moyens détaillés par section et par paragraphe d’autre part ». L’adoption de la deuxième partie « doit moins porter sur l’évolution des moyens et s’intéresser davantage aux résultats obtenus, à la stratégie associée à chaque programme, à ses objectifs et aux indicateurs qui permettent d’en mesurer la réalisation » [40].

En définitive, l’adoption de la deuxième partie de la loi de finances permet de rendre plus cohérent et d’accélérer le débat parlementaire. Le Parlement peut également plus aisément faire le lien entre le résultat de ses activités de contrôle et le vote des crédits initiaux [41]. En ce qui concerne les crédits des budgets annexes et des comptes spéciaux, ils sont votés par budget annexe et par compte spécial selon des modalités plurielles de vote [42].

B- L’adoption par vote.

Parlant de l’adoption par vote, nous verrons d’une part la liberté de vote de la loi de finances (2) et la diversité des modes de votation de la loi de finances (1) d’autre part.

1- La liberté de vote de la loi de finances.

Si la cohésion est une caractéristique fondamentale du travail parlementaire, elle n’en demeure pas moins rompue dans certaines circonstances par une mise en veille de la discipline de vote concédée [43] par un ou plusieurs groupes. Il est vrai que la liberté de vote proclamée n’est pas toujours synonyme d’un relâchement de la cohésion partisane qui est toujours forte. Les parlementaires eux même entendent reprendre leur liberté à l’occasion d’un ou de plusieurs scrutins. Certains sujets peuvent amener les groupes politiques à mettre entre parenthèses leur discipline de vote habituelle. Dans ces conditions spécifiques, réapparaît la notion de « vote libre ».

La majorité des groupes adopte une attitude particulière sur des questions morales et religieuses qui, par nature, ne peuvent être imposées aux parlementaires, mais relèvent de leur seul jugement. Ainsi que le souligne Peter Richards, « il existe une solide tradition selon laquelle certains sujets et questions de conscience ne relèvent pas des décisions des partis » [44]. Lorsque les groupes posent dans leur règlement le principe de la discipline de vote, ils peuvent donc dans le même temps, prévoir une clause de conscience.

Même si une telle clause n’existe pas, le parlementaire est toujours libre de faire défection. Les groupes en outre n’ont pas recours au vote libre pour les seules questions de conscience, et, inversement, toutes les questions de conscience ne sont pas nécessairement soumises au vote libre. Le choix relève bien entendu de l’appréciation politique de la formation et des intérêts en jeu.

Ainsi, lorsqu’une dissidence est prévisible et inévitable, peut-il être jugé préférable de masquer les divisions sous le voile du vote libre. Dans son ouvrage de référence, Parliament and conscience, Peter Richards aborde la question du vote libre en vantant les bienfaits pour les pouvoirs des parlementaires de la « législation without party » [45]. L’expression semble pourtant inappropriée.

Le principal effet du vote libre est d’accepter les dissidences et de ne pas les sanctionner.

Mais l’opération de vote reste sous le contrôle étroit des groupes politiques. Non seulement ce sont eux qui décident du recours au vote libre, mais ils constituent encore la principale source d’influence sur la prise de position du parlementaire théoriquement libéré.

Il est en effet très fréquent que les groupes donnent des consignes de vote informelles, plus ou moins pressantes. Pour un même scrutin, les groupes sont naturellement susceptibles de prendre des décisions différentes, qui peuvent être autant fondées sur les caractéristiques du groupe que sur l’effet escompté de ce choix sur les autres formations. Au-delà du vote libre comme moyen d’expression de la liberté parlementaire de consentir au projet de loi de finances, il existe aussi une diversité des modes de votation.

2- La diversité des modes de vote de la loi de finances.

Les parlementaires sont amenés à voter beaucoup, sur chaque amendement au projet de loi de finances et sur chaque article [46]. Les règlements des Assemblées prévoient les procédures habituelles de vote [47]. L’Assemblée Nationale et le Sénat connaissent plusieurs modes de votation, mais privilégient le vote informel lors de l’adoption de la loi de finances. Le vote à main levée constitue ainsi la procédure de droit commun [48], permettant au président de séance de constater et d’annoncer le résultat du scrutin [49].

Les chambres prévoient cependant qu’en cas de doute, il est procédé au vote par assis et levé. Si le doute persiste, le vote par assis et levé a lieu par parti politique représenté à l’Assemblée. Il existe d’autres modes de votation qui ne rentrent pas dans le cadre de l’adoption de la loi de finances : il s’agit du scrutin secret [50] qui est utilisé dans le cadre des nominations personnelles et des sanctions prévues par le règlement.

Il s’agit aussi du scrutin public [51] qui est obligatoire pour tout vote en matière de révision constitutionnelle et dans le cas de motion de censure ou de question de confiance. Mais depuis l’avènement du règlement intérieur du Sénat, il est expressément prévu que le scrutin public ordinaire ou un scrutin public à la tribune, peut être organisé en cas de vote de la loi de finances en première lecture [52]. Le scrutin public ordinaire se déroule selon les conditions particulières : le président annonce l’ouverture du scrutin lorsque les secrétaires sont prêts à recueillir les bulletins de vote.

Les parlementaires votent « pour », remettant un bulletin vert au secrétaire qui se tient à droit du perchoir de l’hémicycle. Les parlementaires votant « contre » remettent un bulletin rouge au secrétaire qui se tient à gauche du perchoir de l’hémicycle.

Les parlementaires qui s’abstiennent remettent au secrétaire qui se tient au centre de l’hémicycle un bulletin jaune. Le président prononce la clôture du scrutin lorsqu’il constate que tous les sénateurs ayant manifesté l’intention d’y participer ont pu le faire. Pour un scrutin public à la tribune, tous les parlementaires sont appelés normalement par le secrétaire général. Sont appelés en premier, ceux dont le nom commence par une lettre préalablement tirée au sort par le président et affiché.

A la suite de ce premier appel nominal, il est procédé à un nouvel appel des parlementaires qui n’ont pas répondu à l’appel de leur nom. Les parlementaires remettent leur bulletin au secrétaire qui se tient à la tribune et qui dépose dans l’une des trois urnes placées auprès de lui. Des secrétaires procèdent à l’émargement des noms des votants. Le recours au scrutin public permet toutefois d’apprécier les risques de détournement de la procédure.

Le mode de votation choisi peut avoir d’importantes conséquences sur le processus décisionnel et sur le comportement des acteurs législatifs. Paradoxalement, le recours à une procédure de vote spécifique, peut constituer aussi bien une arme de l’opposition que de la majorité : mais il va de soi que les motivations des deux parties sont différentes. Le choix d’un mode de votation repose en premier lieu sur des considérations d’ordre temporel.

Si les votes par main levée ou par assis se distinguent des votes plus solennels par l’absence de publicité donnée aux positions de chacun, ils s’en démarquent également en termes de chronophagie.

Les premiers garantissent en effet une rapidité de décision et évitent, en particulier, lorsqu’il s’agit de votes intermédiaires (amendements, articles etc.), l’interruption de la délibération parlementaire. Ils assurent aussi au Gouvernement et à la majorité parlementaire, une progression raisonnable de la procédure législative. A contrario, il s’avère donc logique que le recours au vote solennel puisse participer à une tactique d’obstruction.

Le choix d’un mode de votation spécifique peut en second lieu être motivé par la recherche d’une plus grande discipline partisane. La publicité des scrutins solennels constitue, en effet, un moyen efficace pour renforcer la pression des groupes sur les votes et offre aux électeurs potentiels la faculté de contrôler les prises de positions des parlementaires et la cohésion des différents partis. A contrario, les votes plus informels, en particulier, laissent une marge de liberté plus grande aux parlementaires et permettent de ne pas trop exposer les éventuelles divisions partisanes. Quelle que soit la procédure mise en œuvre, le vote conclut la délibération parlementaire et consacre ainsi la participation des chambres à l’élaboration de la loi de finances.

Même placé sous la domination de la logique majoritaire, le vote reste hautement symbolique, « perçu par le citoyen comme un moyen fondamental où s’exerce la démocratie » par sa personnalisation.

Conclusion.

En définitive, sur le thème l’adoption incontestable de la loi de finances par le Parlement. Nous constatons bien évidemment cette adoption passe tout d’abord par les phases pré-adoption, en suite par les phases d’adoption de la loi de finances.

Avant l’adoption définitive de la loi, le texte soumis à l’examen du Parlement doit faire l’objet de discussion ou de débat. Cela passe d’une part par l’examen parlementaire de la loi de finances et l’exercice du pouvoir d’amendement d’autre part. Une fois déposés sur le bureau de l’Assemblée Nationale, le projet de loi de finances est examiné selon les modalités qui relèvent d’une part de l’adoption graduelle de la loi de finances et l’adoption par vote d’autre part.

Ainsi, il ressort de cette analyse que c’est à travers cette phase que le Parlement exerce la plénitude de sa fonction législative.

Bibliographie.
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Devaux (Éric), Finances publiques, Paris, Bréal, 2002, 302 pages.
Lalumiere (Pierre), Les Finances publiques, 9e édition, Paris, Colin, Coll. U, 1989, 544 pages.
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Migaud Didier, « Le contrôle parlementaire des finances publiques », RFFP, n°100, 2007.

Oumarou Youssoufa, Etudiant
Youssoufaoumarou481 chez gmail.com

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Notes de l'article:

[1Voir art 26. Al 1 de la loi constitutionnelle de 1996.

[2V. R. HERTZOG, cité par Toni MERSNI ERROL, op. cit. p.124.

[3Idem.

[4Loi n°73/1 du 8 juin 1973, portant règlement intérieur de l’Assemblée nationale, modifiée par les lois n°89/13 du 28 juillet 1989 et n°92/003 du 14 août 1992.

[5Fiche de synthèse : www.AN.com.

[6Article 23 alinéa 2 RAN.

[8Idem.

[9Article 14 alinéa 1 de la loi constitutionnelle dispose : « le pouvoir législatif est exercé par le Parlement qui comprend deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat ».

[10Jean-Pierre CAMBY, « le travail parlementaire sous la cinquième république », 5e édition, p.85.

[11Olivier DUHAMEL et Yves MÉNY, dictionnaire constitutionnel, op. cit.p.29.

[12Voir art 18 al 3a, et art 23 à l3a de la constitution Camerounaise et les articles 26 al 4 et 38 al 4 respectivement du règlement intérieur de l’Assemblée National et du Sénat.

[13Idem. p.80.

[14Art 64 al 3 et 47 al 3 du règlement intérieur du Sénat et de l’Assemblée nationale.

[15Art 65 al 1 et art 48 al 1 du règlement intérieur du Sénat et de l’Assemblée nationale.

[16Article 43 de la directive CEMAC relative aux lois de finances.

[17Article 18 al 2 de la loi portant régime financier de l’Etat.

[18L’article 23 de la loi portant régime financier de l’Etat dispose à cet effet que « par exception au principe énoncé à l’article 5, certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations spéciales qui peuvent prendre la forme de budgets annexes, des comptes spéciaux du trésor, de fonds de concours, sont autorisées par la loi de finances ».

[19L’article 12 de la loi portant régime financier de l’Etat énumère les catégories de ressources.

[20Décision n° 79-110 DC du 24 décembre 1979.

[21ADAM (F), FERRAND (O), RIOUX (R), Finances publiques, op.cit., p. 97.

[22Article 43 al 3 de la loi portant régime financier de l’Etat.

[23MAUS (D), Le parlement sous la Ve République, op.cit., p. 85.

[24WALINE (C), DESROUSSEAUX (P), GODEFROY (S), Le budget de l’Etat, op.cit., p. 96.

[25Ibid., p. 97.

[26CHOUVEL (F), Finances publiques, op.cit., p. 94.

[27DEVAUX (E), Finances publiques, op.cit., p. 184.

[28CHOUVEL (F), Finances publiques, op.cit., p. 94.

[29Décision n° 79-110 DC du 24 décembre 1979, loi de finances pour 1980.

[30Décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982, loi de finances pour 1983.

[31DEVAUX (E), Finances publiques, op.cit., p. 185.

[32LALUMIERE (P), Les Finances publiques, op.cit., p. 272.

[33ADAM (F), FERRAND (O), RIOUX (R), Finances publiques, op.cit., p. 104.

[34Ibid., p. 98.

[35Article 18 al 3 de la loi portant régime financier de l’Etat.

[36ADAM (F), FERRAND (O), RIOUX (R), Finances publiques, op.cit., p. 98-99.

[37Articles 60 du règlement intérieur de l’Assemblée nationale.

[38Article 43 de la loi portant régime financier de l’Etat.

[39WALINE (C), DESROUSSEAUX (P), GODEFROY (S), Le budget de l’Etat, op.cit., p. 98.

[40Idem.

[41Ibid., p. 99.

[42ADAM (F), FERRAND (O), RIOUX (R), Finances publiques, op.cit., p. 105.

[43Article 43 de la loi portant régime financier de l’Etat.

[44Peter Richards, cité par MAUGUIN HELGESON (M), L’élaboration parlementaire de la loi, op.cit., p. 467.

[45Idem.

[46Avant d’émettre un vote sur l’ensemble du texte en discussion, l’Assemblée est appelée à se prononcer sur chaque article de ce texte, et, à propos de chaque article, sur chaque amendement le concernant. Cette règle traditionnelle répond à un principe fondamental du droit parlementaire qui vise à assurer l’indépendance et la sincérité des votes émis par une Assemblée.

[47Il s’agit des chapitres XII du règlement intérieur de l’Assemblée nationale et XIV du règlement intérieur du Sénat.

[48Articles 78 al 4 du règlement intérieur du Sénat et 66 al 4 du règlement intérieur de l’Assemblée nationale.

[49Article 78 al 7 du règlement intérieur du Sénat et 66 al 8 du règlement intérieur de l’Assemblée nationale : « le président annonce le résultat du vote en communiquant à l’Assemblée le nombre de voix pour, le nombre de voix contre et le nombre d’abstentions, puis il proclame en conséquence : l’Assemblée nationale a adopté ou l’assemblée nationale n’a pas adopté ».

[50Articles 67 al 2 du règlement intérieur de l’Assemblée nationale et 79 al 2 du règlement intérieur du Sénat.

[51Article 68 du règlement intérieur de l’Assemblée nationale.

[52Article 80 du règlement intérieur du Sénat.

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